摘要：開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。近年來,全國各地在開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中進行了一些探索,取得了明顯成效,但在實際工作中也遇到了一些問題,比如農(nóng)民土地登記意識淡薄，導致工作開展困難; 由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬不明確及歷史遺留問題，導致土地權(quán)屬爭議多;由于工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，影響了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的效率。針對這些問題，文章提出了加大登記工作宣傳培訓力度、完善糾紛調(diào)解機制、嚴格把好權(quán)屬審核關(guān)、建立監(jiān)督和獎懲機制等有效建議，以供參考。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村、集體土地、確權(quán)登記、難點、對策

　　引言

　　當前，我國正處在城市化進程加快、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌飛速發(fā)展的時期，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，有利于提高土地管理和利用水平，對夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大而深遠。通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認農(nóng)民土地權(quán)利，才能強化全社會的土地物權(quán)意識，有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中切實維護農(nóng)民權(quán)益。

　　只有加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，進而深化改革，還權(quán)賦能，才能最終形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供動力源泉。面對當前土地確權(quán)登記發(fā)證工作中遭遇的困境，工作人員應該立足于工作實際，分析其難點，采取有效措施開展應對工作，優(yōu)化登記發(fā)證的流程與內(nèi)容，積累管理經(jīng)驗，不斷拓展工作的思路。

　　1.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作現(xiàn)狀

　　農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記。2018年3月，我國正式開展農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記發(fā)證試點工作;2011年5月，國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)文件，進一步規(guī)范和加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作;2013年中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，“用5年時間基本完成土地確權(quán)登記辦證工作。”;2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，用5年左右時間基本完成土地確權(quán)登記頒證工作。

　　近幾年，各地按照國家法律法規(guī)和政策積極開展農(nóng)村集體土地確認登記發(fā)證工作，投入了大量的人力和物力，取得了顯著的成績，對推進土地市場建設(shè)，維護土地權(quán)利人合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，全國各地發(fā)展不一致，受條件的限制，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后，未能實現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作“全覆蓋”，很多人并不理解當前土地確權(quán)登記發(fā)證工作的意義，出現(xiàn)了一些排斥和抵制的情況[1];有的地區(qū)登記發(fā)證率很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央的要求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求不相適應。明晰集體土地財產(chǎn)權(quán)，加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，任務(wù)十分緊迫繁重。

　　2.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的難點

　　由于我國的國情和長期歷史遺留的土地所有權(quán)問題，各地在落實農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中遇到諸多的困難和問題，主要表現(xiàn)在：

　　2.1土地登記意識淡薄。

　　我國農(nóng)民普遍文化程度不高，土地管理觀念比較落后，對國家的政策洞察力不足，理解不夠。很多農(nóng)民對集體土地確認登記發(fā)證的重要性認識不足，積極性不高，登記意識不強，甚至擔心開展土地確權(quán)會損害自己的利益，這樣會直接導致大部分集體土地之間不能建立準確的劃分權(quán)限，嚴重影響登記發(fā)證工作的進行[2]。

　　2.2 土地權(quán)屬爭議多。

　　主要表現(xiàn)在：一是我國在長期的歷史發(fā)展中，制定了土地私有制、公有制以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等多種土地制度，土地制度調(diào)整后出現(xiàn)一些問題，導致當前農(nóng)村集體土地所有權(quán)不夠明確問題，出現(xiàn)集體土地之間的當事人雙方無法提供詳細的土地權(quán)屬證據(jù)，導致土地確權(quán)登記發(fā)證工作無法進行;二是在長期的經(jīng)營管理以及土地開發(fā)過程中存在很多歷史遺留問題，農(nóng)民“小產(chǎn)權(quán)房”、“村改居”問題突出，也會影響土地確權(quán)登記發(fā)證工作的開展;三是土地確權(quán)登記發(fā)證工作相關(guān)政策尚不完善，因而工作開展中時常會出現(xiàn)權(quán)屬不明、實測面積與種植面積不符合以及傳統(tǒng)認知和地界分割不同等對農(nóng)民自身利益產(chǎn)生直接影響的問題，繼而引發(fā)許多矛盾[2]。

　　2.3工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。

　　在地籍調(diào)查過程中，由于外業(yè)作業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，在工作過程中極易造成現(xiàn)場指揮調(diào)查成果出現(xiàn)封閉不全、張冠李戴的現(xiàn)象，對發(fā)證的質(zhì)量和進程造成影響;有些調(diào)查人員為趕工作進度，不嚴格按照調(diào)查進程辦事，單方指界調(diào)查，其調(diào)查的結(jié)果不被村民認可，被重新返工，嚴重影響了工作進程。此外，由于測量技術(shù)有限,導致測量面積有出入,界線誤差大。

　　3.農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的對策及建議

　　3.1加大登記工作宣傳培訓力度，積極營造良好氛圍。

　　國家制定農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證制度的目的就在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，開發(fā)農(nóng)村土地資源，其中農(nóng)民是最直接的受益者。但是受到傳統(tǒng)土地資源觀念的限制，很多村民并不能夠意識到土地確權(quán)登記發(fā)證工作對自己的益處。因此，要通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、廣播等媒體，大力宣傳農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的重要意義、工作內(nèi)容、主要目標，創(chuàng)造良好的環(huán)境和氛圍，積極爭取廣大權(quán)重和社會各界的理解和支持;要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織在土地調(diào)查確權(quán)、登記申報、糾紛調(diào)處等工作的重要作用，切實調(diào)動廣大群眾參與的積極性，為順利推進土地確權(quán)和登記發(fā)證工作營造良好社會氛圍。同時，加強對參與農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的人員和專業(yè)隊伍的培訓力度，明確要求、統(tǒng)一方法，以利做好農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。

　　3.2建立完善糾紛調(diào)解機制。

　　對于農(nóng)民而言，土地的利益越來越大，農(nóng)民“寸土必爭”的情況日趨凸顯，土地承包不到位，土地權(quán)屬關(guān)系混亂、大量非法占地、違規(guī)用地、私下交易等情況極易引發(fā)各種土地糾紛。建立完善有效的糾紛調(diào)解機制是解決各種土地糾紛的有效途徑。在構(gòu)建糾紛調(diào)解機制的時候，工作人員應該立足于當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的實際情況，充分分析制度的合理性與可行性，在工作中應將具有爭議性的土地納入糾紛調(diào)解的范圍，采取具有針對性的措施對該土地的歸屬以及歷史資料進行調(diào)查與了解，進而針對性開展糾紛調(diào)解工作，不僅能提升土地確權(quán)登記發(fā)證工作的效率，同時還可以得到更多村民的認可與支持[3]。

　　3.3嚴格把好權(quán)屬政策關(guān)、審核關(guān)。

　　開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，政策性、專業(yè)性強，必須把握好政策原則，規(guī)范操作，防止引發(fā)矛盾，得到群眾認可。建議政府部門牽頭組織有關(guān)部門認真總結(jié)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作方面的成功經(jīng)驗和不足，緊緊圍繞農(nóng)村土地確權(quán)工作中的地籍調(diào)查、土地確權(quán)、爭議調(diào)處、登記發(fā)證工作環(huán)節(jié)中，深入研究，創(chuàng)新辦法，細化和完善加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的政策，做好依法審核工作：

　　一是搞清楚農(nóng)村集體和國有集體之間的權(quán)屬界線，既不能損害農(nóng)民土地權(quán)益，也不能侵害國家土地權(quán)益;二是理清農(nóng)村集體之間的權(quán)屬界線，對有爭議但一時無法解決的，應暫緩發(fā)證;三是嚴格禁止將違法用地通過確權(quán)登記合法化。對于借戶籍管理制度改革或擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有退轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)村住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。

　　3.4建立監(jiān)督和獎懲機制。建立監(jiān)督和獎懲機制，調(diào)動參與工作的各級干部和工作人員的積極性和創(chuàng)造性，以保證土地確權(quán)登記工作順利推進，并嚴厲打擊在工作開展過程中徇私舞弊和以權(quán)謀私等違規(guī)行為。

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　　結(jié)束語

　　綜上所述，農(nóng)村土地資源的有效開發(fā)與利用能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，因此，土地資源管理部門應該完善土地確權(quán)登記發(fā)證工作措施，通過加強宣傳和培訓力度、完善糾紛調(diào)解機制以及建立監(jiān)督和獎懲機制等方法實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的科學管理，進一步提升村民的生活水平。

　　參考文獻：

　　[1]丁玲,鐘漲寶.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響研究——來自湖北省土地確權(quán)的實證[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2017,38(03):452-459.

　　[2] 許寧.如何做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2019(24):22，116.

　　[3] 曲英國. 農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的難點及對策[ J].農(nóng)家參謀， 2020(19)：12-13。

　　作者：趙路明