摘 要 文章考察我國非遺政策現狀和特點，為非遺政策體系完善提供參考。以國家層面的 72 份非遺政策為例，分析非遺政策的外部特征;采用內容分析法，分析非遺政策的內容特點。研究表明：非遺政策的發布有周期性規律，政策制定由文化和旅游部(含原文化部)主導，制定主體較多元;非遺政策對供給型政策工具使用最多，其次是環境型、需求型政策工具;從系統性保護原則看，非遺保護和傳承是政策重點;建議增加非遺稅收優惠、公共服務、政府購買、境外交流等政策工具，優化非遺政策工具結構，加強對非遺開發利用的政策支持。

　　關鍵詞 非物質文化遺產 系統性保護 政策工具

　　導言

　　非物質文化遺產是各族人民通過口傳身授、世代傳承的各種傳統文化表現形式以及相關實物和場所，屬于文化遺產，也是中華優秀傳統文化的重要組成部分。2004 年，全國人大常委會批準加入聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》，自此，我國制定了一系列非遺政策。2011 年《中華人民共和國非物質文化遺產法》(下文稱《非物質文化遺產法》)頒發，非遺保護被納入國家法律體系。

　　2021 年黨的十九屆六中全會也強調“加大文化遺產保護力度”。[1]隨著非遺政策陸續頒布，我國逐步建立起國家、省、市、縣四級的非遺項目和傳承人名錄，形成了具有中國特色的非遺政策體系和實踐模式[2]。目前的非遺政策研究可劃分為 4 個方面，分別為特定主題非遺政策研究、特定類別非遺的政策研究、非遺地方性政策研究、整體性的非遺政策研究。

　　特定主題非遺政策研究主要涉及非遺傳承人政策[3-4]、非遺教育傳承政策[5-6]和非遺檔案管理政策[7];特定類別非遺的政策研究包含傳統音樂[8]、傳統體育[9]、傳統醫藥[10]等;在非遺地方性政策研究方面，學者通過調研相應地區的政策及其實施情況，總結出現有非遺政策存在人力、財物、信息、法律制度、非遺教育等政策資源供給不足，[11-16]缺乏對于文化空間保護、節慶保護、文化開發與保護的協調的政策支持等問題[17-18]。整體性的非遺政策研究全面評價了國家和地方層面的非遺政策[19]，探討了非遺名錄制度、非遺項目代表性傳承人制度、文化生態區建設制度等各類型非遺政策存在的問題[20]。

　　總體而言，現有研究以定性研究為主，主要結合非遺工作調研中發現的實際問題來探討現有非遺政策的不足;很少從政策文本出發，通過定量研究，較為系統地分析政策文本的外部特征和內部特點。“十四五”時期非遺保護應將“堅持系統性保護”作為基本原則[21]，以“非遺系統性保護” 為發展目標[22]。系統性保護是將對非遺的保護、傳承和開發利用在政府非遺政策制定當中落實。[23]健全非遺政策法規體系也是現階段非遺工作的現實訴求。

　　因此，本文以國家層面頒布的非遺政策為研究對象，系統梳理非遺政策的發展，借助政策工具理論和系統性保護原則的分析，總結非遺政策特點，提出完善非遺政策體系的建議。1 研究設計文章采取演繹的研究路徑，以政策工具理論和系統性保護原則為基礎，以國家層面的非遺政策為例，采用內容分析法，通過定性和定量相結合的方式開展研究。

　　1.1 政策文本收集

　　通過 3 種途徑收集數據：第一，在“北大法寶”數據庫以“非物質文化遺產”“文化遺產”“民族文化”“民間文化”“民間民族文化”“文化生態保護區”“傳統村落”為關鍵詞進行檢索;第二，收集中國非物質文化遺產網的國家層面政策;第三，收集《非物質文化遺產保護法律法規資料匯編》中國家層面的政策[24]。

　　政策文本選取標準為：國家層面的政策文本，主要是國家層面立法和國務院及其部委局等機構發布的政策文本;與非物質文化遺產保護直接相關;主要是政府頒布的法律、法規、條例、辦法、意見等類型文件，不包括國家級非遺名錄項目申報或公布的通知，非遺項目代表性傳承人推薦或公布的通知，國家級非遺生產性保護示范基地名單公布通知，非遺保護工作先進集體或個人的評選通知，非遺博覽會等展會、活動通知;也不含批復文件和失效文件。由于 2004 年 8 月我國加入《保護非物質文化遺產公約》[25]，隨后開始制定和完善非遺政策，因此本文收集的政策起始年份為 2005 年。截至 2021 年 11 月 30 日，通過檢索和篩選，最終獲得與非遺密切相關的國家層面政策文本 72 份。

　　1.2 政策分析維度

　　1.2.1 政策工具維度

　　政策工具是“政府為實現和滿足公眾對公共物品和服務的需求所采取的各種方法、手段和實現機制”，通常表現為一系列制度安排[26]。政策工具屬于公共管理和政策科學的重要研究領域，其重點研究內容包含政策工具分類，應用范圍相當廣泛[27]。其中，Roy Rothwell和 Walter Zegveld 提出的政策工具分類被廣泛應用，將政策工具分為供給型、環境型和需求型 3 種類型[28]。

　　該分類方法最初用于研究科技產業政策，對產業政策具有較強的解釋力[29]。近年越來越多學科從政策工具的視角結合相關政策開展研究，圖情檔學科亦是如此，相關學者運用政策工具開展了對全民閱讀[30]、公共文化服務[31]、政府信息公開[32]、少數民族檔案文獻遺產保護[34]等多類型政策的研究。非遺政策既涵蓋非遺文化產業的內容，同時也與文化事業息息相關，因此本文將采用上述政策工具分類方法，同時，結合現有研究成果[29-33]，闡述各類型工具的組成和含義。

　　在非遺政策中，供給型政策工具是指政府從基礎設施、資金、人才和信息技術等方面直接支持非遺工作，對非遺工作具有推動作用。結合非遺政策內容，可細分為基礎設施建設、資金投入、人才培養、信息支持、技術支持和公共服務。環境型政策工具是指政府為非遺工作構建政策實施環境，間接影響非遺工作的開展，可細分為目標規劃、法規管制、策略性措施和稅收優惠。需求型政策工具是指政府通過宣傳、采購等途徑增強社會對非遺的保護意識和利用需求，對非遺工作具有拉動作用，可細分為政府購買、宣傳普及、產業塑造、境外交流、社會參與和學術研究。

　　1.2.2 系統性保護維度根據系統性保護原則，本文將保護、傳承和開發利用劃分為非遺的 3 個保護要素[23]。其中，“保護”包括非遺項目的調查、認定、記錄、研究、保護和非遺區域性整體保護;“傳承”包括非遺傳承人的認定、管理和非遺傳播普及;“開發利用”包括促進民間民族文化產業發展、推動非遺與旅游等產業融合發展等內容[21]。

　　1.3 政策文本內容編碼將政策文本拆分為多個分析單元。若文本中有劃分章節，將章節作為一個分析單位。若文本的某一條款僅使用一類政策工具或體現一種保護要素，視該條款為一個分析單位;否則，拆分為多個子條款。按照“政策序號-(章/節號)-具體條款號-(子條款號)”的格式，最終獲得 559 個編碼。

　　2 政策文本特點分析

　　本節從發布時間和制定部門兩方面揭示非遺政策文本的外部特征;從政策工具和系統性保護兩個維度分析內容特點，在編碼基礎上，統計各類政策工具和保護要素的使用頻次。

　　2.1 政策文本的基本情況

　　2.1.1 政策發布時間

　　72 份政策文本的發布時間分布。2005-2010 年非遺政策數量呈下降后回升態勢。2011 年非遺政策數量迎來小高峰，《非物質文化遺產法》頒布。同年《國家“十二五” 時期文化改革發展規劃綱要》頒布，提出“加強非物質文化遺產保護傳承”[34]。根據上述規劃綱要的要求，國家還出臺了文化生態保護區總體規劃編制、在未成年人校外活動場所開展非遺傳承教育活動等方面的政策。隨后，2012-2016 年非遺政策數量呈緩慢下降后回升態勢。

　　2017 年非遺政策文本數量大幅增加，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》等 8 份政策出臺。隨后非遺政策文本的數量較為穩定，直至 2020 年政策文本數量下跌，但 2021 年，隨著“十四五”到來，非遺政策文本數量再次激增，《“十四五”文化和旅游發展規劃》《“十四五”非物質文化遺產保護規劃》《“十四五”文化和旅游科技創新規劃》等 9 份政策出臺。總體而言，非遺政策發布大致以國家文化發展五年規劃(下文稱“五年規劃”)的時間為周期，在國家五年規劃發布當年，出現政策文本發布高峰，之后數量呈下降后稍有回升的態勢。

　　2.1.2 政策制定單位從政策出臺單位看，72 份政策由 28 個單位發布。總體看，非遺保護得到眾多政府部門關注，其中文化部、文化和旅游部、國務院辦公廳、教育部、財政部是非遺政策文本的主要出臺單位。文化部、文化和旅游部作為非遺主管部門發布的政策文本數量最多，共發布 45 份政策，占 62.50%。從聯合發文情況看，29.17%政策由多部門聯合發文，文化部、財政部、文化和旅游部、教育部與其他部門聯合發文的次數較多。

　　教育部主要參與非遺的傳承教育活動、傳承人群研修培訓計劃等事務，聯合文化部、文化和旅游部、全國青少年校外教育工作聯席會議辦公室、人力資源和社會保障部等部門發文;財政部負責非遺保護專項資金預算和管理，聯合文化部、文化和旅游部、住房和城鄉建設部等部門發文。

　　2.2 政策工具的使用情況

　　非遺政策對政策工具的使用較為全面，但也存在一定的政策工具應用偏好。供給型政策工具使用最多;環境型政策工具稍次之，需求型政策工具則使用相對較少。

　　2.2.1 供給型：強調人才培養和資金投入從供給型政策工具應用情況看，非遺政策強調人才培養和資金投入，但對非遺保護的基礎設施建設、技術支持、信息支持、公共服務等政策工具的應用較少，供給型政策工具的應用存在失衡的情況。非遺政策制定主體應用人才培養政策工具的比例最高，既說明現有政策對非遺傳承人和非遺工作者的重視，也顯示出非遺保護隊伍仍難以滿足非遺保護需求的現實狀況，還需要不斷地通過政策加強對非遺傳承人和非遺工作者專業素質的培養，同時也需壯大非遺保護隊伍。

　　資金投入也是該類政策工具的重點，可見國家已充分認識到財政支持對非遺保護的重要性。例如，《文化部辦公廳關于加強國家級非物質文化遺產項目代表傳承人補助經費管理的通知》指出國家級非遺傳承人的補助經費由中央財政支出，地方省級文化行政部門一次性發放[24]72;《國家發展改革委辦公廳、文化部辦公廳關于印發國家非物質文化遺產保護利用設施建設實施方案的通知》指明非遺保護利用設施建設的資金由多渠道投入組成，以及中央補助投資的預算來源[35]。

　　2.2.2 環境型：對策略性措施有較強依賴從環境型政策工具的應用情況看，現有非遺政策對策略性措施有較強的依賴，稅收優惠政策數量極少，環境型政策工具內部結構失衡明顯。首先，策略性措施不僅在環境型政策工具中占比最高，也在所有類型的政策工具中占比最高。其作用在于為非遺保護提供政策指向和措施引導。

　　其次是法規管制，體現了政策制定主體希望通過強制性的條款管制非遺利益相關者的行為，為非遺保護提供法律法規保障。再者是目標規劃，現有非遺政策設定了較為明確的階段性發展目標，要求非遺工作的開展根據實際情況明確具體目標任務，反映了非遺工作的計劃性和有序性。而稅收優惠政策工具比例較低，稅收優惠范圍有待放寬。在非遺傳承過程中，符合條件的公益社會團體或縣級以上人民政府及其部門向非遺教育捐贈可享受稅收優惠;在非遺開發利用過程中，非遺項目經營等也可享受稅收優惠政策。從整體看，稅收優惠政策數量有限也有可能影響社會參與非遺傳承和開發利用的積極性。

　　2.2.3 需求型：重視宣傳普及和產業塑造從需求型政策工具的應用情況來看，現有非遺政策重視宣傳普及和產業塑造，而對政府購買的使用非常有限，需求型政策工具內部也存在結構失衡的現象。首先，宣傳普及政策工具的比例最高，體現了現有政策對非遺項目、非遺傳承人和非遺工作宣傳的重視。其次是產業塑造，反映了政府通過政策促進非遺與文化、旅游等產業融合的現狀。而學術研究、社會參與、境外交流、政府購買四種政策工具的使用比例都比較低。說明現有政策對發掘非遺內涵、吸引社會力量參與非遺保護、促進交流合作的路徑尚未得到強化，尤其是政府購買促進非遺保護的推動力度十分有限。

　　2.3 系統性保護要素分析

　　2.3.1 “保護”：政策關注度有所下降從政策動態演變看，“十一五”“十二五”時期的非遺政策以“保護”為主，這一時期為非遺的普查和認定工作提供了重要的政策引導和支持。“十三五”時期的“保護”政策內容稍有減少，非遺政策的重心逐漸向非遺“傳承”轉移。總體而言，非遺的“保護”政策在現有政策中的關注度居中。

　　非遺的“保護”要素依賴環境型政策工具，主要從策略性措施、法規管制、資金投入和學術研究四個方面獲取政策支持。非遺項目的調查、認定和記錄，以及非遺區域性整體保護等均離不開策略性措施的方向指引和法規管制的政策保障。資金投入維持著非遺普查、非遺保護專項資金設立、文化生態保護區建設等保護工作的有序進行。學術研究推動著非遺理論研究體系和非遺保護、保存方法的不斷完善，非遺相關資料的整理和出版，以及對傳統節日文化內涵和精神實質的挖掘。

　　2.3.2 “傳承”：當前非遺政策的重心非遺“傳承”政策內容的數量呈上升趨勢，“十三五”時期和“十四五”開局之年，在 3 個保護要素中均占比最高，成為非遺政策重心。為強化非遺“傳承”工作，政策制定主體主要從人才培養和宣傳普及給予政策支持。人才培養方面，通過實施傳承人研習培訓計劃、完善非遺人才培養體系、擴大非遺傳承人隊伍等方式保障非遺的傳承工作。

　　例如，《文化部辦公廳、教育部辦公廳關于實施中國非物質文化遺產傳承人群研修研習培訓計劃的通知》揭開了傳承人群研習培訓計劃的序幕[36];《中宣部、文化部、教育部、財政部關于新形勢下加強戲曲教育工作的意見》從中等職業教育、高等職業教育、本科教育、研究生教育、繼續教育等多層次構建起戲曲教育的終身學習機制。[37]宣傳普及方面，通過支持傳統民俗節慶宣傳、利用“文化遺產日”開展非遺展示活動、辦好中國非物質文化遺產博覽會和中國成都國際非物質文化遺產節等方式，使非遺傳承融入大眾生活。例如，《中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、文化部關于運用傳統節日弘揚民族文化的優秀傳統的意見》要求采用將傳統節日教育納入學校教學活動、新聞媒體宣傳等方式宣傳民族傳統節日[24]29-32。

　　2.3.3 “開發利用”：政策關注度上升盡管非遺“開發利用”政策支持總體甚少，但政策數量呈上升趨勢。現有非遺“開發利用” 政策使用最多的政策工具是產業塑造。一方面，非遺與文化產業融合，政府相關部門、非遺傳承人等主體通過非遺博覽會、傳統工藝產品展銷場所、網絡銷售平臺等擴大非遺產品的銷售渠道，利用非遺資源進行文藝創作和文創設計等。另一方面，不少政策正在推動非遺與旅游相結合。例如，《“十四五”文化和旅游發展規劃》《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的意見》等文件提出，通過開發非遺主題旅游路線、非遺研學旅游產品等方式，促進非遺的開發利用。此外，政策也強調利用傳統村落非遺資源推動鄉村振興。

　　3 研究結論

　　(1)政策外部特征。一方面非遺政策發布有周期性規律，五年規劃對非遺工作提出發展目標和具體任務，政府通過頒布細化政策加以貫徹落實，總體上非遺政策數量呈上升的趨勢。另一方面原文化部和文化和旅游部是統籌非遺工作的主管單位，在非遺政策制定中起主導作用。同時非遺政策制定主體多元。

　　(2)在政策工具方面，盡管我國非遺立法保護起步較晚[38]，但近年非遺保護不斷獲得政策支持。非遺政策以供給型政策工具為主，直接為非遺工作提供支持;以環境型政策工具為輔，規劃和管理非遺工作的走向;以需求型政策工具為補充，拉動非遺的創造性轉化和創新性發展。其中供給型政策工具強調人才培養和資金投入，但公共服務政策工具數量有限;環境型政策工具內部結構失衡明顯，對策略性措施有較強依賴，對稅收優惠的關注不足;需求型政策工具重視宣傳普及和產業塑造的運用，政府購買和境外交流政策工具有待完善。

　　(3)在系統性保護方面，非遺“保護”和“傳承”受到政策重點關注，而“開發利用”還有待政策支持。非遺“保護”對策略性措施、法規管制等環境型政策工具依賴較大;非遺“傳承” 主要獲得人才培養和宣傳普及的政策支持;非遺“開發利用”主要由產業塑造政策拉動。

　　4 政策建議

　　4.1 加大稅收優惠政策支持，推動非遺融入公共服務環境型政策工具內部結構的調整可以從加大稅收優惠政策支持入手，制定可操作的稅收優惠規定和細則。一方面，在非遺文化產品開發和生產、非遺相關服務提供過程中，鼓勵對非遺項目經營企業采取稅收減免措施以降低其運營成本;對非遺傳承人創業實行稅收減免。

　　另一方面，對從事非遺教育、表演的機構以及向非遺教育捐贈的個人或團體，給予一定的稅收優惠[39]。供給型政策工具除了應繼續強化人才培養和資金投入，還需要增加公共服務的政策支持。首先，政策應要求各級政府向社會公開非遺項目、非遺傳承人名錄等相關信息;其次，應鼓勵各級各類公共文化服務機構舉辦非遺展示傳承活動。非遺活動有助于全民享受更豐富的公共文化服務，同時，將非遺融入公共文化服務也是中華優秀傳統文化教育和愛國主義教育的一種重要方式。

　　4.2 鼓勵購買非遺產品和服務，加強對外對港澳臺交流合作需求型政策工具的完善應增加對政府購買和境外交流的政策支持。政府購買政策應要求將非遺文化產品列入政府采購目錄，增大對非遺文化產品的采購份額，鼓勵相關單位購買非遺相關產品和服務，從而支持非遺相關企業的經營。需要指出的是，非遺產品和服務銷售應符合市場需求，不可過度依賴政府購買[40]。盡管我國非遺保護工作起步較晚，但致力于探索非遺保護的中國方案。這不僅需要境外交流政策支持港澳申報國家級非遺項目和港澳人士申請非遺傳承人，鼓勵臺灣參與非遺傳承發展工程，還需要政策支持非遺國際傳播，向世界傳遞非遺保護的中國經驗[21]。

　　4.3 堅持保護為主和傳承發展，積極引導非遺合理開發利用現有非遺政策體現了對“保護為主”和“傳承發展”原則的堅持，而“合理利用”原則有待政策引導落實。《文化部關于加強非物質文化遺產生產性保護的指導意見》為將非遺及其資源轉化為文化產品提供專門政策支持[24]61-64。當前在文旅融合發展的背景下，鼓勵合理開發利用非遺資源豐富旅游的文化內涵，既有助于推動非遺傳承，也能提升旅游品質，實現文旅融合。與此同時，鼓勵合理開發傳統村落的非遺資源，建設非遺就業工作坊等措施將助力鄉村振興。

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　　作者：鄭煒楠