【摘要】共同富裕是新世紀我國高質量發展的重要命題。本文探究我國品質導向的空間重構中的空間公平，以助力社會公平發展。在我國沿海快速城市化地區，自治村莊的非農經濟發展造成了破碎、低效的土地開發。通過規劃干預，實現集約緊湊的城鄉空間格局已成共識。然而，從破碎到集中的空間重構，很大程度上取決于村莊土地權益重置的公正性。本文揭示：市場驅動的村莊自主土地開發造成了市場與公平的偏離，展現為村莊之間土地發展權益配置的差別。國土空間緊湊發展的規劃藍圖不可避免地加劇了差別，形成了規劃與公平的偏離。市場與規劃的雙重偏離制約著品質化的空間重構，須配以公平的土地權益調節機制：空間重構的治理需從自治村莊上升到區縣尺度;國土空間規劃應在區域尺度建立公平的初始土地發展權配置與調節制度，使村民變居民前享有均等的發展權益。

　　【關鍵詞】空間正義;土地發展權;空間重構;緊湊城市;國土空間規劃

　　公平發展是一個國家和地區經濟社會發展的根本追求。本著“讓一部分地區、一部分人先富起來，帶動和幫助其他地區、其他人，逐步達到共同富裕”的初心，我國實行了改革開放[1]。在經歷40余年的市場經濟發展后，我國完成了資本的原始積累，邁入中等收入國家行列，但傳統的、犧牲資源和空間來追求發展的模式，也帶來空間利用低效、經濟質量不高和社會貧富差距拉大等諸多問題，亟待轉型。其中，正確處理效率和公平的關系①，成為發展模式成功轉型的關鍵[2]。

　　進入21世紀，國家倡導高質量發展，不斷優化經濟結構，在空間結構上實行“三集中”②的國土空間整治，在社會分配上追求共同富裕③，成效顯著，但經濟轉型、空間重構與社會公平的協同仍面臨嚴重挑戰。就空間公平而言，以往的研究探討了區域之間、城鄉之間、城市內部社會群體之間的差異，規律和對策的探討已較為成熟：

　　針對勞動分工和經濟部門轉變導致的區域發展差異[3]，國家出臺了系列區域均衡發展的政策;針對城鄉與城市內部差異，如勞動分工下的階層分化與空間分異[4]、城市正規體系之外的流動人口[5]、失地農民[6]等，國家推行了社會融合、棚戶區改造、市民化、提高征地補償等政策措施。然而，對于快速城市化產生的鄉鄉差別(非農經濟型與農業經濟型村莊之間的發展差異，及其在當下國土空間劇烈重構下的演變)少有關注。

　　在沿海快速發展地區，城郊鄉村自主的非農經濟發展，導致了廣泛的城鄉混合帶。其中，建設用地低效、破碎、無序蔓延[7]，經濟質量低也一定程度上導致了緊張的社會關系[8]。通過整合破碎的城鄉空間，實現空間集約緊湊、城鄉融合、品質高效的發展格局，已成為國土空間規劃引導空間優化配置的重要目標。

　　但，規劃藍圖的實現不僅僅是空間的轉變，更是空間背后利益的重塑。如何確保空間重構與村莊集體利益分配之間的互促，還有待對于體制機制的探索。本文擬結合產權制度和空間正義的理論構建分析框架，以SK區為例，通過實證分析揭示市場驅動下村莊非農經濟發展的空間不平等特征;緊湊城市規劃干預如何影響鄉鄉差別，重塑空間正義;提出利益平衡機制，以增進村民集體配合實施緊湊城市導向的空間規劃的意愿，增強規劃的社會包容性與可實施性。

　　文章第1節展現了在村莊自發非農發展向緊湊城市的轉型中，空間非正義性生成的理論邏輯;第2節揭示了村莊非農發展下建設用地破碎、蔓延與空間差異的一般特征;第3、4節論述了SK區的緊湊城市規劃，剖析了市場驅動下的鄉鄉差別以及規劃的強化機制;第5節從空間正義的視角審視鄉鄉差別，提出公平導向的發展權配置策略，以促進緊湊城市規劃實施。

　　1 從鄉村均等發展到現代城市空間公平：應對市場與規劃的雙重偏離

　　1.1 農業時代的鄉村均等發展

　　公平正義植根于中國傳統的鄉村治理中[9]。人多地少造就了我國精耕細作的農耕文明，但也造成了歷史長河中農業的內卷化。農村貧困長期存在的同時，農地這一稀缺資源的非均衡配置，更造成了嚴重的貧富差距。新中國土地改革之前，貧苦農民占農村總人口的52.4%，但他們的耕地占有率只有14.3%;地主階級占農村總人口的4.8%，但他們的耕地占有率卻高達38.3%[10]。

　　貧困與貧富差距的持續存在削弱了農村社會的治理能力，導致農民起義推動的朝代更迭。即便如此，農業生產效率也未根本提升[11]。直到新中國成立后，均等才成為農村社會的重要原則，“耕者有其田”的土地改革才解決了土地分配的不公平[10，12]。作為自治的社會經濟組織，村莊維護著內部成員間的平均主義[12]。在以村莊為單元配置農地、發展農業生產的情況下，只要人均土地持有量沒有實質性差異，村與村之間的農業生產效率就相差不大，農民農業收入水平的空間差異甚微。以1985年長江三角洲的農業縣昆山為例，20個鄉鎮的人均農業產值為706元，其中最高為913元，最低為588元，標準差只有87元[13]。

　　土地改革后農地均等化配置，但人多地少，農村依然保持小農經濟模式，缺乏規模經濟。隨后的人民公社制度倡導集體耕作，由于過度強調均等，社員缺乏必要的激勵，農業生產效率很低。改革開放后，家庭聯產承包責任制以家庭耕作取代了集體耕作，考慮到土地肥沃程度、區位等因素的均衡，農戶持有的往往是空間分散、肥瘦搭配、區位各異的細碎地塊[12]。耕地的碎片化既不利于規模化的農業基礎設施建設，也制約了規模化農業經營，生產效率未顯著提高，但鄉村實現了均等。

　　1.2 市場的公平偏離：鄉村非農發展中的鄉鄉差別

　　改革開放以來，快速的城市化從根本上改變了沿海發達地區的鄉村經濟和社會。通過工業化，長江三角洲和珠江三角洲等地的農村經歷了巨大的社會經濟轉型。集體所有的鄉鎮企業為農民提供了就近非農就業機會，村民“離土不離鄉”，在鄉村生活與工作。鄉鎮企業的發展極大地改善了村民的生活質量，改善了農村的基礎設施和公共服務。

　　然而，由于先天的制度缺陷，鄉鎮企業難敵國有企業和新興私營企業的競爭，在1990年代中期發展到巔峰后逐漸衰敗。此后，農村非農經濟發展從集體工業生產轉向了非農建設用地的租賃[14]。非均衡分布的非農經濟活動導致了一種新的貧富差異，即非農經濟發達的鄉村與農業經濟主導的鄉村之間的差異，存在于地區之間、縣域鄉鎮之間、鎮內村莊之間[15]。快速城市化地區的農村非農經濟活躍，村莊通過出租集體建設用地獲得集體收入，對村民分紅，改善村民福利和基礎設施。

　　雖然區位對農地價值的影響并不顯著，但對建設用地的需求和價值影響較大。偏遠的農業村基本沒有建設用地租金收入，而城郊村的用地潛在價值則很高。正是城市化驅動的非農經濟發展提升了村莊的地租收入，進而催生鄉鄉差別。市場機制驅動的區位級差進一步擴大了農村非農收益的空間非均衡性，體現了“市場的公平偏離”機制。這種市場偏離現象在快速城市化地區尤為顯著。以長江三角洲的昆山和珠江三角洲的順德兩個區縣級行政區2013年的數據為例，昆山市162個行政村中，地租收入最高的村是最低的村的800多倍，地租收入中位數為9.2萬元，最高為2697萬元[16];在擁有187個行政村的順德，村年均土地租金達241萬元，最高為4836萬元，中位數為110萬元[17]。

　　1.3 規劃的公平偏離：空間公平的制度性缺失政府對土地開發的管制可造成租值的增加與減損[18]。為化解管制帶來的損益不均，不少西方城市建立了土地開發權轉移制度[19]。我國城市建設用地指標配額及交易便是類似的睿智制度。為了確保糧食的自給自足，中央政府在1998年修訂的《土地管理法》中明確規定，要執行最嚴格的耕地保護制度，嚴格管控耕地的用途變更，并基于此原則，自上而下地逐級向地方配置建設用地指標，即農地的開發權。

　　為賦予各地公平的初始土地開發權，人均建設用地的相對均衡成為中央配置未來建設用地的基本原則。進而，國家建立建設用地指標的市場交易制度，以求在快速城市化和土地轉用管控的雙重背景下，實現土地開發權的公平配置。發展動力不足的落后地區可以將多余的建設用地指標轉讓給需要更多指標的發達地區。如此，后發地區通過指標轉讓的收益分享了發達地區的土地租金，發達地區受城市化驅動的地租也在一定程度上彌補了后發地區的發展劣勢，彌合了區域差異。

　　然而，長期以來，建設用地指標的配置與交易只適用于各級城市政府，不適用于自治的鄉村，因為鄉村被認為不具有土地開發權益。由于缺乏相關制度的協調，村莊往往會不經過官方批準開發集體土地，因而出現了自發的村莊非農發展。作為應對，各地出臺了“三集中”的緊湊城市規劃政策。然而，緊湊城市的創建需要一體化的空間整合：打破以村為基本單位的空間結構，逐步將分散在村莊的存量建設用地向城鎮集中建設區集并。然而，重構空間的過程也是重構利益和公平格局的過程：如果存量建設用地少的村莊退出更多建設用地，則會進一步加劇市場的公平偏離。在缺乏必要的初始開發權配置與公平導向的制度協調時，緊湊城市規劃的不當干預，將造成“規劃的公平偏離”，加劇鄉鄉差別。

　　1.4 國土空間規劃實施中的初始空間

　　公平社會不公正通常體現在社會群體間收入和財富差異的不斷增大，具體可從過程和結果兩個方面來定義[20-24]。“過程正義”強調個人基本權利和機會的均等，反對歧視和壟斷[21-22]。“結果正義”并不是指分配結果的絕對平等，它允許個人能力和努力帶來的差異[22-23]。評判正義的標準在于分配制度能否反映付出和回報之間的正向關系，并不斷消除而不是固化或增進上述差異[23-24]。空間正義是社會正義的空間維度。

　　有關空間正義的早期研究將空間視為容器，進而探討空間內部與空間之間分配的社會公平性[25]，隨著對空間性認識的不斷深入，空間被視為社會、經濟與政治關系的產物[26-27]，一些學者也將空間、權利和社會正義結合起來，對空間正義的概念進行了理論化，認為空間“既不是物質的，也不是由社會經濟構件組成的，而是一個多元主體或力量相互作用的動態場景，塑造著一系列的事件”[28-29]。社會正義與空間的關系被認為是一個過程：在特定的權利安排下，主體間的互動塑造著作為場景的空間;空間進而重塑主體間的權利和互動格局。

　　因此，社會正義的空間維度既指“社會正義/非正義在空間內/空間之間的地理表征”，也指“人們通過空間生產正義/非正義的過程”[29]。將前述的市場偏離引發的空間不平等界定為非正義可能存在一定爭議，但如果緊湊城市的規劃未能解決市場對公平的偏離，反而予以增進，那么這個過程和結果顯然不具備空間的正義性[30]。緊湊城市的規劃意味著重置農村在非農發展中形成的既得利益。由于村莊獲取的地租是在特有的模糊土地開發權下形成的，緊湊城市規劃的實施需輔以土地產權制度的轉變。

　　然而，既有組織往往將其存在歸因于既有的制度母體，并為了既得利益而維護既有制度，從而使制度變遷具有路徑依賴性[31]。村莊是集體建設用地事實上的占有者。雖然租金收益是依托區位優勢的“不勞而獲”，但如果沒有得到合理補償，他們將會阻礙規劃的實施。通過維持現狀以把持政府是典型的“反公地悲劇”，即多個土地所有者都擁有權力阻止其他所有者對土地的有效利用[32]。在非農經濟村莊向緊湊城市轉型的空間重構中，如果缺乏正義導向的制度安排，重塑的空間結構將同時反映市場和規劃的雙重偏差。

　　雖然緊湊城市對社會整體而言，是更大的正義，但空間的非正義性會導致村民對空間重構的抵制。緊湊城市的創建需要超越自治村莊單元，在更大的區縣尺度重構治理模式。在村莊自發非農經濟發展的背景下，村莊內部集體收益分配是平等的。為實現村莊向城市的整合、農民向市民的轉變，基于空間正義的規劃實施必須確保群體之間的公平。源于城市化紅利的集體土地租金收益必須均等化，必須消除基于地租收益的鄉鄉差別。

　　2 鄉村發展的社會空間表征

　　鄉鎮企業可能已經消亡，但所在土地和廠房卻可以作為有價值的資產出租。因此，在快速發展地區，城郊村莊通過出租建設用地資產獲取收入，扮演“地主”和“房東”的角色。這很大程度上是受模糊集體土地產權制度驅動的。農村土地集體所有制的建立，是為了在土地稀缺的農村實現土地平等分配和規模化耕種。2020年《土地管理法》修訂之前，集體土地產權基本是按照馬克思主義將土地視為生產資料的原則予以界定的：僅限于自用(即使用權);當土地用于非農用途時，村集體需要征得城市政府同意。為滿足城市化發展需求，政府向村莊征地，村集體向城市政府“轉讓”土地。征地補償是基于土地的農業生產資料屬性，而非基于轉為城市建設用地后的非農資產屬性，補償較低。

　　土地增值主要由城市政府獲取，造就了“土地財政”現象[33]。在征地補償低，但土地增值不斷高企的背景下，集體土地產權不完整性的問題逐漸暴露。鄉鎮企業倒閉后，農村集體為了獲取土地收益，普遍成立了土地股份合作社，將農戶承包的土地集中起來，以集體名義對外出租，從而導致大量非法集體建設用地[34]。村民則在宅基地上建設遠超自用需求的房屋，用于出租。如此，始于人民公社的農村集體經濟，由鄉鎮企業經營為續，并通過集體土地股份合作制下的建設用地租賃而興盛。村莊自主的非農發展不僅為村民提供了就近就業的機會，也使集體經營性建設用地和宅基地成為村民的福利源泉。

　　然而，狹小村域范圍內各自為政的非農土地開發導致了區域尺度上空間的破碎[14]：農用地、非農建設用地高度混合，支離破碎，既不利于規模農業生產、村民生活品質的改善，也不利于環境整體保護和土地高品質利用。在農村社會，集體權益只面向持有村莊戶口的村民，對非戶籍人口具有排他性[35]，這種地方依附的權益配置，賦予村民從村莊獲取醫療、教育、養老等服務和福利的權利[36-37]。當村民無法應對城市化進程中激烈的社會競爭時，村莊成為了他們最后的一道社會保障防線。然而，集體土地權益的價值因區位而異，取決于村集體從城市化中獲益的程度[33]。土地租賃經濟下，村莊集體收益因區位級差而懸殊。

　　3 SK區：緊湊城市規劃實施前的鄉鄉差別

　　3.1 緊湊城市規劃：邁向高質量發展

　　SK區位于上海，與長江三角洲其他區縣一樣，1980年代初以來，經歷了快速的城市化和較大規模的農村非農經濟發展。1992年，其農業增加值占GDP的比重為19.7%，2017年該比重僅為0.6%。雖然SK已被撤縣設區，且全區2017年只有2.7%的農業勞動力，但農村人口仍占戶籍總人口的44.9%[38]。

　　他們保留著村莊集體成員身份，享受分紅和村莊的各種福利。非農用地開發造成了建設用地的分散、破碎和無序蔓延。經濟發展吸引了大量外來人口的集聚。2000年，外來人口僅占常住總人口的21.1%，而到2015年，該比例增至61.3%[38]。為了提升土地利用效率、實現城市的高品質發展，SK區計劃通過建設用地的空間重構，打造緊湊城市，并編制了相關規劃。

　　該規劃擬通過劃定城鎮集中建設區的邊界，建設相對緊湊的城鎮，并整合農業生態空間。支撐這一空間重構計劃的是城市經濟的品質化轉型、產業結構升級優化與農業生產方式的轉變：隨著城市經濟的發展，非農就業崗位增加，進一步吸納農村勞動力;傳統的、分散的小農經濟逐步被規模化的家庭農場或新型農業經營主體取代，使大部分村民的生產與村莊分離;生產的分離推動生活空間的分離，即小型、分散的居民點向城鎮集中建設區集中，以提供更高質量的生活服務配套;分散在村莊的工業企業，被逐步清退，向城鎮工業園區集中;企業所占有的、村集體用于收租的集體建設用地則逐步復墾為農田。緊湊城市規劃的理性毋容置疑。

　　3.2 規劃偏離疊加于市場偏離：鄉鄉差別的加劇為了獲得土地收益，每個村都有足夠的動力將農地轉化為建設用地出租，但由于區位差異，一些村比其他村更有吸引力，導致了差異化的非農經濟活動分布。在同一地區，氣候條件相當，只要耕地稟賦相差不大，村莊之間農業用地的區位級差不會顯著。

　　但是，非農經濟活動的區位依賴性強，區位級差突出。這便形成了理論部分所闡述的市場對公平的偏離，展現為土地租金的區位級差。相比農業時代的鄉村均等，非農經濟驅動下的村莊發展已顯現出明顯的貧富分化。筆者通過SK區的實證分析，分別測度鄉鄉差別的市場偏離指數、規劃偏離指數和雙重疊加偏離指數，論證國土空間緊湊發展的公平問題。由于集體經營性建設用地是村集體收益的根本依托，也是規劃調控的主要對象，集中反映了發展利益分配的過程和結果，因此，本文以人均存量集體經營性建設用地面積來間接衡量鄉鎮的土地租賃收益④，構建偏離指數。

　　4 推動緊湊城市實施：賦予鄉鄉公平的初始發展權

　　由于集體經營性建設用地是村集體經濟收入的主要來源，非農經濟活動的退出顯然有損農村集體經濟收入，體現為村莊集體經營性收入的減少。2017年，全區農村人均集體經營性收入只有2013年的66.4%[39]。為了探究市場和規劃雙重偏離對農村集體經營性收入影響的差異，筆者以前述三級區測度了2013和2017兩年各鄉鎮人均村集體經營性收入的均值，再以I級區為參照，測度II和III級區的指數。

　　區位越差、既有存量集體經營性建設用地越少，人均村集體經營性收入越低;規劃干預使不同區位的鄉鎮遭受不均衡的村集體經濟收入縮減，相比I級區，其他兩級的集體經濟收入更大幅度減少。如果發展集體經濟是鄉村發展的重要組成部分，那么規劃的空間重構削弱了鄉村發展。村集體是眾多村民的集合，對內具有包容性，但對外具有排他性和競爭性，程度的高低取決于村莊的集體性。向城市轉型的過程中，快速城市化地區的鄉村在從集體農業到集體企業，再到集體土地股份合作社的過程中，仍然保持著集體性，甚至一定程度上被強化了。

　　因此，如果村莊之間的利益得不到公平公正的對待，緊湊城市規劃的實施將面臨村集體的抵抗。雖然破碎的建成空間形成于小尺度的自治村莊，但著眼于空間整合的緊湊城市規劃需要在區域尺度尋求空間公平的措施。由于缺乏空間公平的配套政策，緊湊城市規劃的實施較為緩慢，阻力重重。從2013年規劃實施到2018年，規劃需要清退的存量集體經營性建設用地中，只有24.3%得以實施;自愿退出宅基地搬遷到城鎮中心的村民在三級區占比分別為54.9%(I級區)、18.3%(II級區)和6.0%(III級區)(SK區政府農業辦公室，2018年)。村民的參與率與前述的市場偏離、規劃偏離的空間邏輯一致，也即利益減損大的地方，參與率低。規劃實施受到空間不公正的消極影響。

　　因此，緊湊城市導向的空間重構與社會經濟轉型需要在超越鄉鎮的更大空間尺度實施空間治理，并解決市場偏離、規劃偏離這兩個有關空間正義的基本問題。唯有在規劃編制與實施的一開始為區內每個村莊配置公平的初始發展權，化解造成鄉鄉差別的兩個偏離，方能激勵更多村民的積極參與。南部的四個鄉鎮(SHD、XB、MG、YX)要退出大量存量建設用地，從而改善整個區域的生態環境品質，為區域提供公共產品。然而，僅靠局部鄉鎮犧牲集體經濟收入提供公共產品是不合理的，其損失應由區內享受這項公共產品的所有利益主體共同承擔。

　　因此，區內的集體土地收益應在村莊之間均衡化，即無論區位差異如何，所有村民都應享有均等的集體土地收益。在高密度的城市化地區，不斷增長的集體土地租金收益是事關社會公正的重要問題。地租的增加是政府公共投入以及城市化帶來的，因此，學界普遍倡議非勞動所得的土地增值應最終歸于社會[40]。地租盡歸土地持有者是與包容性城市化背道而馳的[41]。對長期遭受城鄉二元制度歧視的農民而言，當然有權獲得一定的土地增值收益，但這種收益的分配應避免鄉鄉差別，倡導均等化。

　　因此，區內統籌、共享集體土地租金收益是必須的，具體有以下兩項措施：一是要清晰界定村莊的存量集體土地開發權，界定其可處置的土地資產邊界，規避無序的地租爭奪。配合規劃管控，建立村莊之間公平的初始開發權制度，如按統一標準為每個村莊配置建設用地指標，建立指標交易機制。基于初始公平，將規劃管控與權益的自由交易結合起來，激勵自下而上的參與。二是可嘗試在鄉鎮或區級尺度建立轄區所有村民共同分享集體土地收益的聯合“合作社”，使土地利益均衡化。

　　5 結論與建議

　　作為世界上人均耕地面積最少的國家之一，我國農業生產長期維持著小農經濟模式。1950年代的人民公社運動建立了集體土地所有制，使農民可以平等享有集體資源和機會。改革開放后，作為農村社會經濟管理的自治單元，村莊在快速城市化背景下經歷著經濟與空間結構的顯著變化。雖然人民公社被家庭承包農業生產取代，但鄉鎮企業和隨后的土地股份合作制則使村莊的集體性得以延續。集體土地帶來的租金收益使得村集體成為了利益共同體，對內堅守公平與包容，對外維護集體利益。高密度下的“村村點火”導致破碎、低效和無序的建設用地蔓延。國土空間規劃旨在整合國土空間，推動集約、節約用地和高品質發展。

　　然而，市場與規劃的雙重偏離造成的鄉鄉差別與空間不公正阻礙著緊湊城市規劃的有效實施。市場偏離反映了集體土地收益的區位級差，本質原因是模糊的土地開發權制度對農村土地開發訴求的忽視，以至于強調初始開發權公平的建設用地指標制度在農村地域缺失。由于缺乏必要的利益協調機制，規劃導致村莊之間建設用地減量的不均。規劃偏離強化了市場偏離，進而加劇了鄉鎮之間村莊利益配置的不公。SK區規劃減量后的人均集體經營性建設用地面積，最高的是最低的90.9倍，足見差距之大。

　　從無序蔓延到緊湊城市的空間結構調整，需要建立在空間治理尺度上移和區域空間公正的基礎上，使村民在向城市居民轉型的過程中享有均等的集體土地收益，乃至發展權。筆者建議，原來在村內實現的均等應該在區一級實現，需要消除集體土地權益的鄉鄉差別。結合規劃的編制，配以初始均等的土地發展權。這可通過設立均等的建設用地指標和交易制度，或在區級成立覆蓋轄區所有村民的聯合“合作社”來實現。適度的空間正義是高密度地區空間重構的關鍵，是城市無序蔓延向緊湊的區域一體化轉型的根本支撐。空間正義倡導在空間重構中確保鄉村社區之間的社會公平，有助于激勵社區居民的參與，從而使緊湊城市規劃成為居民和村民整體的自發意愿，而非政府的強制性策略。

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　　作者：朱介鳴 郭 旭 郭 炎