摘要:鼓勵生豬銷區支持產區發展生豬產業,構建銷區補償產區的長效機制,有利于提高生豬產區養豬積極性,對做好生豬穩產保供工作有重要意義。筆者分析了生豬銷區補償產區的理論基礎、政策依據和可行性,總結歸納了浙江省生豬銷區補償產區的實踐經驗,并借鑒國內外銷區補償產區的研究經驗,從補償環節和補償資金使用兩方面設計了我國生豬銷區補償產區的方案。

　　關鍵詞:生豬產業;產區、銷區界定;銷區補償產區;長效機制;方案設計

　　“糧豬安天下”,我國既是養豬大國,也是豬肉消費大國,生豬飼養量和豬肉消費量均占世界總量的一半左右[1]。豬肉有效的供給是保障豬肉消費的重要前提,為此國務院辦公廳提出“豬肉自給率保持在95%左右”的發展目標[2]。目前,排名前10位省份的生豬出欄量占全國總量的64%,500個生豬調出大縣的生豬出欄量占全國總量的70%以上[3],因此,穩定生豬主產區產能對保障豬肉有效供給具有重大意義。由于生豬產業對財政貢獻較小,再加上生豬養殖對環境污染嚴重,在環保壓力日趨增大的背景下,主產省份的養豬積極性不高[4];與此同時,作為豬肉主銷區的沿海經濟發達地區的省份及直轄市已逐步退出生豬養殖主產省[5]。

　　在此背景下,2019年9月份,國務院辦公廳印發《關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見》提出,統籌資源環境條件,引導生豬養殖向環境容量大的地區轉移,支持大型生豬養殖企業全產業鏈布局,鼓勵生豬銷區支持產區發展生豬生產,通過資源環境補償、跨區合作建立養殖基地等方式,推動形成銷區補償產區的長效機制。

　　生豬養殖向資源環境承載力強的主產省份集聚,所帶來的“正外部經濟效益”決定了豬肉銷區承擔較少豬肉保障責任,卻享受豬肉供給收益,理應納入生豬產區補償體系中,承擔補償責任,擴充資金來源,提高補償標準[6-7]。基于此,筆者通過分析生豬銷區補償產區的理論基礎、政策依據和可行性,總結歸納浙江省在生豬銷區補償產區的實踐經驗,借鑒國內外銷區補償產區的研究成果,提出了我國生豬銷區補償產區的方案,以期為有關政策的制定奠定堅實基礎。

　　1生豬銷區補償產區的理論基礎和政策依據

　　1.1理論基礎

　　外部性和市場失靈是生豬銷區補償產區的理論基礎。依據農業區域理論和產業集聚理論可知,生豬養殖向主產區集聚有利于提高生豬產品質量、養殖效率、疫病防控效率[8-11],從而提高我國豬肉自給率,保障豬肉有效供給。尤其是對于產量小于銷量的豬肉銷區,也能夠獲得足夠的豬肉,也就是說非生豬產區實際上獲得了“正外部經濟效益”。另外,生豬養殖向主產區集聚將給當地帶來諸如環境污染治理成本提高[12-13]、財政收入減少[14-15]、疫病防控壓力增大[16-17]等一系列問題,當假設不考慮豬肉有效供給與國家政策約束,只考慮市場因素時,如果生豬主產區過度養殖生豬帶來的“負外部經濟效益”得不到足夠補償,那么其將不會主動承擔額外養殖任務,進而可能導致豬肉產量無法滿足國內消費需求,豬肉有效供給政策目標落空,市場出現失靈。

　　經濟學中解決外部性導致市場失靈的基本思路是讓外部性內部化,即通過制度設計將行為人經濟活動所形成的社會效益或社會成本轉化為私人收益或私人成本。實現外部效用內部化的公共政策主要有“征稅”“補貼”和“依據科斯定理的談判解決”三種途徑,其中“補貼”是糾正“正外部經濟效益”的主要方案,其解決思路是,如果從受益人的收益中拿出一部分來補償行為人的損失,全社會都能受益。鑒于本文要解決的是“生豬養殖向主產區集聚”的“正外部經濟效益”問題,因此,選擇“補貼”作為解決問題的手段。

　　1.2政策依據

　　當前中央政府通過省負總責和“菜籃子”市長負責制等行政調控手段給地方政府制定強制性生豬養殖目標來穩定生豬生產、保障市場供應。我國在《國務院辦公廳關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見》《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》《非洲豬瘟等重大動物疫病分區防控工作方案(試行)》和“生豬調出大縣獎勵政策”中明確提出了銷區補償產區措施。這些政策實施以來,在穩定生豬產能、保障豬肉有效供給方面取得了顯著成效。現階段,我國對生豬產區的補貼政策以中央和省級轉移支付為主,很有必要按照生豬凈調運量為標準,建立多元化生豬產區利益補償標準,讓銷區承擔更多保障豬肉有效供給責任。

　　2生豬銷區補償產區的可行性分析

　　建立多元化生豬調出補償和激勵機制,對統籌產銷銜接、調動產區生產積極性、穩定生豬產能,以及保障銷區豬肉穩定供給具有重要意義。可靠且具有公信力的生豬及產品調運統計數據是核算補償金額的前提,強有力的組織機構是補償方案落地執行的保障。

　　2.1補償核算數據有支撐

　　動物檢疫相關管理系統為生豬及產品調運統計提供了數據支撐。動物檢疫合格證和動物產品檢疫合格證是家畜、家禽以及其他肉類產品安全走向市場流轉的憑證[18]。隨著互聯網、區塊鏈技術的廣泛應用,從中央到地方已經實現動物檢疫電子出證,且系統已實現互聯互通,具備查詢信息快、動物及產品可全程流向追蹤和疫病追溯及責任管理等優勢。通過全國動物檢疫合格證明管理系統的運轉,各省區生豬及產品的調動量已實現動態化電子管理,數據清晰準確,為銷區補償產區的補償金額核算提供了數據支撐。

　　2.2補償政策執行有保障

　　《非洲豬瘟等重大動物疫病分區防控工作方案(試行)》(以下簡稱《方案》)的落地和執行為銷區補償產區的執行提供了組織保障。《方案》提出要加強大區內省際間生豬產銷規劃銜接,探索建立銷區補償產區的長效機制。《方案》在規劃分區時也充分考慮了產銷銜接問題,例如:東部區包括上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南等,其中上海、浙江、江蘇屬于主銷區,安徽、山東、河南屬于主產區,為產銷銜接提供了有利條件。方案設有完善的工作組織機構,農業農村部設立專門辦公室負責統籌,五大分區分別設置了分區防控指導組,各大區建立分區防控聯席會議制度并由大區內各省級人民政府分管負責人擔任成員,完善的組織機構為銷區補償產區政策的執行提供了組織保障。

　　2.3產區、銷區界定有依據

　　農業農村部出臺的《非洲豬瘟等重大動物疫病分區防控工作方案(試行)》成為生豬調運和產銷銜接工作的指導方針。另外,生豬主產區應具備四項優勢:一是飼料資源有優勢,即該地區糧食資源豐富或者飼料工業發達;二是生產基礎有優勢,即生豬生產水平高、規模大,具有比較完善的良種繁育體系,且相對集中;三是市場競爭有優勢,即商品率高、外銷量大、具有區位優勢;四是產品加工有優勢,即加工基礎較好,具有實力較強的龍頭企業。依據這些原則,科學規劃生豬養殖布局,做好大區內省際間產銷銜接。例如,北部區包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等,根據上述原則,可將河北、遼寧、吉林和黑龍江作為主產區,北京、天津、山西和內蒙古作為主銷區。

　　3浙江省生豬銷區補償產區的探索和實踐

　　近幾年,浙江省每年50%的豬肉消費量需要靠省外調劑[19]。為貫徹落實《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》,針對我國生豬養殖區域發展不平衡、生豬市場價格波動大的特征,2020年,浙江省農業農村廳等部門聯合出臺了《浙江省生豬養殖省內跨區域調劑補償實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)。通過跨區域協作,形成生豬銷區補償產區的調劑協作機制,在完成生豬增產保供任務的同時,避免產業大起大落。

　　3.1補償模式與機制的分析

　　浙江省生豬養殖省內跨區域調劑補償的模式可以細分為三個步驟:第一步,定向調劑、主動申報;第二步,省抓統籌、市級平衡;第三步,獎優補養、有償調劑。為保障調劑補償工作順利開展,《實施辦法》對“調劑補償標準”“調劑指標來源與核算”“補償資金劃撥”和“獎懲辦法”等關鍵內容進行了說明和規范。

　　3.2《實施辦法》的評價

　　浙江省生豬養殖省內跨區域調劑補償實質上調劑的是生豬養殖能力,而并非生豬實物,只是按照生豬產銷區的需求和供給確定補償資金額度,補償資金只在政府層面上進行轉移支付,因而不會對生豬價格造成影響,不會對市場機制造成扭曲,在一定程度上避免了這一政策對市場機制的副作用。生豬養殖能力類似經濟學“流量”的概念,是動態可持續的;生豬存欄量類似經濟學“存量”概念,是靜態的。

　　生豬存欄調劑指標,對調入區域而言是本區域養殖生豬數量與生豬實際需求數量之間的差值,對于調出區域而言則是本區域在完成省級生豬生產任務后的多余數量。通過跨區域協作可以將生豬產區與銷區之間的生豬養殖外部性內部化,并運用“調劑指標”這一形式進行了量化。該辦法的主要優勢體現在四個方面:一是擴展了生豬主產區利益補償的資金來源;二是完善了政府層面的生豬主產區補貼機制;三是充分發揮了生豬主產區的比較優勢,使總效益最大化;四是不會對生豬價格造成影響。

　　4國內外關于銷區補償產區的研究經驗借鑒

　　建立生豬銷區補償產區長效機制,從本質上講是產銷利益協調問題,是實現銷區與產區的利益平衡問題。從表面上看主銷區可能要多付出一些,但如果這種機制一旦建立,不僅有利于保障我國居民豬肉消費需求,而且對主產區和主銷區來說將會是一個“雙贏”局面。在銷區補償產區的研究和實踐方面,可借鑒歐盟共同農業政策和我國糧食銷區補償產區的研究經驗。

　　4.1歐盟共同農業政策產銷利益協調機制分析

　　歐盟共同農業政策產銷利益協調機制主要包括“價格機制”“市場機制”“貨幣補償金機制”“共同糧食基金制度”和“歐洲農業指導與保障基金”等[20-23],其中,“共同糧食基金制度”是最具代表性的政策[24-25]。歐盟在共同農業政策基礎上建立共同糧食基金,通過構建共同農業政策產銷利益協調機制模式,借助糧食共同基金在籌集和使用過程中的非對稱性機制,促使糧食主銷國的部分收益向主產國轉移,從而保障糧食主產國生產者利益,提高糧食主產國的糧食生產積極性,穩定歐盟糧食生產。

　　例如,在糧食基金籌集過程中,以法國為代表的糧食主產國在籌集份額中所占比例較低,而以德國為代表的糧食主銷國所占比例很高,由于基金主要用于干預和穩定糧食價格,保護糧食生產者和主產國利益,所以法國等糧食主產國在共同糧食基金使用過程中占較大份額,而德國等糧食主銷國則占很小份額。糧食主銷國向糧食主產國提供資金支持,為本國的糧食安全“買單”,這實質上就是通過主銷區對主產區利益補償,來保障歐盟糧食安全和區域經濟協同發展。

　　4.2我國糧食銷區補償產區機制研究

　　激發種糧農民的生產積極性,提高糧食主產區生產能力,促進產銷區平衡發展是保障我國糧食安全的時代命題[26]。國內學者已針對糧食銷區補償產區機制存在的問題[27-29]、補償的必要性[30-32]和補償的可行性[33-35]進行了深入研究。通過總結現有研究成果后發現,糧食銷區應該補償產區已經取得一定共識,但就補償標準尚未形成統一認識,另外,學者們主要提出“糧食指標交易”“糧食調銷補償基金”和“糧食產銷區協作”三種補償方式,補償資金使用則傾向于政府統籌。總之,對糧食銷區補償產區機制的研究,現有文獻多以理論層面討論為主,缺乏數據的研究支撐,鮮有提出具體的補償方案。

　　5我國生豬銷區補償產區的方案設計

　　綜合當前我國生豬銷區補償產區的理論和實踐,按照利益補償指導方式,可以將生豬產區利益補償分為反哺性補償和內生性補償。現階段我國對生豬產區的利益補償更多是通過轉移支付形式實現的反哺性補償,補償方式單一、資金來源不合理等問題突出。另外,反哺性補償對生豬市場造成的負面影響也較大。因此,建立生豬產區內生性利益補償機制,實現政府補償和市場補償相結合,更可能做到公平與效率并舉。基于前文生豬銷區補償產區的理論和可行性分析,借鑒浙江省的實踐探索經驗,結合分區防控工作方案,筆者以大區內省際間為標準,提出生豬銷區對產區的資源環境補償方案。

　　5.1補償環節

　　5.1.1第一個環節

　　確定銷區生豬調入量。每年1月份,農業農村部分區防控辦公室依據全國動物檢疫合格證明等管理系統的數據,核算上年度大區內主銷省份的生豬及豬肉調入量。按照疫病分區防控的要求,大區內生豬調運以“調肉”為主、“調豬”為輔,補償金額以生豬頭數為標準。

　　5.1.2第二個環節

　　確定產區每頭生豬補償金額。生豬銷區對產區的補償更多的是一種資源環境補償,合理確定產區每頭生豬所負擔的資源環境成本是重要前提。生豬養殖過程中不可避免地產生尿液、糞便、惡臭氣體等廢棄物,如果不能進行有效處理必然對環境造成一定的污染,主要包括水污染、土壤污染和空氣污染,其綜合損失稱為外部環境成本[36-39]。

　　5.1.3第三個環節

　　補償資金確定、上交及發放。根據公式(4)可得到生豬銷區補償產區的總金額,農業農村部分區防控辦公室負責發布通知,告知銷區上一年度補償資金的上交數額和上交時間,生豬主銷區按時將資金劃轉到指定賬戶。在補償資金劃轉到位后,農業農村部分區防控辦公室會同財政主管部門及時將資金劃轉到產區政府。

　　5.2補償資金使用

　　環境補償資金核算完畢后,按照“多調多補,少調少補”的原則向生豬產區政府進行劃轉,用于支持當地的生豬產業發展。原則上講,補償資金重點應用于以下幾個方面:一是加強生豬產業基礎建設。對生豬養殖產業的產前、產中和產后環節進行激勵,支持生豬屠宰加工企業進行技術升級,結合國家分區防控政策,進一步科學規劃選址,優化運輸路線,降低運輸費用。

　　二是推動糞污資源化利用。大力發展規模化、標準化養殖,鼓勵養殖戶采納生態可循環養殖模式,實施生豬養殖大縣資源化利用項目建設,打造生豬養殖業綠色發展示范縣,嚴格執行生豬養殖環境保護制度。三是加強生豬疫病防控。加大生物安全防控措施,提升產區整體防御能力,構建政府—養殖主體—科研主體共同參與的聯合防控新格局。四是推進資源節約型養殖。促進產區生豬供應能力可持續發展,堅持走資源節約、環境友好型的現代化養殖道路,增強養殖者的豬場管理能力,提高其養殖技術水平和資源利用效率,減少飼料、水資源、土地資源浪費。

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　　作者：周勛章1,叢林1,李廣東2,孟憲華2,李建芳1,李增友1,路劍1∗