摘要:美國濕地補償銀行制度是一種引入第三方及市場交易機制,對濕地進行事前補償的制度。其運行涉及濕地補償銀行、開發者、監管機構三個基本角色,具體是在監管機構的監管下,濕地補償銀行向獲得“404許可證”的開發者提供和出售作為“信用點”的場外濕地,通過市場化交易的調節,實現濕地的保護和濕地“零凈損失”的目標,在具體實踐中,價值衡量標準的確定、濕地價值的評估等問題還應當被關注并持續考慮。該制度可以在我國以政府為主導、市場為輔助的濕地生態補償機制下,作為市場交易補償模式之一,為我國濕地保護事業提供一系列參考。

　　關鍵詞:濕地補償銀行;生態補償;濕地保護

　　濕地由于自身的公共物品屬性而具有開放性和非競爭性。經濟發展帶來的濕地大規模圍墾、過度開發,使濕地生態系統受到一定程度破壞,并對社會經濟造成負面影響,其價值日益凸顯,基于此,各國皆對濕地保護提出相應對策。美國自20世紀70年代著力于濕地保護工作,頒布了一系列政策法令:1988年,老布什在總統競選時承諾將確保濕地的“零凈損失”(NotNetLoss);四年后,克林頓在競選時重申這一承諾,然后頒布了《政府濕地計劃聯邦指導》;2002年,小布什提出了超越濕地“零凈損失”的政策目標。[1]

　　濕地論文范例： 保護、修復與利用海珠濕地二期的實踐思考

　　盡管各屆政府一再致力于濕地保護工作,但由于資本的逐利性,濕地面積在追求經濟效益的步伐中不斷萎縮。在此背景下,為了緩解濕地保護與經濟發展兩者的沖突,美國國家環保局(EPA)與美國陸軍工程兵團(USACE)提出了一系列的政策措施,并且建立起一種旨在以最低的經濟和政治成本對濕地進行保護的市場機制———濕地補償銀行制度(WetlandMitigationBank)。

　　1美國濕地銀行制度的形成[2-3]

　　1.1《清潔水法》

　　美國《清潔水法》(CleanWaterAct)第三百三十一條規定:禁止任何人員對任何污染物的排放且禁止任何人填塞濕地。《清潔水法》第四百零四條(a)款對此作出例外規定:授權陸軍工程兵團“在指定的處置地點,為在美國可航行水域排放疏浚或填土物料發出許可證”。這便是著名的“404許可證”制度。

　　《清潔水法》第四百零四條(b)(1)款進一步規定:美國環保局必須頒布實質性許可標準,并且陸軍工程兵團在批準許可證時必須依循。根據上述規定,開發者在開發濕地前,需要先向陸軍工程兵團申請許可,在陸軍工程兵團根據環保局制定的統一標準進行審查和核準并頒發許可證后,才能進行開發活動。這一規則已經成為美國濕地保護工作進行的基礎。[4]此外,《清潔水法》第四百零四條(b)(1)款還規定“濕地開發者需提供等價的替代濕地補償受損濕地,以維持全國濕地的總量和功能”[5],確立了濕地補償制度。

　　1.2《濕地緩解管理準則》

　　根據陸軍工程兵團1990年頒布的《濕地緩解管理準則》之規定,對“404許可證”的申請一般使用避免—減少—補償的排序方法進行審查:首先,申請人應避免填塞濕地資源;其次,應盡量減少因無法合理避免而對濕地產生的不利影響;最后,應對所有最小化措施都已行使之后仍然存在的不可避免的不利影響提供補償緩解措施。這確立了濕地補償的具體類型以及補償標準,并且推動了異地濕地補償制度的發展。

　　在這一準則下,開發者有義務對其所開發的濕地進行相應的生態補償,但在進行具體補償的過程中,由于受自身的技術和專業水平限制,常常達不到應有的補償標準。同時,由于監測和執行機構資源的有限性以及運行的不成熟,其監測和執行工作也不能達到標準,最終這種補償方式并未能取得預期的效果。鑒于這些問題,在20世紀80年代后期,美國陸軍工程兵團和美國國家環保局開始將市場交易機制引入濕地補償活動,從而產生了一種在經濟效率和生態完整性方面皆有利的濕地保護市場交易制度———濕地補償銀行制度。

　　1.3《聯邦濕地補償銀行指導準則》

　　美國陸軍工程兵團和美國國家環保局在1995年頒布的《聯邦濕地補償銀行指導準則》中,正式認可了濕地補償銀行的做法,提出了在“404許可證”下建立和應用濕地補償銀行的條件標準以及審查程序。在此基礎上,美國濕地補償銀行迅速發展。

　　1.4《水域資源損害補償最終規則》

　　在確立了濕地補償銀行的補償方式之后,2008年,美國陸軍工程兵團與美國國家環保局頒布了《水域資源損害補償最終規則》,系統地規定了濕地補償的三種方法,即建立濕地補償銀行、濕地開發許可證持有者自行補償(Permittee-responsibleMitigation)、濕地替代費補償(In-lieuFeeMitigation)。[6]其中,濕地補償銀行引入第三方及市場交易機制,實行事前補償;濕地開發許可證持有者自行補償是在補償的計劃草案被批準之后進行的自行恢復及補償;濕地替代費補償是濕地開發者支付費用到第三方賬戶,由第三方主體替代濕地開發者進行濕地補償,是一種事后的濕地補償機制。這三種濕地補償機制相輔相成,共同致力于濕地的恢復與保護工作。其中,濕地補償銀行制度在美國乃至世界濕地保護的發展進程中具有重要意義。

　　2美國濕地補償銀行的內容

　　建立濕地補償銀行必須遵循明確的聯邦指導方針,設立中的濕地補償銀行必須向美國陸軍工程兵團提交申請,由濕地補償銀行審查小組審查,審查小組和濕地補償銀行就濕地補償銀行目標、所有權、運營和執行的所有細節進行談判,再將被提議的濕地補償銀行向公眾告知并征求意見。[7]除了這些聯邦指導方針外,許多州還制定了濕地補償銀行的法定或監管框架,以確保符合州濕地保護法律的要求。濕地補償銀行制度運行過程中的主要監管機構為美國國家環保局和美國陸軍工程兵團,由美國國家環保局制定許可標準,美國陸軍工程兵團在此標準下授予許可、批準并進行監督。

　　一方面,監管機構經過授權、批準等程序使開發者持有濕地開發許可證;另一方面,在其監管下,銀行發起人將其新建、恢復的濕地量化為“信用點”(Credit)并進行出售。濕地開發者在濕地開發之前,根據其濕地開發計劃,將對濕地開發帶來的不可避免的影響,通過濕地補償銀行以市場價格購買相應的“信用點”來補償損失,承擔生態補償責任,將生態補償的具體工作移轉給濕地補償銀行,濕地補償銀行再持續進行濕地新建、恢復的工作,以維護濕地在總量和功能上的可持續平衡,最終形成長效的濕地生態補償機制。[8]下文主要從濕地補償銀行這一主體的角度對該制度進行分析。

　　2.1濕地補償銀行的類型

　　美國陸軍工程兵團的研究報告顯示[9],在美國濕地補償銀行的實踐中,現有的銀行在其具體目標、贊助類型和客戶以及經營模式等方面存在很大差異。其變化程度遠遠大于制度設立初期的規劃和預期,且變化的范圍極廣,甚至可以合法地質疑這些發生在邊緣的變化狀態,其不實際使用“濕地補償銀行”一詞,卻行其事,這類銀行不在本文討論范圍之內,此處僅列舉在制度設立時預期范圍內的濕地補償銀行類型。

　　2.2濕地補償銀行運行中的基本角色

　　如上所述,濕地補償銀行運行中涉及發起人、客戶、監管機構三個基本角色,當被置入市場交易環境中,這三個角色之間具有連鎖關系,這三個角色在濕地補償銀行實踐中的具體作用:開發者取得美國陸軍工程兵團的許可證,開發并補償相應面積的濕地(可能大于開發面積)。

　　不過,開發者并不自行進行補償,而是就所需補償的濕地,向已獲美國陸軍工程兵團批準的濕地補償銀行購買“信用點”。簡單地說,濕地補償銀行可以被描述為一種市場交易,自由創業的濕地補償銀行向獲得“404許可證”的開發者提供和出售作為“信用點”的場外濕地。在市場交易環境中,為了確保上述機制的運行,存在一些需要滿足的需求條件和供給條件。

　　基本的需求條件包括:首先,對于不可避免產生濕地損失影響的建設開發活動給予許可;其次,對產生的不可避免的濕地損失不可以進行現場補償;最后,監管機構對于不可避免的濕地損失規定了異地補償的規則。基本的供給條件包括:其一,存在可選擇的異地補償的濕地場所;其二,存在可供恢復、建設的濕地資源;其三,擁有相關專業知識的人員、相關專業技術及充足的資金。在這些條件下,發起人、客戶、監管機構的角色實質上已經被定義下來,下文將具體分析各角色在實踐中的發展。

　　2.3濕地補償銀行的責任及功能[9]

　　2.3.1擁有可掌控的土地及管控其用途

　　各個濕地補償銀行擁有可掌控土地及管控土地的方式各有不同。大多數的濕地補償銀行通過付費(如簽訂長期租賃協議)的方式進行,它們之中存在大量的銀行發起人與公共機構共同合作進行長期租賃或者獲取地役權的情況。例如,實踐中有幾家濕地補償銀行位于州和聯邦的野生動物保護區、軍事保留區內。此外,限制性協議(RestrictiveCovenant)、地役權保護、撤銷條款在濕地補償銀行業務中也經常使用。掌控土地的不同方式對濕地補償銀行制度的推行提供基礎保障,換言之,濕地補償銀行的長期運行依仗這些土地資源。

　　2.3.2“信用點”的生產與維護[14]

　　濕地補償銀行的根本目的是補償濕地喪失的面積或功能,對濕地進行管理,主要通過以下四種方式進行:(1)恢復受損或者以前存在的濕地;(2)提高現有濕地的質量;(3)在非濕地區域創造新的濕地;(4)保護現有受到破壞或與遭受損失的濕地相比具有特別高價值的濕地。這些濕地補償銀行的濕地管理及長期維護,都需要專業人士的專業技術知識支持。實踐中,私人出資設立的濕地補償銀行,通常通過契約的方式雇傭專業人士,而公共實體贊助的濕地補償銀行,則擁有更多的途徑可以聯系濕地管理機構以及履行公職的專業人士。

　　3實踐評析

　　由于效率更高,規模效應更大,場外濕地補償銀行比現場或近現場補償獲得更多的關注,并迅速發展,但其中仍有一些問題存在。本部分將探討濕地補償銀行是否可以符合預期,即濕地補償銀行是否能夠實際達到濕地的保護和濕地“零凈損失”的目標。通過關注交易是否交換了同等價值的濕地以及如何對濕地進行交易以確保等值,探討濕地補償銀行實踐中應當注意的問題。

　　3.1價值衡量標準的確定

　　在普通的銀行和交易中,貨幣作為一般等價物衡量著價值。在濕地補償銀行的交易市場中,也存在決定性的交易指標,衡量著即將失去的濕地和用于補償的濕地所提供的重要價值,為了確保等值的濕地交易,衡量價值的計量單位變得尤為重要。

　　如果這個計量單位不能正確地進行衡量,最終會偏離目標陷入錯誤的交易。那么價值衡量標準如何確定?如果對濕地保護的所有關注點都在于面積,以濕地面積作為價值衡量的計量單位,補償工作則只需要簡單地去識別損失的和恢復的濕地之面積,并計算面積上的凈收益或損失。這樣的計算方式,可能會使價值衡量變得容易,但效果并不能達到預期,因為并非所有濕地的價值都是同等的,濕地的類型、位置和所提供的服務不同,每塊濕地都具有其獨特性,這向濕地補償銀行的異地補償模式發出極大的挑戰。從濕地補償銀行設立的目標來看,是為了實現濕地的“零凈損失”。

　　理想狀態下,被衡量的應當是濕地所提供的一切價值,即濕地的生態價值、社會價值。生態價值包括蓄水、防洪、抗旱、氣候調節、維系生物多樣性、維持生態平衡等;社會價值包括旅游觀光、科研實驗、教育科普、提供工作崗位等,并且每塊濕地由于地理位置的不同,其在所在環境整體的系統性也具有不同的功能。要實現濕地的“零凈損失”,就是對濕地的上述價值損失進行完全補償。

　　實踐中,在濕地補償銀行采取異地補償的方式下,許多不宜被估量的價值存在于濕地交易中,是否能夠充足地將上述所有價值納入價值衡量標準進行考量有待研究。如果簡單的計量單位不能直接地考量所有需要評測的價值,就需要進一步考慮交易的等價物。因此,評估濕地補償銀行的成功與否,必須首先審查銀行和政府使用的濕地評估方法,價值衡量方法及其計量單位必須包括對將要喪失的濕地和用于補償的濕地的價值進行總體的評估計量。

　　如果濕地價值因濕地功能總體差異、濕地類型等差異而不同,那么將其總體價值以固定的單位量化,便能予以對應補償。在當前濕地補償銀行的實踐中,計量單位被稱為“信用點”。為了對濕地功能價值進行可靠衡量,濕地補償銀行提供了這種靈活的機制,以在最低成本下實現濕地保護目標。下一步應當被討論的問題便是在上述價值衡量的基礎上,如何使用“信用點”對濕地進行評估,確保等值交易。

　　3.2對濕地價值的評估

　　衡量價值的計量單位被確定后,需要對計量單位“信用點”進行評估以確保等值交易,進而確保濕地補償目標的實現,采用何種評估方法顯得尤為重要。從生態補償的角度來看,生態補償的標準在理論上應當與生態受損者、生態建設者的損失一致。但在現實中,生態補償的標準還受補償者的經濟狀況、物價水平、消費水平的影響,加之生態效益和喪失發展機會的損失測算技術不成熟。目前,生態補償的標準應以生態建設的成本與費用、生態建設中喪失發展機會的成本作為補償標準,計算的方法有恢復工程費用法、市場價值法、損失折算法等。

　　4經驗借鑒

　　4.1我國濕地保護現狀

　　我國的濕地保護及濕地補償表現為政府主導模式,多通過行政手段來規制,市場參與度不高。根據相關規定,國家對濕地實行“全面保護、科學修復、合理利用、持續發展”的方針。對濕地保護的相關規制主要集中于其他環境單行法律法規(《水污染防治法》《自然保護區條例》《野生動物保護法》等)、行政規章(《濕地保護管理規定》等)及地方性法規(我國27個省份出臺的省級濕地保護立法等)中,尚未形成專門保護濕地的單行立法。[17]在我國現實國情下,濕地保護工作還需要結合就業、貧困等問題進行考慮。

　　目前,我國濕地保護制度主要有:濕地保護公眾參與制度、濕地保護區制度、濕地面積補償制度等。首先,關于濕地保護區制度。根據2017年新修訂的《濕地保護管理規定》(以下簡稱《規定》)第十一條及第十九條,國家提倡通過建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等形式完善濕地保護體系,建立濕地保護區制度。目前,我國已建立16個正式授牌的國家濕地公園,各地方也積極響應制定省內濕地自然保護區條例,這一濕地保護措施具有明顯的政府主導性。

　　其次,關于濕地保護公眾參與制度。根據《規定》第六條:“縣級以上人民政府林業主管部門應當鼓勵和支持公民、法人以及其他組織,以志愿服務、捐贈等形式參與濕地保護。”表明我國的濕地保護公眾參與現階段僅局限于公益倡導,其并不能切實有效地激起社會公眾參與濕地保護事業的積極性。此外,《規定》第十六條對于濕地保護信息公開進行的概括規定,對于公開方式、公開范圍、公開程序、監督機制都未作詳細的說明。

　　缺少可實行的信息公開配套規定,以便社會公眾了解濕地保護工作的進程和現狀。最后,關于濕地面積補償制度,《規定》第二十五條及第三十條規定了濕地補償制度,其中第三十條新規定“先補后占、占補平衡”的濕地面積補償制度。這一規定體現了事先預防的觀念,能夠在總量上保證濕地面積的相對平衡,各地方對此積極落實,福建、浙江、貴州、寧夏等地已取得一定進展,但仍有結合市場機制進一步發展的可能。總之,我國濕地保護及生態補償工作呈現顯著的政府主導性強、市場參與度低的特性。

　　4.2可借鑒之處

　　濕地補償銀行制度可以在我國政府為主導、市場為輔助的濕地生態補償機制下,作為市場交易補償模式之一,為我國濕地保護事業提供參考。

　　4.2.1完善法規,制定統一的標準體系

　　美國濕地補償制度的快速發展,離不開其明確的法律規范及具有高度可操作性的實施細則支撐,從其產生歷史來看,美國濕地保護發展進程伴隨著接連不斷地頒布規范文件。我國目前在濕地保護方面的法規建設不足,效力層級不高,各地方頒布的地方性法規缺少統一的標準。就濕地補償而言,2017年新修訂的《濕地保護管理規定》中設立的一項新制度:濕地面積補償制度,即“……用地單位應當按照‘先補后占、占補平衡’的原則,依法辦理相關手續”。

　　該條文已經顯示出“先補后占、占補平衡”的事前補償機制,也規定了需要辦理相關手續,具有一定進步性,但缺少具體的實施細則。因此,可借鑒美國的實踐經驗,制定適合我國濕地保護工作情況的、具有較高效力層級的法律規范,制定統一的開發審核標準、補償標準等,為濕地開發和保護提供行為模式。總之,濕地補償銀行制度是一項具有進步性的創新制度,事實上也推進了濕地保護事業的發展,我國的濕地保護可以從中吸取經驗。同時,也不能忽視該制度在發展之中存在的一些問題,需要在實踐中探索解決。

　　參考文獻：

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　　作者：李亞維