摘要：為貫徹落實《農業綜合行政執法改革的指導意見》，各地按照轉職能、轉作風、轉方式的要求，逐步推進農業綜合行政執法改革，目的是整合歸并執法隊伍，完善執法程序，明確執法責任，提高執法效力。然而縱觀各地的執法改革，不同程度出現了體制不順、機制不全、權責混亂、推諉扯皮、執法空檔現象，導致執法軟弱，有法不依，違法不究，執法效率低下等問題。本文對A縣農業綜合執法改革進程中，在《動物防疫法》的執行和監督中所遇到的一些典型問題進行了全面深入分析，提出了相應的對策建議。

　　關鍵詞：改革;綜合執法;動物防疫;執行效力

　　《動物防疫法》是預防、控制、消滅動物疫病，促進畜牧業發展，保護人體健康的主要法律，該法的頒布實施，將從事動物飼養、出售、流通、屠宰、動物產品的加工等行為納入法制化管理軌道。

　　多年來的執法主體一直是畜牧獸醫主管部門和動物衛生監督部門，隨著改革開放步伐的加快，經濟蒸蒸日上，信息日益發達，國際貿易日趨活躍，外來重大動物疫病如小反芻獸疫、非洲豬瘟伴隨而來，舊的法制體制已經越來越不適應世界經濟發展的需要。為此，2015年中央編辦印發《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》的文件后，多地逐步開展了試點工作，A縣也成立了綜合執法局，將農業、畜牧、林業、水利、水保、城建、環保等多部門歸并，集中力量，統一執法。2019年為貫徹落實《農業綜合行政執法改革的指導意見》，又將獸醫獸藥、生豬屠宰、動物衛生監督、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法職責從綜合執法局剝離，整合組建農業綜合行政執法大隊，隸屬縣農業農村局。

　　畜牧師職稱論文： 加強畜牧獸醫管理提高動物疫病防控能力探析

　　2年來，在重大動物疫病流行特別是非洲豬瘟在全國大面積暴發的嚴峻背景下，更加需要規范約束行為人，打擊違法犯罪，切斷非洲豬瘟傳播途徑，達到控制疫病、依法治牧、執法為民的目的。但是由于農業綜合執法改革只停留在歸并整合上，忽略了管理體制建設[1]，在《動物防疫法》的執法和監督管理中出現了體制不順、機制不全、權責混亂、推諉扯皮、執法空檔現象，導致執法不力、有法不依、違法不究、執法效力低下。

　　1存在問題

　　1.1動物防疫監督管理和執法職能“一刀切”，基層執法出現斷層A縣成立農業綜合執法大隊后，撤銷動物衛生監督所大部分行政職能，只保留產地檢疫及出證，鄉鎮動物衛生監督分所官方獸醫的執法資格被取消，使滲透到養殖一線，經常督查和服務合二為一的雙身份人員(官方獸醫、行政執法)只能為養殖戶提供技術服務，發現違法行為人，一不能亮證警告，二不能調查取證，更不能查扣處置，等到逐級報告，違法行為人早已逃之夭夭，執法大隊到達時往往無功而返，造成動物防疫監督管理和執法工作難以有效落實和開展的不良局面。

　　1.2綜合執法隊伍人員調配失當，綜合業務水平較低新組建的農業綜合執法大隊成員是畜牧、農機、農技部門的參管人員，執法經驗不足，行業技術又生疏，自身素質和業務水平與其崗位職能要求存在一定差距，平時督查看重的是書面上記錄痕跡的完整性，忽略了各種記錄的關聯性，如生豬屠宰廠有入場、巡回留觀、同步檢驗檢疫、出廠，養殖場有生產、死亡、出售等記錄。這些記錄是環環相扣，相互關聯的，不吻合就有編造的嫌疑，督查只是片面的看每種記錄的完整性，沒有詳細分析其關聯性，對檢疫、消毒等技術操作性強的工作更是看不出貓膩，查不出實質問題，導致從事這些行業的行為越來越不規范。

　　1.3產地檢疫失去法律后盾，“一對一”監管落而不實產地檢疫是《動物防疫法》賦予的行政許可，行政強制措施。新修訂的《動物防疫法》仍然將產地檢疫行政主體和行政職能賦予動物衛生監督機構和官方獸醫，官方獸醫實施檢疫是代表國家的執法行為，有國家強制力為后盾。但在實際生產中，養殖戶不可能自覺地申報檢疫，必須在日常的監督檢查、宣傳教育和依法處罰緊密結合的前提下迫使其申報，這些大量的工作只有最基層的官方獸醫才能完成。取消了官方獸醫的執法資格無形中弱化了動物檢疫工作，多年努力形成的良好產地檢疫環境不復存在，養殖戶瞞報畜禽存欄“，一對一”監管措施難以到位，不報檢出售動物現象普遍存在。

　　1.4基層執法力量薄弱，專業設備資源缺乏

　　農業執法關乎百姓切身利益，對執法人員素質、數量、裝備配置、技術水平要求都很高，A縣農業綜合執法大隊執法涵蓋種子、農資、農機、動物衛生監督等多項工作，但執法人員僅有幾個，人員配備不足，力量比較薄弱。大部分人員非法律專業，且基層工作又多又雜又亂，農業執法培訓機會和時間較少，對農業法律知識不熟悉，在具體執法過程中處理案件能力明顯欠缺。辦公條件及辦案設備更是簡單、簡陋，僅有30m2的辦公室和簡單的辦公設施如桌椅、電腦、打印機等，無專用車輛及必要的執法設備，接到案件線索和日常監督檢查都要向機關事務局申請派車，使隨機性、偶然性很強的執法行為變成被動執法、等著執法，嚴重影響了執法效力。

　　2產生問題的原因

　　2.1領導重視不夠，綜合執法改革相對緩慢

　　相關部門對農業綜合執法改革工作重視不夠，思想認識和工作措施不到位，只是依據《中共中央、國務院辦公廳印發〈關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見〉的通知》(中辦發〔2018〕61號)簡單地落實，劃轉了人員，組建了隊伍。但在解決農業綜合執法人員的身份、編制、裝備、經費等細節工作進展緩慢，難以形成高效農業綜合執法環境和專業的執法隊伍，造成了有法難依，執法不力的不良局面。

　　2.2簡單“一刀切”，忽視動物衛生監督和農業綜合行政執法的關系

　　動物衛生監督最大的特點是專業性，需要具備獸醫專業資質的技術人員擔任[2]。一些機構在推進落實農業綜合執法改革中，混淆農業綜合行政執法和動物衛生監督的關系[3]，農業綜合行政執法是履行法律、法規賦予的行政職能，是規范農業生產，打擊違法犯罪，維護群眾合法權益的手段，動物衛生監督等行業管理為農業綜合行政執法提供標準和技術服務，二者有密不可分的聯系。沒有充分認識到動物防疫監督和執法的內在邏輯以及相關工作的連續性，撤銷動物衛生監督機構，取消官方獸醫的行政執法資格，弱化動物衛生監督職能和動物產地檢疫工作，一定程度上創造了從事畜禽養殖、販運、屠宰人員投機鉆營，乘機違法的環境。

　　3對策與建議

　　3.1理順完善執法機制，明確職能分工

　　3.1.1明確農業綜合行政執法大隊的機構性質統一農業綜合執法機構名稱，明確單位性質，提升行政地位，樹立農業綜合行政執法的權威形象。解決執法人員的身份，明確工作方向，提升執法效力，為銜接配合落實三項制度打下良好的基礎。

　　3.1.2合理定編，壯大執法隊伍農業執法，特別是《動物防疫法》執法面寬量大，往往要深入到養殖一線調查取證，沒有足夠的人力資源保障，難以提升執法效力，打擊違法行為，維護社會秩序。

　　3.1.3理順綜合執法與行業管理的關系行政許可、技術推廣、檢測檢疫等服務職能是行業監管的主要組成部分，為綜合行政執法提供技術標準和依據。行業管理需要法律震懾為后盾，依法執法需要行業管理為支撐，二者要明確各自職責，緊密協作，使農業部門形成了執法合力，達到執法與服務“雙贏”的效果。

　　3.1.4下放執法權力，委托鄉鎮人民政府執法按照法律、法規、規章的規定合理委托執法權限，如日常行政檢查權、調查取證、臨時查扣違法工具等相關職能，細化明確二者責任，各盡其職，各負其責。再按屬地管理原則，吸納素質高，能力強，具有敬業精神的鄉鎮畜牧獸醫站官方獸醫為鄉鎮執法成員，行使《動物防疫法》等相關法律的執法工作。

　　3.2提高領導認識，樹立政府形象

　　長期以來，《動物防疫法》的執法是行業內部的一項行政職能工作，沒有引起各級領導和相關部門的高度重視，特別是實行綜合執法的試點以來，業務部門不能管，執法單位又力不能及，無證販運、違法屠宰、不報檢未經檢疫出售生豬現象隨處可見。從2020年官方公布的非洲豬瘟疫情信息中發病豬多數是販運仔豬，而無育肥生產豬的報道這種不符合流行病學的現象和農業農村部、交通運輸部、公安部關于開展違法違規調運生豬百日專項打擊行動的效果中可以看出各地對《動物防疫法》的執法力度軟弱，體現了各級政府領導對農業綜合行政執法體系建設的遲緩和滯后，使《動物防疫法》的作用不能發揮，震懾、壓制不了違法行為，造成疫情持續蔓延，生豬產能恢復緩慢。

　　3.3落實執法經費，完善執法設備為農業綜合行政執法提供必要的物質保障，營造良好的執法環境。解決必要的專用交通工具、辦公場所、現場查驗、取證工具，將辦公經費納入財政預算，做到有案即出、有案必查、查而必究、執法必嚴。

　　3.4整頓執法隊伍，加強執法培訓，提高隊伍整體素質打破參管公務員進入執法隊伍的界限，推行"凡進必考"，公開選拔制度，挑選政治站位高、業務技術過硬、法律知識淵博，有膽識和膽量，具有敬業精神的一專多能人才充實執法隊伍，定期不定期的采用現場以案說法等多種方式，加強法制與業務培訓，不斷提高執法隊伍素質和水平。保證案情判斷清晰、條理清楚、執法嚴明，提高法律的執行效力，樹立良好的社會形象。

　　參考文獻：

　　[1]張林夕,王要龍,翟寶安,等.基層農業綜合行政執法改革存在的問題及研究對策[J].基層農技推廣,2020(8):1-3.

　　[2]陶長城,李太英,孫德武,等.農業綜合執法改革縱橫談[J].中國畜牧業,2019(24):58-60.

　　[3]張玉花.農業綜合執法改革背景下推進動物防疫監督執法工作的思考[J].現代農業研究.2020,26(4):111-112.

　　作者：劉永東