內(nèi)容摘要：本文對上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理案例進行研究，分析協(xié)同規(guī)劃管理進程中存在的主要問題及原因，擬通過搭建生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制，為區(qū)域政府協(xié)同管理提供建議，以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，順應(yīng)實際需求。

　　關(guān)鍵字：協(xié)同規(guī)劃;管理機制;跨界地區(qū);政府合作

　　一、研究背景

　　城市化的快速推進使得資源、管理、人才等要素越來越呈現(xiàn)出跨行政區(qū)流動的特征，區(qū)域公共問題迅速增加并且逐漸多樣復(fù)雜。區(qū)域政府協(xié)同管理逐漸成為政府合作的一種新趨勢，對區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌布局、戰(zhàn)略引領(lǐng)、突破壁壘發(fā)揮重要的支撐作用。

　　崇明島位于長江流域入海口的核心地區(qū)，對于整個長江流域、長三角乃至全國的生態(tài)環(huán)境、生態(tài)安全都有著重大的作用。崇明島大部分地區(qū)屬于上海市崇明區(qū)，崇北有部分地區(qū)屬于江蘇省南通啟東市啟隆鎮(zhèn)和南通海門市海永鎮(zhèn)。由于其特殊的地理位置，一方面，自然因素影響著該地區(qū)地形地貌不斷變化生長，另一方面，人工圍墾、工程建設(shè)也不斷改變著地區(qū)特征，形成了相對復(fù)雜的行政區(qū)劃。

　　生態(tài)方向評職知識：哪有種群生態(tài)學(xué)研究論文發(fā)表指導(dǎo)

　　在共抓長江大保護的國家戰(zhàn)略要求下，將崇明島建設(shè)成為世界級生態(tài)島，促進區(qū)域發(fā)展的互利共贏，成為上海、南通兩地共識凝聚和共同努力的關(guān)鍵目標(biāo)。2017年12月，在國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》中，上海市提出舉全市之力，推進崇明世界級生態(tài)島建設(shè)。12018年5月，《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2017-2035)》完成批復(fù)，進一步提出到2035年，崇明將建設(shè)成為在生態(tài)環(huán)境、資源利用、經(jīng)濟社會發(fā)展、人居品質(zhì)等方面具有全球引領(lǐng)示范作用的世界級生態(tài)島。2江蘇省委在“長江保護與發(fā)展論壇舉行分論壇”中提出，堅定維護長江沿線大保護戰(zhàn)略，從全局、全流域的視角積極配合崇明生態(tài)島建設(shè)，特別要做好留白、增綠文章。

　　本文以上海市崇明區(qū)東平鎮(zhèn)、江蘇省南通市海永、啟隆鎮(zhèn)(以下簡稱崇北跨界地區(qū))為研究范圍，借助當(dāng)前長江大保護的契機，通過生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理，進行統(tǒng)一謀劃和統(tǒng)一發(fā)展。研究上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制的構(gòu)建，對于長江經(jīng)濟帶的生態(tài)保護、區(qū)域一體化發(fā)展，將起到積極的促進作用。

　　二、協(xié)同地區(qū)生態(tài)規(guī)劃管理存在的主要問題及原因分析

　　(一)主要問題

　　1、目標(biāo)內(nèi)涵認(rèn)同不一

　　上海與南通對于崇明世界級生態(tài)島建設(shè)有整體共識，但內(nèi)涵理解上存在一定差異。上海視角的協(xié)同更加注重生態(tài)保護，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，全面轉(zhuǎn)變崇明的生產(chǎn)生活方式，建成具有全球引領(lǐng)示范作用的生態(tài)島。南通基于自身發(fā)展階段，更關(guān)注與上海的融合對接，將啟隆、海永鎮(zhèn)作為對接上海的先行地，主要以打造上海生態(tài)后花園和養(yǎng)老福地為目標(biāo)。

　　2、生態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)差異

　　崇北跨界地區(qū)在生態(tài)空間劃定、管控標(biāo)準(zhǔn)上差異比較大。東平鎮(zhèn)按照底線思維和世界級生態(tài)島建設(shè)要求，根據(jù)《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2017-2015)》、《崇明世界級生態(tài)島建規(guī)劃設(shè)導(dǎo)則》等文件，在生態(tài)建設(shè)指標(biāo)上均有所明確，如森林覆蓋率達到35%，河湖水面率不小于12.07%，人均公園綠地不小于32.78平方米，并為建設(shè)世界級生態(tài)島的總目標(biāo)嚴(yán)格落實建設(shè)用地減量規(guī)劃。海永鎮(zhèn)總體規(guī)劃在編制中對生態(tài)空間有所涉及，但對生態(tài)保護的基礎(chǔ)分析整體偏弱，且生態(tài)控制邊界僅為示意性落位，沒有準(zhǔn)確定位，后續(xù)管控的不確定性極大。啟隆鎮(zhèn)延續(xù)上位規(guī)劃，將鎮(zhèn)域劃為生態(tài)過渡區(qū)，鎮(zhèn)域65%以上均為適建區(qū)。

　　3、建設(shè)強度失控

　　長期以來缺乏明確的建設(shè)管控要求，造成部分地區(qū)高度、強度明顯超限。《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出全域嚴(yán)格控制高層建筑，新建建筑高度原則控制在18米以下的要求。東平鎮(zhèn)嚴(yán)格落實控高要求，采用低沖擊、低開發(fā)的空間發(fā)展模式。海永、啟隆鎮(zhèn)在過去十年對接上海、做居住開發(fā)的過程中，大部分樓盤均以高層為主，滿鋪式的空間布局、歐式風(fēng)格、度假游樂場式開發(fā)與崇明島“海島特色、中國元素、江南韻味”的總體風(fēng)貌特征相背離，對崇明島整體形象造成了較為負(fù)面的影響。

　　(二)原因分析

　　1、認(rèn)知的差異性

　　多元主體間的生態(tài)價值共識是進行生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理的先導(dǎo)和基礎(chǔ)。崇北跨界地區(qū)在生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理的認(rèn)知上存在著差異，難以形成生態(tài)管理的共同價值理念并達成一致目標(biāo)。東平鎮(zhèn)以世界級生態(tài)島建設(shè)為總目標(biāo)，已經(jīng)由增量擴張時代向生態(tài)文明時代邁進，以生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變促進發(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型。而海永、啟隆鎮(zhèn)發(fā)展仍以增量擴展為主，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展。

　　2、利益的矛盾性

　　推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主體力量是區(qū)域政府，而區(qū)域政府間有效協(xié)同是推動區(qū)域生態(tài)保護的關(guān)鍵。維護轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益是區(qū)域政府規(guī)避生態(tài)責(zé)任的最大動機。公共選擇理論提出“經(jīng)濟人”的概念，概念建立在人都具有“經(jīng)濟理性”這一假設(shè)之上，因此由具有經(jīng)濟理性的人組成的政府也是具有理性的，進而在客觀上存在著自身的特殊利益。

　　3、相關(guān)規(guī)劃的缺失

　　崇北跨界地區(qū)在生態(tài)協(xié)同規(guī)劃方面尚有欠缺。為推進崇明世界級生態(tài)島建設(shè)，上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布了《崇明世界級生態(tài)島建規(guī)劃設(shè)導(dǎo)則》、《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2017-2035)》等文件，而南通市并未發(fā)布涉及生態(tài)管理的相關(guān)規(guī)劃。區(qū)域生態(tài)協(xié)同管理需要編制相關(guān)規(guī)劃來對生態(tài)空間進行管控與約束。

　　三、上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制的建立

　　(一)搭建生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制的原則

　　1、明確協(xié)同管理類別與方式

　　目前區(qū)域政府協(xié)同管理有三種方式，一是由更高層級的管理機構(gòu)進行管理，二是成立聯(lián)合部門共同推進，三是民間團體、非盈利組織或設(shè)施企業(yè)的參與。

　　區(qū)域內(nèi)城市有明顯的等級關(guān)系或涉及公平、高效等多個維度，更適合由更高層級管理機構(gòu)進行協(xié)同管理。這種管理模式優(yōu)點一是權(quán)威性，即上級政府做出的合理安排對下級政府具有權(quán)威性和約束力，下級應(yīng)服從上級的領(lǐng)導(dǎo)與指揮;二是公正性，較高一級的地方政府在低一級地方政府的利益沖突中協(xié)調(diào)全局利益與局部利益的沖突;三是信息的全面性，在等級制組織內(nèi)部上級政府掌握的信息更加全面，能夠做出更合理的政策安排。缺點是并不能從根本上解決問題，只要利益沖突存在，原有低一層級行政區(qū)之間的矛盾就會轉(zhuǎn)化為高一層級的行政區(qū)之間的矛盾，從而陷入“區(qū)域調(diào)整——競爭膨脹——區(qū)域再調(diào)整”的怪圈。3

　　成立聯(lián)合部門共同推進這種方式是指地方政府自愿通過平等協(xié)商，憑借交易方式來協(xié)調(diào)區(qū)域矛盾的行為。區(qū)域內(nèi)在某些方面訴求上有一定共識的地區(qū)，更適合成立聯(lián)合部門共同推進的協(xié)同方式。地方政府的合作過程可被視為地方政府圍繞利益而展開的行政管理權(quán)交易過程，各方出于自身利益的考量，在可接受的范圍內(nèi)自愿讓渡出部分地方事務(wù)的獨立安排權(quán)，就區(qū)域性公共事務(wù)達成共識，并服從協(xié)議做出的整體安排。4具體推進形式可以成立“座談會”、“政府聯(lián)席會”、“協(xié)調(diào)工作會議”、“理事會”等。這種方式的優(yōu)點一是兼容性,在協(xié)議的締結(jié)過程中，地方政府在追求自身利益最大化的同時，必須兼顧其他成員的利益和區(qū)域整體利益，各方在不斷溝通、對話中調(diào)整自己的觀點和預(yù)期，最后達成共識;二是具有靈活性，行政協(xié)議更加簡便、靈活，能夠及時應(yīng)對復(fù)雜多變的區(qū)域環(huán)境;三是具有自愿性，區(qū)域內(nèi)公共管理活動體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)地方政府之間主動、平等、自愿的特點。

　　民間團體、非盈利組織或設(shè)施企業(yè)的參與，這種區(qū)域管理模式適合區(qū)域內(nèi)主體多且歷史上有著較強社會自治力量的地區(qū)，是相對靈活的組織方式，政府與多元主體在共同利益的追求下推動跨界區(qū)域公共事務(wù)的管理工作，這種方式的優(yōu)點是具有基層需求性，民間團體、非盈利組織或設(shè)施企業(yè)的參與使地方政府獲得社會公共需求的最新信息。缺點是這類方式受到管理體制的影響，在國外實踐較多。

　　上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃機制的建立應(yīng)當(dāng)充分借鑒以上三種模式的經(jīng)驗。考慮到生態(tài)資源是具有較強外部效應(yīng)的區(qū)域性公共物品，需要上級政府從全局出發(fā)進行干預(yù)，矯正外部性問題，因此機制的構(gòu)建需要上級政府即上海、南通層面相關(guān)政府部門進行決策與參與。考慮到區(qū)域發(fā)展在生態(tài)方面訴求上有一定共識即共同建設(shè)崇明世界級生態(tài)島，需要地方政府自愿通過平等協(xié)商的方式來協(xié)調(diào)彼此的行為，區(qū)域協(xié)同管理需要崇明東平鎮(zhèn)、南通海永鎮(zhèn)、啟隆鎮(zhèn)三方各級政府部門參與。地方政府應(yīng)在區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，無論其行政層級的高低如何，地方政府都是整個管理體系當(dāng)中不可或缺的一員，彼此地位平等，使區(qū)域整體利益能兼顧成員方的利益。考慮到?jīng)Q策過程中需要匯集各方民智，加大公眾參與力度，區(qū)域協(xié)同管理過程應(yīng)當(dāng)鼓勵民間團體、非盈利組織或設(shè)施企業(yè)的參與。

　　2、平衡自利性與公共性

　　政府應(yīng)不應(yīng)該存在和追求自身的特殊利益是一個充滿爭議的規(guī)范性議題。從政府起源、性質(zhì)、目的來界定來看政府只能為了公共利益和公共目的而存在，不應(yīng)有自身特殊的利益。洛克在著作《政府論》中提出：“我認(rèn)為政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利;而一切都只是為了公眾福利。”5但是，以安東尼·唐斯，詹姆斯·布坎南和曼瑟·奧爾森為代表的公共選擇學(xué)派基于經(jīng)驗的觀察和邏輯演繹將市場經(jīng)濟的運行邏輯映射到了政治運轉(zhuǎn)過程中來，根據(jù)公共選擇學(xué)派的觀點，“經(jīng)濟人”的假設(shè)不僅適用于經(jīng)濟市場中的行為分析，還適用于政治市場上的非市場行為分析。各個地方政府是由多個具有利益訴求的個人組成的組織實體，地方政府的決策和執(zhí)行都離不開人，而這些個人都不可避免地帶有“經(jīng)濟人”的特征。作為地方利益的代表者，地方政府要追求地方利益最大化，凡是有助于增進地方福祉，對地方有利的方面，都是地方利益。6

　　地方政府利益既是地方政府合作的根本誘因，同時也是導(dǎo)致地方政府合作困境的根源。因為地方政府利益與區(qū)域利益并不是完全一致的，兩者既有統(tǒng)一的一面，也有對立的一面，當(dāng)?shù)胤秸�府利益與區(qū)域利益一致時，地方政府會選擇合作，而當(dāng)?shù)胤秸�府利益與區(qū)域利益出現(xiàn)沖突時，地方政府便會以自身利益為重，背離合作。

　　上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制的建立應(yīng)當(dāng)充分處理好政府自利性與公共性的關(guān)系。具體而言，解決上述問題可以通過搭建合理的層級來進行。一方面，上級政府在化解區(qū)域協(xié)同問題的內(nèi)在沖突中，能站在公正的立場對區(qū)域主體相持不下的根本利益沖突進行仲裁，并就協(xié)調(diào)區(qū)域利益與全局利益的沖突做出重要決策，對區(qū)域成員都具有較強的約束力。通過自上而下的等級制權(quán)威引入，可以為區(qū)域協(xié)同管理過程的展開提供有力的保障。另一方面，考慮到社會力量的參與可以實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變即政府權(quán)力下放，自下而上的社會參與可以在跨區(qū)域生態(tài)規(guī)劃管理中發(fā)揮出獨特的作用。

　　(二)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理機制的框架內(nèi)容

　　1、采取決策層、協(xié)調(diào)層、技術(shù)層與執(zhí)行層的四級運作協(xié)同機制

　　根據(jù)以上原則，上海市崇明地區(qū)與南通地區(qū)生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理工作的推進，建議可以采取四級運作機制，即決策層、協(xié)調(diào)層、技術(shù)層與執(zhí)行層進行。

　　決策層是推動工作協(xié)調(diào)與執(zhí)行的關(guān)鍵，決策層建議可以由上海市規(guī)劃和自然資源局領(lǐng)導(dǎo)、南通市委領(lǐng)導(dǎo)、崇明區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)以及海門、啟東市委導(dǎo)組成。原則為堅持崇明世界級生態(tài)島建設(shè)，將崇北跨界地區(qū)打造成為崇明世界級生態(tài)島“踐行生態(tài)理念”示范區(qū)。工作方式可以為開展協(xié)同黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議和協(xié)同市長聯(lián)席會議。工作內(nèi)容為研究確定區(qū)域生態(tài)規(guī)劃協(xié)同管理的總體要求和目標(biāo)，統(tǒng)籌確定區(qū)域生態(tài)規(guī)劃協(xié)同的重大事宜，研究解決區(qū)域生態(tài)規(guī)劃協(xié)同中的重大問題，決策通過區(qū)域協(xié)同規(guī)劃。

　　協(xié)調(diào)層建議由崇明區(qū)規(guī)劃和自然資源局、東平、海永、啟隆鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府及其他支撐部門組成。通過常態(tài)化會議討論機制進行工作推進，負(fù)責(zé)具體事務(wù)，推進協(xié)同決策、下位法定規(guī)劃審查和監(jiān)督規(guī)劃實施管理等，并定期開展針對具體事項的專項討論。

　　技術(shù)層建議由專家委員會組成，上海市委、市政府建立了崇明世界級生態(tài)島建設(shè)專家委員會，在此基礎(chǔ)上，可以增加若干江蘇省規(guī)劃、生態(tài)等方面具有較高知名度的專家，作為決策的技術(shù)支撐力量。專家委員會作為決策的技術(shù)支撐力量，指導(dǎo)各類工作。

　　執(zhí)行層即協(xié)同工作小組，成員可以由崇明區(qū)、海門市、啟東市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)公務(wù)人員構(gòu)成。主要功能是落實各方利益訴求，落實聯(lián)席會議和常態(tài)化會議精神。

　　這種由決策層、協(xié)調(diào)層、技術(shù)層和執(zhí)行層共同組成的多層次、網(wǎng)格化協(xié)同管理體系，有許多新的優(yōu)勢和功能。一是合作方式由自發(fā)活動轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期、穩(wěn)定、自覺的制度化行為。二是合作主體由地方政府向區(qū)域多個部門以及社會協(xié)同推進轉(zhuǎn)變。各級地方政府間通過進行政策對接，主動實施區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理。

　　2、自上而下的政府決策與自下而上的社會參與相結(jié)合

　　自上而下的政府決策是區(qū)域生態(tài)管理中的核心。地方政府要轉(zhuǎn)變生態(tài)管理理念，堅持共建共享共治的協(xié)同管理原則，堅持優(yōu)勢互補、責(zé)任共擔(dān)和利益共享的管理思維，加強與多元主體間的合作，堅持整體協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，推動生態(tài)的協(xié)同管理。

　　自下而上的社會參與是區(qū)域生態(tài)管理中的推動力量。馬克思恩格斯說過，“歷史活動是群眾的事業(yè)”,決定歷史發(fā)展的是“行動著的群眾”。7“行動著的群眾”將影響區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理的推進，社會成員生態(tài)價值共識的建立，能有效避免生態(tài)管理中的“認(rèn)知失靈”。因此地方政府在生態(tài)協(xié)同規(guī)劃管理過程中應(yīng)當(dāng)注重維護生態(tài)公共利益，因地制宜地堅持管理行為的生態(tài)化與科學(xué)性。

　　3、編制規(guī)劃共同審議區(qū)域公共管理事項

　　關(guān)于區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃，建議由上海市、江蘇省南通市共同組織編制，經(jīng)專家審議通過，并充分征詢公眾意見后，由決策層，即上海市規(guī)劃和自然資源局、南通市政府、上海市崇明區(qū)人民政府以聯(lián)合發(fā)文形式共同認(rèn)定。對于涉及到的各城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格按照區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃編制，如下位法定文件符合區(qū)域生態(tài)協(xié)同規(guī)劃，則由所在地政府相關(guān)部門按法定程序?qū)徟�。如存在重大分歧，雙方在充分協(xié)商后仍不能達成共識的，可以提請決策層研究確定。

　　參考文獻：

　　[1]上海市人民政府：《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》，2018年1月，第59頁

　　[2]上海市崇明區(qū)人民政府，上海市規(guī)劃和自然資源局：《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2017-2035)》，2018年5月，第13頁

　　[3]張京樣，吳縛龍：《從行政區(qū)兼并到區(qū)域管治——長江三角洲的實證與思考》，《城市規(guī)劃》，2008年第5期，第25頁

　　[4]楊龍、彭彥強：《理解中國地方政府合作——行政管轄權(quán)讓渡的視角政治學(xué)研究》，《政治學(xué)研究》，2009年第4期，第61頁

　　[5]張緊跟：《府際治理：當(dāng)代中國府際關(guān)系研究的新趨向》，《學(xué)術(shù)研究》，2013年第二期，第42頁

　　作者：袁悅