1.摘要

　　村莊規劃是我國國土空間規劃“三類”體系中的重要組成部分，是各級國土空間規劃任務的最終落實，在國土空間范圍內各類村莊用地面積占比大，在我國空間治理能力現代化建設中占據基礎性的地位。村莊規劃要求優化土地空間布局，落實生態保護紅線和永久性基本農田，劃定歷史文化保護線，明確生態、農業、農房等各類用地布局，對實現鄉村振興戰略和完善國家治理體系具有重要的現實意義。

　　城鄉規劃論文范例：城鄉規劃建設與土地管理初探

　　2.地位、深度及作用

　　村莊規劃是開展美麗鄉村建設、鄉村振興、村莊治理的重要工具與手段，它的地位和作用非常重要。在之前的城鄉規劃體系當中村莊規劃是法定規劃。而在當下已經逐步形成了總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃的國土空間規劃體系，進入國土空間規劃新時代。2019年5月中共中央國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，意見指出在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批。由此可見，村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。

　　3.編制政策支撐

　　3.1國土空間開發保護政策

　　與城鄉規劃體系不同的是，國土空間規劃體系中的村莊規劃在用地指標方面有預留的規劃建設用地指標，零星建設可以申請，比如零星分散的單獨選址建設設施、鄉村旅游設施。另外，在建設用地規模不增加、耕地保有量不減少、環境風貌不破壞的情況下用地布局方面也有一定的調整余地。

　　3.2生態保護紅線優化及永久基本農田布局政策

　　與城鄉規劃體系比較，國土空間規劃中的村莊規劃更加強調落實生態保護紅線和永久基本農田的保護，要求村莊建設，在落實生態紅線、永久基本農田和安排村莊建設邊界時出現沖突，村莊建設布局應盡量避讓生態保護紅線和永久基本農田;更加強調永久基本農田的整體性、連續性、穩定性，但確定難易避讓的，生態紅線和永久基本農田也可以進行局部優化調整，按照維持其整體性、連續性、穩定性和確保數量不減少、質量有提高、集中連片度高的要求劃為永久基本農田。

　　3.3全域綜合整治政策

　　與城鄉規劃體系比較，國土空間規劃中的村莊規劃強調村域的綜合整治，以宜林則林、宜耕則耕、宜草則草、宜湖則湖、宜荒則荒的原則進行布局引導。通過建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策方式可以獲取用地指標，關于指標的使用強調根據用地的特點合理安排各類用地的布局，防止片面增加用地指標的行為。

　　4.推進資源高效復合利用政策

　　集約節約用地，建設空間的布局強調對存量用地的使用，鼓勵新增建設用地優先保證公益設施，鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展農業教育、農業科普、農事體驗等產業。保障農民宅基地用益物權，積極探索出租、合作等多種利用方式盤活宅基地及空閑農房。

　　4.編制思路

　　4.1以全域統籌為基礎，以底線思維謀發展

　　以縣域村莊居民點布局為基礎，確定村莊類型，做好基于空間基礎的差異化分類引導，通過統籌分配用地指標等資源要素實現縣域統籌，協調好縣、鎮、村三級國土空間布局以實現聯動。摸清家底，從村莊規模、建成區面積到村莊人口、地理條件和發展現狀入手，推進縣—鎮—村聯動的基礎條件調研。

　　4.2以空間數據為支撐，確保規劃順利開展

　　以“三調”數據作為基礎空間數據，在此基礎上進一步復合現狀與發展需求，整合村莊布點規劃、土地利用規劃、建設規劃等類型的規劃，充分整合政府相關部門的數據，并利用互聯網、大數據等手段實現規劃、土管、地理信息、測繪等專業有機融合。

　　4.3以農民為主體，提升鄉村活力

　　村莊的主體是農民，規劃編制中堅持“以村民為本”的工作理念，以解決村民的現實矛盾為抓手，以直觀生動的方式與村民探討村莊發展的實際問題，站在農民的角度做規劃謀發展，村民充分參與決策，在尊重自然和生態的基礎上制定符合本村莊的產業、風貌、鄉土文化特色，提升村莊長遠發展活力。

　　5.編制流程

　　5.1明確責任分工

　　自然資源部負責加強對各地推進“多規合一”的村莊規劃工作進行指導;省級自然資源主管部門負責組織協調相關部門統籌推進村莊規劃工作;市、縣級自然資源主管部門配合鄉(鎮)人民政府，主動做好技術指導和工作協調，開展村莊規劃知識培訓和規劃師下鄉活動，推動測繪“一村一圖”、自然資源、地質調查等基礎資料工作，并將規劃成果納入國土空間基礎信息平臺;鄉鎮人民政府負責組織編制村莊規劃，引導村民全程參與。

　　5.2工作程序

　　國土空間規劃基于自然環境條件和空間地理數據，在工作程序方面，分為七步：基礎條件分析評價、現狀調研、規劃目標及發展定位確定、規劃方案編制、村民意見征詢、規劃論證審查、規劃上報。

　　5.2.1基礎條件分析評價

　　以“三調”數據為基礎，摸清資源利用與環境質量底線，落實村域范圍“三區三線”。

　　5.2.2現狀調研

　　(1)資料收集

　　依據三調數據精準導出調研底圖，制定標準化村莊基礎資料調查表和資料收集清單，向縣鄉鎮相關部門及村黨組織和村民委員會收集材料，充分掌握村域范圍內村莊歷史沿革、自然資源狀況、地質災害、基礎設施、人口、經濟和產業等等基礎資料。

　　(2)現場調研

　　開展駐村調研、表單逐戶走訪與實地踏勘相結合，詳細了解村莊發展歷史文化背景、風土人情，向村民宣傳相關政策引導村民積極獻言獻策表達訴求，獲取村民支持。

　　(3)村莊發展現狀分析

　　分析村莊規模和基礎條件總結村莊區位和村民需求，分析村莊發展過程中的制約因素，理清基礎設施短板，住房需求和產業導向總結問題并為規劃通過基礎依據。

　　5.2.3規劃目標及發展定位確定

　　主要包括發展定位、村域空間布局、產業引導、基礎設施、人居環境、生態保護等方面著手，根據村莊實際發展定位制定符合本村實際的發展策略。最主要的是反映村莊的發展思路和資源統籌，包括定位、目標、步驟、規模、結構、不確定的應對、近遠期安排。

　　5.2.4規劃方案編制

　　村莊規劃編制方案包括核心內容和支撐性內容，核心內容有生態保護，產業發展，空間布局，設施配套和環境提升;支撐性內容包括歷史文化、交通等專項，組織形式，政策研究，人才、資金、土地要素的統籌，近遠期安排。

　　5.2.5村民意見征詢

　　規劃編制過程中，充分注重村民的主體地位，項目編制全過程聽取村民意愿，根據規劃階段公示規劃階段性成果，接受村民監督，獲取村民支持。規劃文本形成后，組織村民召開“村級評審會”充分聽取村民意見，參與集體決策。規劃報送審批前，應經村民會議或者村民代表會議審議，并在村莊內公示，確保規劃符合村民意愿，且愿意主動實施規劃。

　　5.2.6規劃論證審查

　　由主管部門組織行業專家、村民代表組成評審小組，規劃評審小組對規劃成果進行審查，通過國土空間規劃數據平臺對各類控制性指標進行復核，對規劃成果提出糾正、修改或補充的具體意見。

　　5.2.7規劃上報

　　規劃成果通過評審后，根據評審意見進行修改完善，按規定程序報相關部門審批。

　　6.對策及建議

　　6.1在縣域層面加強居民點體系規劃

　　在縣域層面進行科學統籌，編制居民點體系規劃，村莊可以分為以下幾類：搬遷撤并類村莊：人口少，條件差，缺少發展資源和機遇，生態脆弱，有自然災害，因重大建設項目需要拆遷的，如高鐵、高速、機場、濕地公園、水庫、風景名勝區，這類村莊原則不需要編制規劃，撤并后留下的村需要編制規劃。特色保護村莊：包括景區村景郊村，歷史文化名村和傳統村落，民族村，已經投入建設的精品特色村，有其他特色資源的村莊，村莊規劃以保護為主。城郊融合類村莊：一般已經成為城區或鎮區，交通便利，能夠及時獲得城市的公共服務。

　　集聚提升類村莊：規模較大的中心村，有一定的資源，能夠長期存在的村莊。未劃定分類的村莊：暫不做分類，留出足夠的觀察和論證的時間，同時也需要留有一定的規劃彈性。一個村莊類型確定的順序為：首先判斷是否為搬遷撤并類，其次為城郊融合、特色保護、集聚提升，最后為不做分類。以此分級分類優化主要公共基礎設施的配置，健全村莊功能，并通過人居環境的改善和生活品質的提高、產業和消費的聚集，引導人口向中心村、集鎮聚集。對于人口規模小、地處邊遠山區、交通條件差、地質災害隱患點，則應列入重點搬遷撤并對象。

　　6.2堅持開門編制，充分吸納公眾參與

　　村莊規劃要被廣大村民理解與接受，并成為國土空間利用中的自覺行為，而充分吸納村民公眾參與是確保村莊規劃實用性的關鍵。從規劃編制方案啟動、基礎資料收集與分析、區域問題診斷、規劃目標和規劃內容確定，直到規劃的實施監督，全過程吸納村民的參與。當然，公眾參與并不等同于完全滿足每個村民的意愿，不少村民的訴求多基于自身利益，這就需要平衡取舍。而村兩委和村民理事會在這方面擁有得天獨厚的優勢，是實現村莊規劃公眾參與必不可少的組織保障。

　　6.3強化問題導向與目標導向的結合

　　村莊規劃在貫穿體現上位規劃的各項約束性和指導性指標同時，又要解決制約當地自然資源可持續利用的現實問題，是一個充分體現問題導向與目標導向相結合的典型規劃。目標導向，在落實上級規劃的指標體系的同時，還要緊扣鄉村振興戰略目標，根據村莊自身的資源稟賦和經濟社會發展需要，提出村莊自然資源的利用戰略。另外，要建立保護與建設并重的層次，處理好保護與建設的矛盾，形成多規合一的矢量底圖，與國土空間規劃相結合，體現多樣化、鄉土化、生態化、特色化、形成適度精致的村莊。

　　6.4加強用途管制的制度建設

　　村莊規劃的范圍均屬于城鎮開發邊界外，因地制宜地對村莊規劃進行空間用途分區，并制定相應的用途管制規則，已成為“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”管制方式的基礎。由于目前大部分村莊規劃缺乏詳細的用途管制分區和針對性制定管制規則，只是簡單地按生產空間、生活空間和生態空間三大類提出了原則性的用途管制要求，既缺乏實際管制效力，也不具可操作性。從理論上看，村莊規劃的用途管制，應在“三線三區”的基礎上細化。

　　作者：周鵬程