摘要:基于核密度分析、網(wǎng)格維數(shù)和熱點(diǎn)分析法等方法，以我國新增縣級市為研究對象，選擇1985年、1991年、1997年和2017年4個時間截面，探討了其時空演變的多維特征和影響機(jī)理。結(jié)果表明:①我國縣級市在時間演化上歷經(jīng)了探索起步、穩(wěn)步增長、快速提升和緩慢發(fā)展四個階段，總結(jié)了縣級市設(shè)置的六種主要模式。②在結(jié)構(gòu)特征上，縣級市設(shè)置呈現(xiàn)出由均衡分布趨向集中分布的發(fā)展態(tài)勢，具有分形特征明顯和分形結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的特征。③在空間分布格局上，縣級市設(shè)置的集聚程度先上升后下降，由均衡分布向東、中部地區(qū)集聚再向西部地區(qū)側(cè)重轉(zhuǎn)變。④在熱點(diǎn)區(qū)分布上，冷熱點(diǎn)區(qū)遷移特征顯著，其中熱點(diǎn)區(qū)發(fā)展路徑為“內(nèi)陸地區(qū)—東部沿海地區(qū)—西部地區(qū)”。⑤在影響因素方面，城市化和政策導(dǎo)向是縣級市設(shè)置演變的主要驅(qū)動力。

　　關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃;縣級市;設(shè)置模式;熱點(diǎn)分析;驅(qū)動力

　　1引言

　　行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展到一定階段后，城市發(fā)展資源要素地域性重新優(yōu)化整合的必然要求[1]。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明，每一次大的政治與經(jīng)濟(jì)變革都伴隨著相應(yīng)的行政區(qū)劃改革與調(diào)整[2]。改革開放初期，我國行政區(qū)劃體制迎來新的變革，其中關(guān)于縣級市的設(shè)置最為顯著。縣級市作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對優(yōu)化生產(chǎn)力布局、疏解大城市壓力、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化發(fā)揮著不可替代的作用，同時在構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)模體系中具有重要意義[3]。

　　我國學(xué)者對縣級市研究起步較晚，早期多數(shù)學(xué)者將縣級市的行政體制特征作為研究的出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重于對管理體制效應(yīng)的探討，如孔祥敬、唐曉陽等對縣級市政府職能轉(zhuǎn)變方向[4，5]進(jìn)行了研究。在明確縣級市政府職能轉(zhuǎn)變方向的基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者對轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了探討，如縣級市政府職能轉(zhuǎn)變面臨困境的原因[6]、地級市對縣級市的“代管”體制不明確[7，8]、縣級市政府存在強(qiáng)化創(chuàng)收與弱化服務(wù)的傾向[9]，縣級市下設(shè)置的街道還存在條塊分割突出、職能轉(zhuǎn)變不到位、虛假城市化等問題[10]。

　　21世紀(jì)初，由于計量革命的興起，關(guān)于縣級市的空間計量研究逐漸取代行政體制研究占據(jù)主導(dǎo)地位，研究偏向于發(fā)展質(zhì)量、區(qū)域差異和效應(yīng)的測度。王洪祥等借助MTS修正了測度縣級市城市化進(jìn)程的空間模型[11]，王雪妮、孫才志運(yùn)用貧困增長曲線分析了我國縣級市的減貧效應(yīng)[12]。近年，一部分學(xué)者開始側(cè)重于縣級市重啟的設(shè)置。林拓等首先提出重啟縣級市設(shè)置的必要性，并為出臺新版縣級市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)提供了總體方案和具體設(shè)想[13];朱建華等認(rèn)為政府需要進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和推進(jìn)省直管縣(市)的具體方案，推進(jìn)縣級市的設(shè)置工作[14]。

　　國外學(xué)者側(cè)重于大都市區(qū)管理模式的研究[15-17]，很少有將縣級市作為單獨(dú)的研究對象。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究多集中于縣級市的管理體制和效應(yīng)研究，而對縣級市宏觀層面發(fā)展與背后邏輯機(jī)制研究尚顯薄弱。基于此，本文以我國新增縣級市行政區(qū)作為研究對象，通過對改革開放以來我國縣級市行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行研究，從時空維度動態(tài)分析縣級政區(qū)調(diào)整的空間格局及其變動特征，為未來我國縣級市的合理配置和實踐提供參考依據(jù)。

　　2研究方法與數(shù)據(jù)來源

　　2.1核密度分析

　　區(qū)域要素的空間分布密度通常用核密度估算法加以表達(dá)，通過研究區(qū)域中要素的分布密度在空間上的形態(tài)特征和變化來表達(dá)空間要素的分布特征，要素的空間分布密度能較清晰地反映在空間上的分散或集聚特征[18]。

　　2.2網(wǎng)格維數(shù)

　　網(wǎng)格維數(shù)是一種基本的分形維數(shù)，能直接從事物分布出發(fā)，刻畫其空間結(jié)構(gòu)的分形幾何特征[19]。在對研究區(qū)域進(jìn)行網(wǎng)格化后，可經(jīng)計算繪出網(wǎng)格維數(shù)散點(diǎn)圖，測得容量維數(shù)和信息維數(shù)，從而探查縣級市設(shè)置的空間分布的均衡性。

　　3縣級市演變過程及其特征

　　3.1我國縣級市時間演變的多維特征

　　改革開放以來，我國縣級市的發(fā)展存在著明顯的階段性特征。根據(jù)縣級市數(shù)量的波動情況和以相關(guān)政策為轉(zhuǎn)折點(diǎn)的判斷，本文對我國縣級市發(fā)展做如下階段劃分:

　　①探索起步階段(1978—1985年)。囿于“文革”影響，我國城市建設(shè)和管理混亂無序，城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)被撤銷，大城市盲目擴(kuò)張，中小城市發(fā)展受到抑制。1980年，我國城市規(guī)劃工作會議確立了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，縣級市成為我國推進(jìn)工業(yè)化和城市化的主要著力點(diǎn)，縣級市數(shù)量從1978年的92個增加到1985年的158個，平均每年新設(shè)縣級市8.3個。

　　②穩(wěn)步增長階段(1986—1991年)。到1986年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展促使我國的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)較改革初發(fā)生了明顯變化，隨之對設(shè)置縣級市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，規(guī)定設(shè)置縣級市的路徑包括“切塊設(shè)市”和“整縣改市”，分別從人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)值。這一設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)突出強(qiáng)調(diào)縣級市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，加快了縣級市設(shè)置進(jìn)程。1986—1988年，我國平均每年新設(shè)縣級市數(shù)量達(dá)到21.3個。20世紀(jì)80年代后期，由于對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前進(jìn)方向不明確，設(shè)市進(jìn)程有所放緩。

　　③快速提升階段(1992—1997年)。1992年，我國為激發(fā)地方發(fā)展的積極性開始了新一輪放權(quán)，1993年出臺的新設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是重要的內(nèi)容。與86版相比，這一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置指標(biāo)增多，我國縣級市設(shè)置迎來又一次高潮，一年之內(nèi)新增縣級市數(shù)量達(dá)到48個，為歷史最高水平。總體來看，該階段是我國縣級市發(fā)展最為快速的時期，且縣級市總量于1996年達(dá)到我國迄今最大值的446個。

　　④緩慢發(fā)展階段(1998—2017年)。縣級市的過快發(fā)展帶來了一些負(fù)面問題，我國在1997年10月凍結(jié)了縣級市審批。此外，伴隨著特大城市撤縣設(shè)區(qū)的改革進(jìn)程，縣級市的數(shù)量不斷下降，從頂峰時期1996年的446個下降到2011年的369個。2012年縣級市重啟的戰(zhàn)略逐步開展，但這一階段縣級市的發(fā)展速度仍趨于緩慢，2012—2017年，平均每年新增縣級市僅4個。

　　3.2縣級市設(shè)置的主要模式

　　1978年以來，我國縣級市演變模式主要有:撤縣設(shè)市、撤區(qū)設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、地級市改縣級市、恢復(fù)縣級市和特殊縣級市。其中，最主要的模式就是撤縣設(shè)市，具體方式可分為整縣改市、切塊設(shè)市、撤縣區(qū)設(shè)市、撤縣市設(shè)市、撤銷縣—并入縣級市和撤旗設(shè)市6類。

　　最為常見的是整縣改市和切塊設(shè)市，整縣改市即整個縣的建制都升格為縣級市，而切塊設(shè)市通常為從某個縣中析置出1個縣級市。撤區(qū)設(shè)市的情況較常見，其中市轄區(qū)改為縣級市的情況最普遍，其他4種調(diào)整類型較為少見。撤鎮(zhèn)設(shè)市的模式較少，僅發(fā)生在改革開放初期階段。地級市改縣級市僅有兩次，都發(fā)生在河南省。其他縣級市設(shè)置類型較復(fù)雜或較獨(dú)特都劃歸到特殊縣級市一類，如兵團(tuán)設(shè)市。

　　4我國縣級市設(shè)置演變的動力機(jī)制

　　縣級市設(shè)置的動力來源主要為城市化和政策導(dǎo)向。從某種程度上來說，城市化是區(qū)劃調(diào)整的原始動力。行政區(qū)劃是城市化快速發(fā)展時期的一種制度性選擇[21]，是作為上層建筑的行政區(qū)劃設(shè)置模式與行政管理制度與反映經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展綜合性水平的“城市化”進(jìn)程相適應(yīng)的結(jié)果[22]。

　　改革開放以來，我國行政區(qū)劃的調(diào)整是在快速城市化背景下展開的，其目的是為了促進(jìn)城市的快速發(fā)展，如縣改縣級市。一方面是為了展現(xiàn)城市的實力，加快農(nóng)村城市化;另一方面是為了獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，營造更好的投資環(huán)境。經(jīng)濟(jì)體制的迅速轉(zhuǎn)變、行政管理體制的改革以及快速的工業(yè)化和城市化影響下的地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使原有的空間經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)生變化，從而要求對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致城市連綿區(qū)和城市群的出現(xiàn)。

　　我國城市數(shù)量由1978年的190個增加到1997年的664個，其中縣級市由92個增加到442個，社會普遍認(rèn)為縣級市的數(shù)量已超過城市化進(jìn)程的實際水平。因此，我國在1997年凍結(jié)了縣級市審批。但長期以來的凍結(jié)審批給我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展帶來了負(fù)面影響，造成大中小城市比例嚴(yán)重失衡，其中小城市的設(shè)置數(shù)量滯后于城市化進(jìn)程的現(xiàn)象日漸凸顯。

　　2012年，縣級市設(shè)置的工作再次重新啟動。行政區(qū)劃調(diào)整具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，政策的不斷變革和出臺助推行政區(qū)劃的設(shè)置和調(diào)整。改革初期，為防止大城市出現(xiàn)過度擁擠，順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，我國確立了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的基本方針，掀起了“撤縣改市”浪潮。20世紀(jì)90年代，隨著沿海開發(fā)開放和實體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出臺，我國縣級市設(shè)置迎來高潮，1992—1994年年增量都達(dá)到50個左右，增幅維持在10%以上。

　　1996年，我國縣級市數(shù)量已經(jīng)達(dá)到歷史最高水平(446個)。縣改市后城市規(guī)模擴(kuò)展速度太快，占用土地過多等一系列問題暴露，1997年政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》使縣改市的審批凍結(jié)。此外，隨著撤縣設(shè)區(qū)的進(jìn)程推進(jìn)，縣級市的數(shù)量大幅下降。2012年停滯了12年的撤縣改市工作開始逐步放開。

　　2017年我國“推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”作為年度重點(diǎn)工作，2017年上半年批準(zhǔn)了玉環(huán)、寧鄉(xiāng)、隆昌等6地撤縣設(shè)市，力度明顯高于以往。

　　5結(jié)論與討論

　　主要結(jié)論為:

　　①我國縣級市的發(fā)展大致可分為探索起步(1978—1985年)、穩(wěn)步增長(1986—1991年)、快速提升(1992—1997年)和緩慢發(fā)展(1998—1997年)四個階段，我國縣級市設(shè)置的模式主要為撤縣設(shè)市、撤區(qū)設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、地級市改縣級市、恢復(fù)縣級市和新建縣級市，最為普遍的設(shè)市方式為“整縣改市”和“切塊設(shè)市”。

　　②在空間分布模式上，我國縣級市設(shè)置隨著時間推移逐漸反映出由均衡分布趨向集中分布的態(tài)勢。整體而言，空間結(jié)構(gòu)的分形特征明顯且分形結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在自組織演化過程中具有向沿海、沿長江地區(qū)及京廣等綜合運(yùn)輸大通道沿線區(qū)域集中的趨勢。

　　③在空間分布格局上，我國縣級市的分布密度經(jīng)歷了先上升后下降的發(fā)展歷程，分布格局由均衡分布向東、中部地區(qū)集聚再向西部地區(qū)側(cè)重轉(zhuǎn)變。第二、三階段，縣級市的調(diào)整重心向東中部地區(qū)靠攏，到第四階段縣級市的調(diào)整側(cè)重于西部地區(qū)，我國城市空間體系結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

　　④在冷熱點(diǎn)區(qū)分布上，我國縣級市設(shè)置的冷熱點(diǎn)區(qū)遷移特征顯著，其中熱點(diǎn)區(qū)發(fā)展路徑為“內(nèi)陸地區(qū)—東部沿海地區(qū)—西部地區(qū)”。而在發(fā)生變化的區(qū)域中，在前兩個階段中，冷熱點(diǎn)區(qū)的變化都表現(xiàn)為逐級增強(qiáng)或減弱的演化特征，而后兩個階段中冷熱點(diǎn)區(qū)躍遷的演化特征明顯。

　　⑤在影響因素方面，城市化和政策導(dǎo)向是縣級市設(shè)置的主要動力來源。城市化是縣級市調(diào)整的源動力，而政策導(dǎo)向是其調(diào)整的助推力。縱觀整個縣級市的發(fā)展歷程，改革初期我國縣級市的設(shè)置較為均衡，隨著設(shè)置策略的轉(zhuǎn)變，設(shè)置重心進(jìn)一步向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，在促使東部各大城市群形成的同時拉大了東西部地區(qū)發(fā)展差異。盡管從凍結(jié)到重啟以來我國縣級市的設(shè)置偏向中西部地區(qū)，但從總體格局來看，東、中、西部地區(qū)的縣級市不僅在數(shù)量上差距顯著，發(fā)育程度差異也較大。

　　就城市群發(fā)育狀況來看，東部地區(qū)的城市群發(fā)育較為成熟，而中西部地區(qū)的城市群建設(shè)仍處于發(fā)展初期。此外，縣級市長期的凍結(jié)導(dǎo)致大、中、小城市比例失調(diào)，小城市的設(shè)置數(shù)量滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而大城市由于人口和產(chǎn)業(yè)的過度集中出現(xiàn)日益嚴(yán)重的城市病。因此，未來不僅要增加縣級市數(shù)量來優(yōu)化中國城市的等級規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，同時還要進(jìn)一步增加中西部地區(qū)縣級市的數(shù)量，優(yōu)化我國城鎮(zhèn)體系的空間格局。

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　　相關(guān)刊物推薦：《干旱區(qū)資源與環(huán)境》(月刊)1987年創(chuàng)刊，是綜合性學(xué)術(shù)刊物。特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)、審稿快、發(fā)文量大，凡研究干旱半干旱甚至季節(jié)性干旱區(qū)的論文，研究干旱半干旱問題及防治技術(shù)的論文，特別是綠洲建設(shè)的論文，不論屬于社會科學(xué)領(lǐng)域或者自然科學(xué)領(lǐng)域均可刊用;每年刊載論文440篇左右;網(wǎng)上投稿4周左右即可收到反饋意見，最多兩個月即可收到審稿結(jié)果;不收審稿費(fèi)，有利于年輕學(xué)子投稿。