河長制作為一項創新性的治理制度，在基層實施過程中存在著治水指標過于統一化，考核機制“放”“管”失衡; 治水權責不清，基層治水任務繁重; 民眾認知存在偏差，民間力量發揮不足等三個運行困境，在全面審視任務型考核機制下河長制在基層的運行現狀基礎上，本文試圖以協同治理理論介入，從制度協同、結構協同和主體協同三個層面提出調整治水指標、完善權責結構、發揮民間力量的基層河長制優化路徑。

　　關鍵詞 河長制; 任務型考核; 運行困境; 優化路徑

　　2016 年 12 月 11 日，中國中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。2017 年元旦，習近平同志在新年賀詞中更是發出“每條河流要有‘河長’了”的號令，在此基礎上，全國范圍內逐漸推行河長制，以求解決九龍治水、權責不明等治理問題。

　　然而，“河長制”政策在基層實施過程中，由于“任務型”考核機制的出現，“河長制”與傳統水污染治理模式之間出現了協調障礙問題。基于此，本文采取深度訪談的方法，對 5 位分別來自廣州、佛山、東莞不同地方的基層村河長進行了訪談 ，并選擇非官方的民間河長作為對比樣本，以期探究基層河長制的實施現狀、運行困境以及優化路徑。

　　績效考核論文：國企績效考核現狀和管理措施

　　1 任務型考核下基層河長制的運行機制“河長制”是指由地方各級黨政負責人任職本行政轄區內河流湖泊的“河長”，作為本行政區域治水的第一責任人，分級分段承擔相應責任，并成立河長辦公室，整合聯動各有關職能單位的以統籌規劃水資源保護、水污染治理、水環境改善和水生態修復等為主要任務的一項創新制度。

　　在組織架構上，根據中央文件精神，河長制共設立四級河長，各省( 自治區、直轄市) 設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任; 各省( 自治區、直轄市) 行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任; 各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任; 村、街道一類的基層河長制由村長或街道辦主任擔任河長，統籌治理下轄管理的河道。在運行機制上，上級河長運用行政命令、行政法規等方式對下級河長設立指標、發布任務，而下級或者基層河長則需在規定時間內，聯動其他政府部門、企業等，共同完成上級下發的任務指標，呈現出以任務考核為導向的運行機制。這種運行機制的形成，與國家層面的政策頒布與實行密不可分。

　　當中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，各省市迅速開始行動之時，2016 年 12 月 26 日，兩 辦 又 印 發 了 一 項 全 新 法規———《生態文明建設目標評價考核辦法》( 以下簡稱為《考核辦法》) ，將河湖水體等的環境治理問題作為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神、加快綠色發展與推進生態文明建設的重要舉措，并對各省、自治區、直轄市黨委和政府生態文明建設目標提出具體的評價考核機制。《考核辦法》強調黨政同責和獎懲并舉的原則，采取年度評價和考核相結合的方式，突出公眾的獲得感，強調生態文明建設目標考核與領導干部的綜合考核評價、干部獎懲任免掛鉤，對考核不合格地區的干部進行通報批評甚至追責等。

　　總之，《考核辦法》將河湖水體等的環境治理上升到生態環境變量全覆蓋的高度，也因此被輿論稱為“歷史上最嚴格也最有高度的環境建設考核制度”。由于生態文明建設是一個“牽一發而動全身”的大工程，基層河道治理問題成為各省市生態文明建設重點嚴抓的工作任務，基層河道治理責任也就自然落到基層河長身上。然而，隨著行政級別的下降，基層河長的河流管轄范圍不斷變小、工作越來越細化，甚至被規定了每天必須完成的具體任務。

　　諸如，基層河長必須每天堅持到崗巡查河道，河面垃圾的清理情況則作為工作質量的一個重要衡量指標。訪談中多位基層河長指出，當前基層河道治理的日常考核方式是上級河長派人來檢查，并通過微信工作群實時監督。但事實上，這種靜態的考核方式與河道動態流動的實際現狀是相悖的，基層河長或許可以保證在或上級檢查的某個時段內河面無垃圾、河道水質有提升，但并不能在完成短期任務后仍繼續保證河水治理效果。顯然，這種缺乏系統觀和整體觀的任務型考核機制治標不治本，也無形中增加了基層干部的工作壓力，更容易導致基層干部為完成行政任務而滋生造假作假、面子工程等不良工作作風。

　　2 任務型考核下基層河長制的運行困境在廣州、佛山、東莞等地的調研中，本文發現，在當前的任務型考核下，基層河長制的運行面臨以下困境。

　　2. 1 治水指標過于統一化

　　考核機制“ ”“ ”失衡當前，國務院主管部門發布統一的考核標準，將全國的河涌進行統一化管理。然而，由于全國各地區氣候、地勢、地形等自然地理特征不同，降雨頻率高低、降水量大小以及原先容納處理污水的技術基礎等要素存在地區差異性，一些水質基礎較好、水體更新快以及處于上游地區的流域，即使河長對治水出現一定程度松懈，只要水質不下降到國家最低標準，也就不用擔負相關行政責任。

　　但是，對于位處水質基礎較差、水體更新慢以及處于下游地區的流域，即使基層河長做好了治水的本職工作，水質在短時間內可能也難以達到統一標準。可見，在沒有充分考慮地方流域特殊性的基礎上，設置統一的考核指標，對河道治理這種系統性工程來說是不合理的。一些本身水質基礎較差且經濟不發達的地區，由于無法得到充足的政策資源而難以按質按時完成繁重的治水任務，而一些水質基礎較好的地區，則借此獲得了更多的政策資源，這就導致目前河長制存在高度統一管理機制與資源分配不合理的失衡問題。

　　2. 2 治水權責不清

　　基層治水任務繁重目前，基層河長大多由村干部兼任，治水任務和本職工作的雙重壓力往往同時壓在村、街道一級的“一把手”身上，容易導致他們因本職工作的繁重而在治水任務上分身乏術。而基層河長制在落實過程中，還存在權責“錯位”的現象。在訪談中，受訪者 C 指出，其負責的地段情況較為復雜，13 條河涌流經眾多高校與居民生活村，高校校領導擔任所在大學片區的河長，負責管理流經高校的河涌。高校一般會設立河長助理( 兼任為主) 一職，主要負責協助高校河長處理河道治理事務，并與街道總河長溝通接洽。

　　按職級而言，這些高校校領導是村級河長，應受基層河長辦統一管理，但高校校領導一般是廳級及以上干部，行政職級比河長辦( 處級) 要高。因此，當任務下達時，基層河長辦迫于任務完成壓力，不得不去統一領導轄地所有河涌的工作，而公務繁忙的高校校領導卻未必能時時迅速響應河長辦的工作要求。而即便高校出現治水問題時，迫于職級問題，河長辦只能通過發函等方式進行督責，無法直接進行針對性治理，這不僅容易造成雙方的摩擦，也容易因權責不清而難以將基層河長主體責任落到實處。

　　2. 3 民眾認知存在偏差

　　民間力量發揮不足為了更好地配合和支持基層河長開展水環境治理工作，形成公眾全面參與生態文明建設的機制，不少地區也在逐步推行“民間河長制”，對引導全民共同參與水環境治理、推進全民治水常態化有著不可忽視的作用。然而在訪談中，本文發現，無論是對于基層河長還是民間河長的治水工作，民眾都存在不認可、不理解、不支持等現象。

　　受訪者 A 指出，在管理河涌堆放垃圾問題時，屬地村民對這些河道治理具體措施的理解程度和配合度較低，治水意識依舊薄弱，甚至認為民間河長是政府聘請來的“說客”，并一味地將治水責任推到國家和政府身上，并未意識到環境建設人人有責。除了在民眾層面頻頻“遇冷”以外，民間河長制的治理優勢也并未被政府充分重視和運用起來。從訪談得知，目前民間河長制基本屬于自發組織，并無穩定的治水資金、資源，雙方的交匯點主要是民間河長向政府反饋治水問題，而政府則針對這些反饋調整治水方案。總體而言，政府層面也未就治水問題與民間河長建立具體明確的溝通機制、合作機制與激勵機制，民間河長的治水行動主要依仗于民間河長的個體自覺性和主動性。

　　3 任務型考核下基層河長制的優化路徑

　　針對以上出現的困境，協同學以及協同治理理論的介入，將有助于優化任務型考核下基層河長制的制度、結構和主體之間的問題。“協同學”一詞源于希臘語，意為“協調合作之學”，是一門研究協同系統從無序到有序的演化規律的新興綜合性學科。在公共管理視角下，協同學充分發揮公共部門、民間組織、企業、公民個人等社會組織和行為者各自資源、知識、技術等優勢，從而實現對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。而協同治理理論運用了協同論的知識基礎和方法論來重新檢視治理理論，落實到任務型考核下基層河長制的優化路徑，可以從制度協同、結構協同、主體協同三個方面進行探討。

　　3. 1 制度協同

　　當前河長制的考核與激勵制度存在不平衡，上級對基層河長的工作有較為嚴格、統一化的考核指標，但無相應的正面激勵制度，獎懲制度也缺乏協調性。“重問責，輕激勵，有責無權”的考核制度降低了基層河長的工作積極性，大大削弱了河長制的治理效果。在我國現行制度中，河長權力是一種制度性權力，利用協同理論優化基層河長制的第一步應當是形成制度協同。制度協同，是由制度的均衡到不均衡再到新的均衡的持續不斷的演進過程。

　　首先，應建立激勵制度，完善考核機制，推進激勵與考核制度的協同，這是制度協同的重要一步。單靠嚴厲的問責制度來“反向激勵”勢必挫傷基層河長的積極性，反之，建立和完善激勵制度，給予基層河長“正向激勵”，削弱高強度問責的態勢，設置合理多樣的指標以靈活應對復雜多變的現實考核問題，推動激勵制度與考核機制的協同合作，有助于改變行政任務驅動下基層河長被動、高壓的工作態勢，推動基層河長主動、積極承擔治理任務。

　　其次，應考慮將河長辦相關工作人員納入編制。河長的“兼職”身份往往只起到協調作用，并無治理實權。“兼職不兼薪”“有責無權”等都是降低工作效率、影響治理效果的重要因素。將河長辦相關工作人員納入編制，賦予相應的行政職權，與其他公共部門協同溝通治理，權責均衡有助于從制度上提高工作效率。

　　3. 2 結構協同協同治理追求

　　治理長效化，非“陣風式”的短期成效。作為解決河流污染頑疾的關鍵制度，河長制工作的高效開展需要依托合理的組織結構。在當前因權責不明基層河長難以開展治理工作的大環境下，運用結構協同概念對基層河長制進行結構優化。

　　結構協同要求結構的聯系具有較高的有序性、合理的比例與排列和嚴密的組織性，通過厘清并協調好河長辦工作人員的行政職級和實際工作職級之間關系，逐步建立起河長辦公室的實體機構，使基層河長獲得真正的治理權限。首先，從縱向的結構關系來看，要切實壓實河長責任。改變以往虛職河長掛名的現象，將河長、副河長等職責落實到具體社區的具體單位的具體個人，落實縣、鄉、村三級河長責任，實行巡河日志和臺賬管理，并將工作納入公務員績效考核指標體系中。

　　其次，從橫向的結構關系來看，要把握好各級河長間的橫向協同合作關系，將層級關系轉化為互幫互助、互利互惠的關系。建立聯席會議制度，定期邀請各級河長、相關部門代表、在污水治理上有專業知識或經驗的代表以及各層次的社會民眾代表參與，通過與同級相關部門及群眾針對相關治水難題進行探討，最終達到結構上的協同，實現“整體大于部分之和”。

　　3. 3 主體協同

　　主體協同是指社會管理過程中的政黨組織、政府組織、商業組織、公民組織、利益團體和個人等治理主體相互合作，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題。從河長制的層級設計及其運作來看，初衷是聯合各大河流沿岸利益主體實現共同治理，以實現河水治理利益最大化。引入主體協同概念，從縱向的層級關系到橫向的監督關系進行系統性調整，發揮多主體治水優勢。首先，應協同基層河長和民間河長的關系，通過建立并暢通基層河長和民間河長之間的合作機制和激勵機制，利用購買服務的方式發動民間河長與基層河長進行合作，形成治水的合力。

　　其次，應協同基層河長和社會民眾的關系，基層河長通過充分吸取民間智慧，使群眾成為治水的執行者、監督者和受益者。可以利用河長熱線、河長 APP 等方式廣泛收集民眾的意見; 可以借助流域附近的學校資源，讓學生志愿者參與到部分河長制工作中，協助跟進治理問題的解決落實; 此外還可以創新設立“小河長”，借用小朋友在每個家庭中的話語作用推進家庭和個體關注社會治水問題。最后，協同基層河長制和媒體的關系。利用媒體輿論，設立專門性、專題性的媒體欄目和新聞報道，對河長履職情況作全方位全時段跟蹤反饋，以塑造其良好公眾形象，提升公信力和執行力。

　　參考文獻

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　　作者：張國暉 馮榮迅 劉賢新 李子群 張潔舒 王若彬