這篇法律論文發表了從“小產權房”看我國土地法律制度的缺失，如今小產權房已經成為城鎮居民住房需求的重要來源，通過小產權房的土地所有制框架，也反映出了我們國家在土地法律制度、房地產市場調控等方面存在的問題，論文探討了入地初始產權界定問題。

　　摘 要：“小產權房”現象是我國經濟社會各方面因素引起的，其中土地法律制度是根源性因素。“小產權房”問題是目前我國土地法律制度存在的缺失形成的。

　　關鍵詞：法律論文發表,小產權房,土地產權,土地開發利用,土地收益

　　“小產權房”是指在農民集體土地上建設，由集體經濟組織以外的單位或個人購買，沒有取得合法產權證的房屋。“小產權房”是我國“二元化”土地所有制框架下的特有現象，折射出我國在土地法律制度、房地產市場調控、住房保障制度、農民利益保護等各方面存在的問題。

　　一、“小產權房”產生的背景。

　　“小產權房”是近年來出現在我國房地產市場的民間約定俗成的一個新概念。自 1998 年房改以來，城市房價逐年高漲，公眾開始轉向價格低廉的“小產權房”，即使在法律和相關政府部門明令禁止的情況下，“小產權房”市場仍舊購銷兩旺，成為我國重要的房產權利類型之一。目前“小產權房”已成為城鎮居民住房需求的重要房源。

　　“小產權房”現象的深層原因在于：包括土地產權界定二元化制度、差別性的土地流轉、開發利用、土地利益分配制度等在內的我國土地法律制度本身的缺陷。

　　二、土地初始產權界定問題。

　　“小產權房”產生的根源在于，以《憲法》、《物權法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權、使用權流轉的二元結構，并由此引起國有土地和集體土地在流轉制度、土地開發利用、征收和管理上的差別待遇。

　　1. 我國土地法律制度的產權界定現狀———土地權利二元化。我國《憲法》確立了我國土地所有權的二元結構制度。

　　我國的土地所有權包括國家所有和集體所有，不存在私人產權。國家和集體成為兩個互相獨立且平等的所有權主體，國家對土地實行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國的社會主義性質，因此土地所有權不論是國家所有還是集體所有都不能夠流通轉讓。對土地使用權的流轉，我國經歷了從最初的完全禁止到逐漸放開的過程。1988 年的《憲法》修正案規定了土地使用權可依照法律規定轉讓，由此通過憲法形式確立了我國土地使用權的轉讓。但目前我國開放土地使用權流轉僅限于國有土地，集體土地的土地使用權自由流轉一直被禁止。在建設用地使用權方面，《土地管理法》的規定實際上剝奪了集體土地使用權做為建設用地方面流轉的可能性。集體土地使用權要投入建設，唯一的途徑是通過國家征收，轉變為國有土地后再實行土地使用權流轉。集體土地使用權另一種類型是宅基地使用權。《物權法》規定了宅基地使用權人對宅基地享有占有和使用的權利，但對其轉讓《物權法》沒有具體規定，只原則性地規定根據其它相關法律處理。

　　2. 兩類土地產權對比———集體土地所有權權能不完整、產權主體不明。從我國土地法律制度中土地產權規定來看，相比國有土地，集體土地產權是一個權能并不完整的所有權。集體土地產權包括土地所有權和使用權，但這是與集體經濟組織成員身份緊密相聯的，其轉讓也受到法律的嚴格限制，甚至在實踐中幾乎被禁止。集體土地與國有土地在所有權能上存在差別，其所有權權能不完整，實際上無法充分實現財產權。此外，我國集體土地產權還存在產權主體不清的缺陷。雖然《憲法》規定了集體土地產權屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對比國有土地所有權歸屬國家，政府相關部門代表國家行使權力，權力主體非常明確�！锻恋毓芾矸ā冯m規定集體土地由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理，但規定過于原則、籠統，權力主體也含混不清，導致集體土地在實際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產權界定將導致不同的資源配置，好的產權界定會大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費用相對高昂，改變制度的費用相對下降時，就可能誘發制度變遷，使產權得到更好地配置。現行土地產權二元化配置，使土地權益配置過于傾向政府而存在不公。“小產權房”現象背后的土地繞過國家征收而自主供給進入市場就是這種制度變遷的產物。

　　三、土地開發利用的制度問題。

　　根據現行土地法律制度的規定，政府依據其公共行政管理權力行使的合法性，壟斷了土地使用權買賣一級市場。農村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉為國有土地，才能由開發商以拍賣方式獲得土地的開發權，這中間的差價構成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉為國有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開發商的土地使用權唯一供給者。這一方面導致了政府土地拍賣價格高拉動房價上漲，另一方面也限制了農村集體土地的流轉，使農民只能從土地中獲得遠低于其市場經濟價值的土地征收補償金。這樣的土地開發利用制度安排明顯和市場化運作相沖突。

　　四、土地出讓收入管理的制度問題。

　　1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進程中經濟運行的載體。城市土地的形成是通過政府不斷征用農村集體土地，并轉化成國有土地而來的。在這個過程中，土地征用補償與土地出讓收入之間的巨大差價絕大部分被政府和開發商獲取，農民只得到微乎其微的部分。根據我國研中心課題組的調查，在目前房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占 5%到 10%;地方政府拿走土地增值的 20%到 30%;開發商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現行的土地法律制度下，土地利益分配過分傾向于開發商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發“小產權房”的社會經濟因素。

　　2. 土地出讓收入監督管理不力。土地出讓收入的監督管理不完善，實際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負面激勵。長期以來，依據我國財政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預算外收入，缺乏監管。地方政府在如何運用這筆資金上就有很大的自主權。同時，我國土地出讓收入的監督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時沒有發揮出應有的作用，反而產生了負激勵效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

　　五、完善土地出讓的改革路徑。

　　1. 完善集體土地產權并規范流轉。集體所有土地應該與國有土地享有平等權利。從產權界定這方面來說，“小產權房”問題的治本之策在于改革我國的土地二元化體制，明晰集體土地的產權界定，完善其產權權能、產權運作、土地流轉等法律制度，使集體土地有合法合規的正常進入市場流轉的渠道，充分參與到市場競爭中。相應的改革措施應包括：修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律中限制集體土地使用權流轉的相關規定，明確規定集體土地所有權權能、所有權主體和行使代表、程序等;參照已有的國有土地使用權流轉相關規定及各地的實踐經驗，制定相應的集體土地使用權出讓、轉讓管理規定;嚴格規范集體土地流轉等。

　　2. 土地開發利用制度的合理改進。首先是集體土地征收權限的限制。依據現行法律或相關法理，土地征收的初衷應是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標準。目前“小產權房”現象中出現的政府過于泛濫地征收土地現象，很大部分在于我國目前法律制度并沒有對“公共利益”明確界定。因此，科學準確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴格限制政府土地征收權限，是我國土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權出讓權力的合理配置�，F行法律規定政府代表國家壟斷經營土地使用權出讓，這是符合我國目前的社會現實情況的。

　　問題是政府土地使用權出讓行為缺乏監督和規范，導致其中隨意性過強、違法現象多和土地管理混亂的后果。改進的途徑還是在于有效規范政府土地出讓行為，強化土地規劃約束和用途管制。各級地方政府要提前制定詳細、科學的土地利用規劃，土地出讓必須嚴格按照規劃的數量、用途等來執行，土地利用規劃的變更要依據法定程序執行。此外，對每年政府出讓土地使用權的規模要有嚴格的控制。

　　3. 土地出讓收入分配與監督制度改革。我國目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開發商，這種利益分配機制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機制轉變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對于國有土地的出讓收益，應調整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進入地方財政，改革為中央集中部分土地收入，�？顚Ｓ茫�由中央財政專項用于地方市政基礎設施建設;對于集體土地的出讓收益，應制定集體土地收益分配辦法，規范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應用來進行農村建設，保護農民利益。此外，在土地出讓收益的監管方面，應建立土地收入的專項監督制度，同時財政、審計部門要及時對土地出讓進行監督管理，防范漏洞。

　　□參考文獻：

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　　[2] 王衛國。中國土地權利研究。中國政法大學出版社，1997.

　　[3] 符啟林。房地產法。法律出版社，2009.

　　推薦期刊：國際政治研究(季刊)創刊于1980年，是由北京大學主辦、北京大學國際關系學院暨全國高校國際政治研究會編輯出版的國際政治類學術刊物。