摘 要：承包地調整包括單方調整和自主調整，適用不同的制度和規范設計。承包地能否調整一直存在著理論爭議，實踐中亦存在困境。承包地調整是改革開放后實行雙層經營體制下的制度安排，嚴格限制承包地調整是立法和實踐的基本邏輯。承包地調整應當堅守保持土地承包關系穩定并長久不變的價值底線，并深刻把握其與土地承包關系穩定、長久不變、“三權分置”之間的內在邏輯。應當在堅守價值底線的基礎上，結合中央政策文件的精神，靈活運用解釋方法得出妥當性結論。  

　　關鍵詞：承包地調整 雙層經營體制 土地承包關系穩定 長久不變 規范解釋

　　改革開放以來，我國始終重視調整農民和土地之間的關系，在堅持農村土地集體所有的制度底線不變的基礎上，不斷致力于鞏固和完善農村土地基本經營制度，秉持賦予農民更加穩定并長久的土地承包權利的改革邏輯，在政策和立法中先后兩次延長承包期限，實現了土地承包關系從維持“長期不變”到保持“長久不變”的歷史轉變。

　　土地流轉論文： 土地流轉助推農村產業精準扶貧的策略

　　體系化的政策和法律制度設計，增強了農民對土地的權利預期，提升了土地的利用績效，有力推動了“有恒產者有恒心”。近年來，全面深化改革逐步向縱深領域推進，土地制度領域的改革尤甚，保持土地承包關系穩定并長久不變的價值目標和制度規范、承包地“三權分置”等一系列改革成果已經被《農村土地承包法》《民法典》所確認。

　　在此背景下，如何深刻理解承包地調整的制度規范，需要特別思考如下問題：承包地調整的制度邏輯是什么?承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”之間是何關系?如何理解承包地“三權分置”與保持土地承包關系穩定并長久不變的關系?如何結合中央的改革精神，對現行立法中的承包地調整規范進行解釋適用?本文擬圍繞上述疑惑展開探討，以深刻揭示承包地調整的基本制度邏輯，為承包地調整規范的解釋適用提供理論參考。

　　一、承包地調整的理論爭議和實踐困境

　　在制定法意義上，承包地調整是指發包方在承包期內單方面實施的承包地調整，屬于單方調整。從廣義上說，承包地調整除單方調整外，還包括土地承包關系當事人之間的自主調整。從私法的視角觀察，承包地調整的本質為農戶享有的土地承包經營權的變更。根據我國現行制定法的有關規定，承包地調整指的是承包期內基于自然災害嚴重毀損承包地等特殊法定原因，發包方依照法定程序對個別農戶之間承包的耕地和草地而進行的局部調整。

　　這種單方調整體現了農民集體的土地所有權主體地位，本質上是農民集體及其代表主體(農村集體經濟組織)行使農地集體所有權的體現。雖然承包地調整反映的是農村集體經濟組織與土地承包方之間的私權關系，但單方調整是直接動用集體權力影響承包方的權利變動，呈現出較強的權力色彩。對此，有學者指出：“集體組織主導的土地調整其實就是一種外力強加于己的被動調整機制，忽視了相關農戶的自主意志，不符合成員自治的集體所有制精神。”①相較而言，承包地自主調整依據當事人的合同約定自愿進行，能夠較好地體現當事人的意志自由和權益維護。

　　應當說，這兩種類型的承包地調整所承擔的制度目標是不同的。單方調整的制度目標在于盡可能地限制承包地的局部調整而實現保持土地承包關系的權利內容、權利期限等方面的穩定性，進而實現賦予農戶穩定且有預期的土地承包經營權的目的;自主調整的制度目標旨在根據農戶的自主意思選擇實現土地承包權關系的自我調適。基于制度設計目標的不同，兩種不同的承包地調整應適用不同的制度和規范設計，對當事人之間的權利義務關系也會產生效果迥異的影響。目前，承包地的自主調整并不存在疑問，但單方調整卻面臨著諸多學理爭議和實踐困境。

　　(一)承包地調整的理論爭議

　　改革開放以來，貫穿于我國農地制度改革過程的一條主線是通過不斷深化調整農民和土地關系的漸進式、持續性改革，實現穩定農民對土地的權利預期，激勵農民安心從事農業生產的改革目標，并為此進行了一系列系統化的制度設計。

　　一方面，逐步賦予農戶更加穩定的土地承包經營權，通過從“債權式賦權”到“物權式賦權”的轉變實現了農戶土地承包經營權的切實有效賦予，并且通過不斷健全土地承包經營權的行使、保障和救濟機制，實現了農戶土地承包經營權的有效實現;另一方面，通過兩次無條件延長土地承包經營期限的方法，實現了農戶土地承包期限方面的趨于穩定，實現了“有恒產者有恒心”的目標。

　　但是，即便是付出了如此諸多的努力，保持土地承包關系穩定和承包地調整之間的矛盾在較長時期內仍舊是存在的，要在短期內徹底消除承包地調整現象是非常困難的。不容否認，承包地調整和保持土地承包關系穩定并長久不變貌似存在不可協調的矛盾，保持土地承包關系穩定并長久不變的基本理念與承包地調整的制度內涵存在著邏輯背離。在實踐中，承包地調整先后經歷了“大穩定、小調整”“增人不增地、減人不減地”和“嚴格限制調整”三個階段，現行立法堅持嚴格限制調整的規范選擇。在理論上，學者間對承包地應否調整存在著激烈爭議，支持調整論和反對調整論各持不同的理由。支持調整論的主要理由在于：其一，承包地調整可以滿足農民對土地的現實需求。

　　承包地調整所要解決的是在農民集體土地所有權的基礎上，集體經濟組織成員對集體土地承包經營權的公平享有問題，本質上是其對集體所有土地的物權實現問題。在土地承包經營權對集體經濟組織成員公平設定并作為其社會保障基礎的條件下，只要集體經濟組織成員行使其分配取得土地承包經營權的權利，作為發包方的集體經濟組織就應當滿足，即使暫時沒有條件滿足的，也應當在有合理條件時滿足;而解決沒有取得承包地的集體經濟組織成員之現實需求的最直接、最簡便的辦法就是合理調整承包地。②

　　其二，嚴格限制承包地調整會增加人地矛盾。嚴格限制承包地調整雖然可以使土地承包經營權更趨于穩定，但由于現行法律制度所隱含的對因人口增減等原因導致的人地矛盾沒有相應的應對措施，一定程度上加劇了現實中的人地占有不公的矛盾。③其三，合理的、適度的承包地調整并不會影響到土地承包經營權的穩定，損害農戶的土地財產權益。相較而言，既然法律鼓勵和允許承包地經營權的規模化流轉，就應當允許承包地的適當調整。而且，相對于集體土地所有權而言，承包地調整的價值性似乎更加明顯。承包地經營權流轉不會破壞土地承包關系穩定，適當的承包地調整同樣也不會破壞農戶的土地承包經營權穩定，不會損害其土地財產權益。④其四，適當的承包地調整具有扎實的社會實踐基礎。在全國各地農村，承包地調整已得到農戶的普遍認同，事實上也一直在進行承包地調整。

　　其五，適當的承包地調整可以緩和局部的人地矛盾沖突。雖然《民法典》《農村土地承包法》等明確了土地承包經營權的期限，但這并不意味著認可了適當的承包地調整就破壞了土地承包經營權的期限效力，甚至是影響了土地承包關系的穩定性。實際上，嚴格法定框架內的適當承包地調整既能滿足合理的用地需求，又能實現土地資源的更加有序流轉，提升土地資源的利用效率，并最終實現實質意義上的土地承包關系的穩定有序。反對調整論的主要理由在于：

　　其一，承包地調整會影響農民對土地的穩定感和對土地的投入。⑤因此，為了提高農村土地利用的整體效益，不僅要全面禁止任何理由下的承包地調整，而且必須嚴格禁止發包方與承包方之間通過合意開展承包地調整。⑥只有這樣，才能真正實現改革的預期目標和制度初衷。其二，土地承包經營權的本質屬性是物權，而基于物權的穩定性，就不應允許基于發包方的單方意思和發包方與承包方的合意而頻繁調整承包地。甚至有學者認為，限制承包地調整不僅包括承包期內限制調整承包地，而且在30年承包期期滿后，也不能按農村實有人口調整土地承包關系，否則，就不是土地承包關系的延長，而是重新發包。⑦

　　其三，實踐證明，頻繁調整承包地可能會滋生基層干部腐敗，損害農民集體成員利益，危害社會穩定。其四，頻繁調整承包地會挫傷農戶的土地權利預期，增加較大的制度成本。例如，承包地調整會影響農民與土地關系的穩定，破壞農民對土地的投資預期;承包地調整的談判和協調成本較高;“增人不增地、減人不減地”的政策可能對部分增人戶不公平;現行的嚴格限制承包調整的制度執行成本在下降，大多數農民已經接受，如果法律允許承包期內調整土地，可能帶來更多負面效應。⑧更為重要的是，頻繁調整承包地不利于貫徹落實中央政策文件所堅持的“保持土地承包關系穩定并長久不變”的基本要求。

　　自十七屆三中全會提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”“土地承包關系保持穩定并長久不變”以來，中共中央、國務院的“一號文件”多次提出要“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關政策和法律制度”，可以看出黨和國家穩定土地承包關系的改革決心和意圖。農村土地承包立法和執法當然要反映黨和國家的政治目標，以真正體現以人民為中心的發展思想。

　　(二)承包地調整的實踐困境

　　實證調研揭示，雖然我國現行立法采納了嚴格限制承包地調整的法律和政策。但是，有關法律和政策并沒有得到有效的貫徹執行和嚴格遵守，而是面臨著諸多的實踐困境。這主要體現在：其一，實踐中對嚴格限制承包地調整的認同度不高。曾有研究發現，盡管黨和國家一直在推行穩定農村土地承包關系的有關政策，而且隨著政策的貫徹實施各地的承包地調整現象總體上呈現出下降趨勢，但仍有超過60%的農戶對“土地承包期限30年不變”的政策保持保留的態度，特別是二輪承包以來，家庭人口增加的被訪者以及家庭收入以非農業收入為主的被訪者，都傾向于支持承包地調整。⑨

　　目前，這種情況在實踐中仍然存在，甚至在局部地區較為普遍。從實踐來看，農民對調整承包地的看法也存在較大的分歧，特別是不少農民對于“增人不增地，減人不減地”的政策存在較大的不理解。局部地區的承包地調整問題甚至已經成為一個困擾基層改革和實踐的焦點問題，不少農民乃至于基層干部、法官認為這一政策 脫離了農村的實際，應予修訂。⑩承包地調整制度還有其較為廣泛的群眾基礎，“增人不增地，減人不減地”的土地政策在實踐中也沒有真正扎根，保持土地承包關系穩定的理想制度設計與農民對調整承包地的普遍認同產生了尖銳的沖突。⑪

　　從筆者在國內多省市的調研來看，基層干部、群眾中確實對現行政策和立法中的嚴格限制承包地調整存在較多的不理解、不認同。其二，公平和效率的價值難以平衡。我國目前實行的“農村土地集體所有—農戶承包經營”的制度在實施過程中存在著公平和效率之間價值難以平衡的難題。公平的價值要求集體土地的土地承包經營權在同一社區范圍內的農戶之間實現盡可能公平地分配，而效率的價值則要求盡可能給農戶穩定而又有預期的權益保障。具體到承包地調整，實際上也同樣面臨著公平和效率的兩難選擇。

　　一方面，適度調整承包地有助于實現不同農戶之間土地承包經營權分配的公平;但另一方面，調整承包地會使農戶的土地產權預期不穩定，以至于可能降低農戶對土地經營的長期投資。而且，不同的農戶對土地承包關系穩定的客觀需求是不一致的，這就導致他們具有不同的權利訴求，這本身也是公平和效率價值難以平衡的體現。有研究指出，在多數農民不支持穩定承包權政策的情況下，要切實實現土地承包關系的長久不變確實有相當大的難度。調查發現，即使可以通過法律方式強制執行該政策，但因為土地分配不均仍然會帶來不少村民之間、村民與村委會乃至基層政府之間的矛盾和沖突。⑫在司法實踐中，對于違法調整承包地，法院是不予支持的。即便是通過召開民主議定的方式進行調整，也不會得到法院的支持。⑬

　　二、承包地調整的基本邏輯和價值底線

　　(一)承包地調整的基本邏輯：嚴格限制

　　承包地調整是改革開放后，我國實行統分結合的雙層經營體制才產生的新生制度安排，嚴格限制承包地調整是貫穿于該項改革的基本邏輯。應當說，是否嚴格限制承包地調整與土地承包經營權的性質密切相關。

　　從制度演變來看，承包地調整經歷了由寬松到嚴格的轉換過程。實行家庭聯產承包責任制之初，土地承包經營權是農戶依據承包合同取得的具有相對性的合同權利，呈現出強烈的債權屬性，發包方使用行政手段或者利用土地所有權的主體地位頻繁調整承包地，嚴重損害了農戶土地承包經營權的穩定性，造成了一系列惡劣效果，如承包方不愿意對土地進行長期投資，導致土地肥力下降;承包地出現碎片化，不利于推行現代農業技術和機械化耕作;個別基層干部借承包地調整之機謀取私利，引發新的矛盾和糾紛，影響農村社會穩定。針對這種情況，黨和國家的相關政策進行了及時回應。⑭可見，我國目前嚴格限制承包地調整有其特定的歷史背景。隨后，黨和國家的一系列政策文件基本上沿循了嚴格限制承包地調整的制度路線。

　　從我國21世紀初以來的立法演變過程觀察，我國基本上是嚴格限制承包地的調整。《農村土地承包法》(2002年)確立了嚴格限制承包地調整的規范⑮，隨后的司法解釋對承包地調整做了更為詳細的規定，通過效力強制性規范直接否定了違反有關規定進行承包地調整的效力。⑯《土地管理法》(2004)及其修正案確立了承包地調整的集體經濟組織內部的民主決策程序和行政批準程序。⑰

　　《物權法》(2017)沿襲《農村土地承包法》，繼續嚴格限制承包地調整。⑱在2018年《農村土地承包法》修改過程中，關于承包地調整的爭辯異常激烈，修訂過程中對承包地調整的有關規范曾也有反復。基于生活中人地矛盾沖突的現實，《農村土地承包法修正案(草案)》初審稿和二審稿，對承包地調整做了略微松動，進而規定：在因“特殊情形矛盾突出”的情況下，可以在“堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分”的原則基礎上對個別農戶之間承包的耕地和草地適當調整。⑲但是，該種觀點也遭到強烈反對，其理由主要有：土地承包關系保持穩定并長久不變的政策必須堅決貫徹;家庭人口變動是一個經常性的狀態，不能以此為理由作為調整承包地的原因;承包地調整會給“三權分置”的落實造成困難，影響土地流轉各方的權利預期等。

　　三、承包地調整的規范解釋與適用

　　(一)承包地調整的現有規范構造

　　在堅持“保持土地承包關系穩定并長久不變”的價值底線基礎上，《民法典》第336條、《農村土地承包法》第28條和第29條構建起了較為完善的承包地調整規范體系，主要內容包括：其一，“嚴守基本底線”，即以“原則上不得調整承包地”為基本原則，確保了土地承包關系的總體上保持穩定態勢。其二，“局部調整僅限法定情形”，即承包地調整僅限于存在“自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。這一規定克服了嚴守基本底線的僵化性，有助于解決局部的特殊情況下造成的“人地矛盾”問題。

　　其三，“局部調整僅限個別主體之間調整”，即“只針對個別農戶之間承包的耕地和草地進行調整”。這就否定了大規模的土地調整，保持了土地在農戶之間總體穩定。其四，“調整幅度局限于適當調整”，即必須堅持土地承包關系基本穩定，不得打亂重分。進一步強化了土地承包關系總體穩定的基本態勢。其五，“調整必須嚴格遵守法定程序規則”，即承包地調整必須履行法定的程序要求。在民主決議規則方面，須“經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，并“報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。

　　這一嚴格的程序規則設計，有助于加強行政權力對成員自治權利的有效監督，防止其恣意侵犯集體經濟組織成員權益。其六，“充分尊重成員自治”，即如果發包方和農戶在承包合同中事先具有約定不得調整的意定情形，則需要遵守按照其事先約定。以上構成了我國制定法中有關承包地調整的現有規范構造。承包地調整規范的解釋與適用需要結合上述有關承包地調整的規范構造和基本制度邏輯實施，并在廓清承包地調整的理論爭議和妥當解決相關實踐難題的基礎上依法依策有序進行。

　　(二)基本遵循：承包期內發包方不得調整承包地

　　從我國現行法中的有關規范表達分析，立法已經將“承包期內發包方不得調整承包地”作為承包地調整的總基調和制度底線。這充分說明，立法中嚴格貫徹了“保持土地承包關系穩定并長久不變”的基本政策目標。“保持土地承包關系穩定并長久不變”是對我國改革開放實踐以來一直采取并持續堅持的穩定農戶的土地承包關系政策的延續和發展，是政策和立法中都需要持續秉持的基本價值目標，這也是對承包地調整規范進行解釋適用需要秉持的基本價值根基。筆者認為，理解“承包期內發包方不得調整承包地”，需要注意以下幾點：

　　其一，堅持承包期內不得調整。為保障承包關系的穩定，在確立土地承包經營權為用益物權的基礎上，我國立法對承包地實行長期承包期制度(耕地承包期為30年，草地承包期為30年至50年，林地承包期為30年至70年)，而且堅持在土地承包期內原則上發包方不得對承包地進行調整。需要注意的是，黨的十九大報告做出了“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的政治承諾，這意味著第二輪土地承包到期后仍然應堅持原來承包地的自動延包原則，延包中不得將承包地打亂重分，以確保延包后絕大多數農戶原有的承包地繼續保持穩定不變。而且延包后，在重新確立的土地承包期內，仍然要堅持承包期內不得調整承包地的總基調。這就基本上做到了保證土地承包關系的長久不變。

　　四、結語

　　目前，我國已經形成了漸成體系化的承包地調整規范體系，這些規范體系承載著保持土地承包關系穩定并長久不變的價值目標。實現承包地調整的立法目標，首先應當做好相關規范的解釋適用。法律規范的解釋不能背離法律規范所表達出來的文義，不能脫離特定時期的政治目標。承包地調整的規范解釋應當在清晰反映保持土地承包關系穩定并長久不變的價值底線的基礎上，遵守科學的法律解釋方法以得出妥當性的法律適用結果。但是，應當關注的是，農地制度改革是一個系統工程，難以單純地通過立法和法律解釋得到解決。

　　解決問題的根本之策，還是在于解放發展農村生產力，加快推進城鎮化步伐，實現城鄉一體化發展。解決“人地矛盾”突出的問題，既要從“地里”做文章，又要從“地外”做文章，關鍵要通過多渠道促進勞動力就業，完善社會保障等方式統籌解決無地農戶的問題。37總之，保持土地承包關系穩定并長久不變以及解決承包地調整的內部矛盾，一方面需要借助于法律制度的支撐，做好規范的解釋適用;另一方面也要通過系統化的深化農村改革，實現城鄉融合發展等制度安排以實現從根本上解決問題。

　　作者：房紹坤