摘要：目前，我國的綜合國力顯著提高，國土空間規(guī)劃的改革是歷史性的變革，是按照新發(fā)展理念，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展治理目標(biāo)、治理方式、治理過程的能力建設(shè)。建立國土空間規(guī)劃體系，核心是規(guī)劃運(yùn)行制度建設(shè)，改革面臨城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、行政機(jī)制改革、技術(shù)體系重構(gòu)帶來的多重挑戰(zhàn)。

　　關(guān)鍵詞：新時(shí)期;國土空間規(guī)劃;存在的問題;對策研究

　　引言

　　從國土空間規(guī)劃工作的基本內(nèi)涵出發(fā)，從知識(shí)論角度探討了國土空間規(guī)劃工作開展的主要知識(shí)內(nèi)容以及各項(xiàng)知識(shí)的相互關(guān)系。提出支撐國土空間規(guī)劃工作開展的知識(shí)歸納起來有三類：有關(guān)規(guī)劃的知識(shí)、有關(guān)國土空間使用的知識(shí)以及有關(guān)國土空間構(gòu)成要素的知識(shí)。構(gòu)成國土空間的要素是人類使用國土空間的基礎(chǔ)，其知識(shí)基礎(chǔ)直接影響到國土空間使用的行為和決策;而國土空間使用更多關(guān)涉到人類的有目的、有意識(shí)活動(dòng)，人的價(jià)值觀念和行動(dòng)能力及其制度成為理解其行為的基礎(chǔ)性知識(shí)。國土空間規(guī)劃的對象是人類的各類空間使用活動(dòng)，是對各類空間使用變化的管控，其核心是協(xié)調(diào)和解決空間競爭問題，其知識(shí)的基礎(chǔ)是建立在空間要素與使用方式相統(tǒng)一條件下的各類活動(dòng)之間的綜合協(xié)調(diào)，政策目標(biāo)、各類空間使用活動(dòng)之間的關(guān)系邏輯、綜合評(píng)估、社會(huì)組織協(xié)調(diào)過程等是這種協(xié)調(diào)的知識(shí)基礎(chǔ)。

　　1新時(shí)期國土空間規(guī)劃存在的問題

　　1.1國土空間規(guī)劃的職能分工不夠明確

　　國土空間規(guī)劃本身是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，在開展的過程當(dāng)中，需要各部門之間有機(jī)配合才能夠更高質(zhì)量地完成。但是在實(shí)際開展過程當(dāng)中，不同部門的規(guī)劃及頂層設(shè)計(jì)會(huì)不同，工作的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)存在著明顯區(qū)別，職能分工也存在著不明確的問題，所以，規(guī)劃完成的質(zhì)量也存在很多的不足之處。在具體落實(shí)規(guī)劃的過程當(dāng)中，各部門之間沒有進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)，使得部門優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。

　　再加上在進(jìn)行國土空間規(guī)劃的過程當(dāng)中，各環(huán)節(jié)的工作無法得到規(guī)范落實(shí)，并且有時(shí)由于利益方面的諸多矛盾而出現(xiàn)權(quán)責(zé)沖突的問題，而且各部門間的工作內(nèi)容也確實(shí)存在著顯著區(qū)別，比如說城建部門會(huì)更加重視城市建設(shè)，而國土部門則會(huì)更加重視耕地保護(hù)。因此，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃過程當(dāng)中，每個(gè)部門都會(huì)將自身發(fā)展需求放在前面，以自我發(fā)展為中心，這就直接導(dǎo)致前期規(guī)劃措施難以充分落實(shí)，在用地標(biāo)準(zhǔn)方面也會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致國土資源被大量浪費(fèi)。同時(shí)，部門之間缺乏有效溝通，使得規(guī)劃工作的開展也缺乏規(guī)范性，在用地規(guī)模和功能布局等方面，都會(huì)出現(xiàn)阻礙問題，最終導(dǎo)致國土空間規(guī)劃難以發(fā)揮出作用。

　　1.2上下層級(jí)的規(guī)劃功能存在交叉、重復(fù)現(xiàn)象

　　如今我國城市化發(fā)展進(jìn)程得到不斷深化，國土規(guī)劃層級(jí)也逐漸增加，這就使得在實(shí)際規(guī)劃過程當(dāng)中，各個(gè)層級(jí)之間的差異逐漸減小，同時(shí)也使得不同層級(jí)間的工作出現(xiàn)交叉、功能重復(fù)的現(xiàn)象，使得國土空間規(guī)劃出現(xiàn)不合理的問題，工作效率也難以提高。此外，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作時(shí)，是由上級(jí)到下級(jí)進(jìn)行層層管控的，但是規(guī)劃功能交叉的問題也使得上層對下層的約束力逐漸降低，整體工作質(zhì)量也會(huì)因此而下降。

　　2國土空間規(guī)劃的基本問題認(rèn)識(shí)

　　對空間規(guī)劃的基本問題認(rèn)識(shí)，第一是空間內(nèi)涵得到了拓展，即：山水林田湖草城鎮(zhèn)村。優(yōu)化保護(hù)與開發(fā)的秩序，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，是空間規(guī)劃體系改革的目的，保護(hù)和開發(fā)相輔相成。我們需要通過制定相對穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)，管理空間的增長。其中包括結(jié)構(gòu)優(yōu)化和系統(tǒng)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指自然要素之間、自然建成環(huán)境之間、建成要素之間的優(yōu)化;系統(tǒng)優(yōu)化是指底圖、底板、藍(lán)圖的邏輯關(guān)系優(yōu)化。建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，要求不同的規(guī)劃對應(yīng)不同規(guī)劃管理事權(quán)，需理清自上而下與自下而上的關(guān)系。

　　重點(diǎn)關(guān)注國家戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略的統(tǒng)一，明確自上而下約束與激勵(lì)機(jī)制，以及地方戰(zhàn)略議題與實(shí)施路徑。規(guī)劃是具有公共政策價(jià)值取向，面向未來，體現(xiàn)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的空間治理工具，應(yīng)對發(fā)展問題和未來的不確定性，實(shí)現(xiàn)城市更好的發(fā)展和更加美好的未來。應(yīng)對不確定性，最重要的是要建立底線思維，規(guī)劃運(yùn)行需要不斷的評(píng)估、反饋，不斷增強(qiáng)適應(yīng)性的過程。我們需要適應(yīng)城市全生命周期、社會(huì)發(fā)展健康的規(guī)劃方法。

　　3國土空間規(guī)劃的知識(shí)本體及各類知識(shí)的組合

　　國土空間規(guī)劃，從本質(zhì)上講，就是建立在特定治理結(jié)構(gòu)中的對國土空間開發(fā)保護(hù)的公共干預(yù)。這種干預(yù)的目的就是要解決現(xiàn)存的問題和保證未來目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此就是要改變現(xiàn)有的狀況或既有的使用模式，并通過國土空間資源的配置和各類空間使用關(guān)系的調(diào)諧，推動(dòng)合目的、合意的變化的發(fā)生，并對不合目的或不合意的變化進(jìn)行控制。無論是解決現(xiàn)存問題還是實(shí)現(xiàn)未來目標(biāo)，都是要使未來的國土空間發(fā)展比現(xiàn)狀更高質(zhì)量、更高品質(zhì)，都是需要經(jīng)過一定的人為努力才能實(shí)現(xiàn)的，而這些空間變化也都是將在未來展開的，是現(xiàn)在尚未發(fā)生的，因此，對未來以及未來變化的認(rèn)知是至為重要的。

　　而人類的絕大部分知識(shí)，都源自于過去的經(jīng)驗(yàn)，如何從這樣的知識(shí)出發(fā)，結(jié)合對未來的預(yù)測并轉(zhuǎn)化為可以操作的具體行動(dòng)，這之間存在著大量與價(jià)值觀相伴生的判斷和選擇，而這是一個(gè)將世界觀和認(rèn)識(shí)論、方法論相統(tǒng)一的過程，并且規(guī)劃的成果就是在這個(gè)過程中不斷調(diào)諧的產(chǎn)物。而同樣重要的是，規(guī)劃是一項(xiàng)公共干預(yù)，是針對于分散的空間使用的決定而開展的，因此，除前面所說的對規(guī)劃對象——空間使用的因果關(guān)系及其邏輯的認(rèn)識(shí)之外，對干預(yù)施行的前提條件如制度、政策和規(guī)制以及施行過程的機(jī)制及其可能后果的外部效應(yīng)的認(rèn)識(shí)和判斷，直接決定了規(guī)劃的有效性。這是所有公共政策所具有的特點(diǎn)。公共政策的實(shí)施不僅關(guān)系到政策實(shí)施的成效問題，而且也是政策內(nèi)容，包括政策目標(biāo)、政策措施等的重要決定因素。因此，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃的內(nèi)容和過程真正融入治理的目標(biāo)和過程之中。

　　4技術(shù)環(huán)節(jié)中的若干重點(diǎn)和難點(diǎn)

　　第一是分級(jí)分類規(guī)劃的銜接和傳導(dǎo)，以面向規(guī)劃管理為導(dǎo)向。第二是三線劃定方法與結(jié)構(gòu)控制，三線劃定是結(jié)構(gòu)方案逐步清晰的過程。第三是規(guī)劃分區(qū)和用途分類，其中主要是主體功能區(qū)與規(guī)劃分區(qū)的關(guān)系、政策性分區(qū)與功能性分區(qū)的關(guān)系等。第四是提升空間問題的識(shí)別、評(píng)估和優(yōu)化方法。第五是彈性調(diào)控機(jī)制與空間留白方法。最后是建立適應(yīng)地方實(shí)際的規(guī)劃編制模式。建立國土空間規(guī)劃體系，是發(fā)展新理念下的空間治理能力建設(shè)的過程，核心是規(guī)劃運(yùn)行制度建設(shè)。把握規(guī)劃作用，強(qiáng)化基礎(chǔ)性作用，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學(xué)性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和操作性。注重傳承和揚(yáng)棄，關(guān)注過去規(guī)劃體系運(yùn)行中存在的矛盾，也要避免產(chǎn)生新的矛盾。既要充分認(rèn)識(shí)中國規(guī)劃文化特點(diǎn)，也要積極吸納國際經(jīng)驗(yàn)。

　　城市規(guī)劃論文投稿刊物：磚瓦世界翔實(shí)地報(bào)道國家關(guān)于發(fā)展新型墻材的方針、政策、法規(guī),及時(shí)報(bào)道行業(yè)動(dòng)向,介紹墻體材料工業(yè)在科研體制等方面的典型經(jīng)驗(yàn)和大量的經(jīng)濟(jì)信息,加大科研方面的內(nèi)容和實(shí)用信息量,增強(qiáng)可讀性、專業(yè)性。

　　結(jié)語

　　國土空間規(guī)劃的制度建設(shè)正在初創(chuàng)似的建設(shè)中，規(guī)劃編制工作也在嘗試性地推進(jìn)中，探索是這一時(shí)間段的主旋律。在此過程中，原先被隔離的發(fā)展與保護(hù)、自然環(huán)境與人工環(huán)境、城市建設(shè)與非城市建設(shè)等規(guī)劃的內(nèi)容被放置在從自然環(huán)境到人工環(huán)境的連續(xù)統(tǒng)一體中進(jìn)行綜合部署和安排，從而構(gòu)造新的規(guī)劃體系，而在規(guī)劃中運(yùn)用的各類知識(shí)也就面臨著調(diào)適和重新組織其相互關(guān)系的需要。在這種結(jié)構(gòu)過程中，首先需要清理的是各類知識(shí)的層次，本文提出了關(guān)于規(guī)劃本體、規(guī)劃對象以及作為構(gòu)成規(guī)劃對象基礎(chǔ)的三個(gè)層次的知識(shí)類型及其特征，從而為全面的國土空間規(guī)劃的知識(shí)體系架構(gòu)以及國土空間規(guī)劃體系的運(yùn)行提供了討論基礎(chǔ)。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[2]高婉瑩.淺析國土空間規(guī)劃存在的問題與對策[J].智能城市，2020，6(8):147-148.

　　作者：孫麗珍