摘要:[目的/意義]數字政府是“數字中國冶體系的重要組成部分,是推動經濟高質量發展、公共服務質量提升的重要引擎,實現政府治理體系與治理能力現代化的題中要義。[方法/過程]通過對國外政府數字化轉型政策的調研,構建了政府數字化轉型政策研究框架,分別從戰略規劃維度、技術體系維度、數字治理維度三個層面比較分析丹麥、澳大利亞、英國、新加坡的政府數字化轉型策略。[結果/結論]研究發現,國外數字化政府建設以整體性戰略規劃作為政策實施指導;注重構建配套政策;聚焦于數字素養、服務創新、政務流程、政府決策、數據共享、隱私保護等方面,形成了“利用技術賦能、以用戶為中心、數據驅動政府治理冶的發展路徑,以上經驗為我國數字化政府建設提供了有益借鑒。

　　關鍵詞:數字化轉型;數字經濟;數字政府;政策框架

　　引言

　　十九屆四中全會上習近平同志指出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設,加強數據有序共享。冶在中國特色社會主義制度的總引領下加快數字政府建設是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要途徑與支撐。當前我國政府數字化轉型尚處于初級階段,在國家層面上還未明確出臺專門針對于數字政府建設的相關政策,而全面的戰略部署是推進數字化政府進程的重要保障,因此研究國外數字政府建設較為發達國家的相關政策,對我國數字政府相關政策的出臺具有十分重要的意義。

　　數字化論文范例： 數字化測繪技術在工程測量中的應用

　　本文依據聯合國2020年《數字政府助力可持續發展十年行動》電子政務調查報告,經綜合考量,選取了電子政務排名靠前且政府數字化轉型比較健全的四個國家———丹麥、澳大利亞、英國、新加坡,深入分析四個國家數字政府建設的做法,比較其戰略規劃、推進措施的共性及特征,以期為我國數字政府建設提供經驗借鑒,也為中央層面數字政府政策的頒布提供科學依據。

　　1政府數字化轉型政策比較研究框架

　　政府的數字化轉型是一種集數據驅動、技術嵌入、社會協同為關鍵機制的新型治理能力[1]。從已有成果來看,對政府數字化轉型的研究可劃分為理論探索和經驗借鑒兩個層面。在信息技術革命推動社會形態轉型的時代背景下,學界不斷探索中國場域下數字政府建設的“理論硬核冶。鮑靜等人提出應從技術、行為、組織三個層面推進數字治理體系框架建設[2];黃璜等人認為數字政府的治理框架可以分解為戰略規劃、組織體系、能力與責任、技術平臺以及安全與隱私五個方面[3];王益民從數字基礎準備度、數字環境支撐度、數字服務成熟度、數字協同治理度、數字公眾參與度和數字技術使用度六個角度構建了數字政府的評估體系[4]。

　　還有部分學者聚焦于發達國家數字政府建設的具體實踐,以期對我國政府數字化轉型提供可借鑒的經驗。林夢瑤從戰略、工具、結構三個層面探討了英國數字政府政策系統的變遷[5];陳疇鏞[6]、姚水瓊[7]、胡稅根[8]等人分別回顧了韓國、美國和新加坡等發達國家數字政府的發展歷程、建設措施和實踐經驗;章燕華等人通過追蹤多個國家政府數字化轉型歷程,從愿景目標、問題挑戰、任務舉措三方面研究發達國家的政府數字化轉型戰略[9]。

　　2020年聯合國電子政務調查報告中也著重強調了政府數字轉型應具備的九個關鍵支柱,突出了從數字治理主體、數字技術、數字包容、數據治理等方面構建數字政府的重要性,并指出數字政府建設的核心在于將制度、組織、人民、數據及資源整合到一起,以支持公共部門內外部的變革[10]。

　　本文對政府數字轉型的九個重要支柱進行融合并提取,梳理四個國家的轉型政策,調研各國數字政府轉型機構的網站內容,參考以往學者理論研究和政策比較分析框架[11-12],構建了本文的三維分析框架,分別從戰略規劃維度、技術體系維度、數字治理維度對比分析不同國家政府數字化轉型的發力點。

　　“戰略規劃冶層旨在通過分析國家層面建設數字政府的戰略或規劃,探析國外發展數字政府的目標定位、主要內容、重點發展領域及相應的組織框架等[11],歸納總結各國的戰略規劃要點及特征。戰略規劃的出臺為數字政府建設提供技術體系的指導與數字治理能力提升的綜合性部署;“技術體系冶層旨在探討各國為建設數字政府而制定的相關技術供給政策及措施,其中包括技術人才的培養、新興技術的應用、數字基礎設施的發展、技術資金的投入等。技術體系的構建為戰略規劃的落地提供技術性的支撐作用[12];“數字治理冶層旨在通過政府加強對數據的管理及更廣泛的數字普及來提升公共部門數字服務能力,包括數字包容性的提升、數字合作關系的改善、數據的開放共享以及數據的隱私安全保護等。數字治理能力的提升為戰略規劃的落實提供管理性的支撐作用。

　　2數字化政府戰略規劃比較分析

　　2.1丹麥“數字丹麥冶戰略規劃

　　據歐盟數字經濟與社會指數(DESI)顯示,自2014年起丹麥就位居數字國家建設榜首。2016年5月,丹麥政府為建設一個更強大、安全的數字丹麥,由中央、區域和地方聯合制定并頒布了全國性的數字化戰略部署《2016-2020數字化戰略》[13],為政府部門、企業以及個人的數字化交流規劃了藍圖。該戰略旨在把數字化作為公共部門流程再造的工具,從而提高政府的工作效率,使公民和企業的服務供給更加現代化。戰略設定了三個目標:一是數字解決方案須易于使用、快速并確保質量;二是數字化必須為經濟增長提供良好的條件;三是須將隱私安全和信息共享放在中心位置。

　　為更好的實現目標,該戰略劃分了9個重點發展領域和33項具體舉措,重點領域包括:建立一個數字化公共機構;更好的使用數據;提供更具凝聚力的公共服務;為商界提供發展框架;公共數據要有效推動經濟增長;對公共事業進行有效率的界別;加強公共部門的數據保護;增強公共部門數字化基礎設施;發展面向所有人的數字化基礎設施。這些行動共同奠定了丹麥公共部門的數字化基礎。為保證丹麥數字化進程的有序進行,丹麥財政部下設了數字化機構(AgencyforDigitization),用以指導丹麥數字化發展。

　　2.2澳大利亞數字化轉型戰略規劃

　　在聯合國2020年《數字政府助力可持續發展十年行動》的調查報告中,澳大利亞電子政務的發展位居全球前五,其具代表性的戰略有《數字化轉型戰略2025》(以下簡稱戰略)和《澳大利亞的技術未來》。

　　《戰略》中提到,2025年澳大利亞將成為世界前三的數字政府國家,利用數字技術,推出更具響應性的政策,提供更優質的服務。其中三個重點發展領域被提及:一是通過整合供給方式,提供便捷直觀的公共服務,建立數字身份識別,暢通個人、企業、政府主體間的溝通渠道;二是根據個人選擇進行數據共享和隱私保護,使政策與服務更加智能與透明;三是從提高數字能力、發展現代基礎設施、提供服務問責角度出發,構建一個適應數字時代的政府[14]。

　　《戰略》還規劃了為個人和企業改善數字服務供給方式的具體路線圖,詳細闡明了澳大利亞目前為實現戰略已做好的準備與未來加速推進計劃。澳大利亞為加快推進數字化改革的進程,建立了一個數字轉型機構(DigitalTransformationAgency,簡稱DTA)進行針對性地指導,同時在公共數字委員會的輔助下開展各項具體的數字化措施。

　　2.3英國數字政府戰略規劃

　　英國的數字政府建設可劃分為兩個階段:“數字政府戰略階段冶和“政府轉型戰略階段冶。[15]2012年11月英國內閣辦公室發布《數字政府戰略》[16],標志著英國進入公共服務的數字化階段。戰略的核心原則是“以用戶為中心冶,通過改變政府提供服務的方式,改善服務質量、降低運行成本;推進企業對公共數據的利用,為社會和經濟發展提供支持。各部門和組織機構圍繞政府網站和數字服務進行整合重組,利用多種技術來鼓勵和培養人們的數字意識,使公眾以更加簡單和便捷的方式使用政府服務。

　　2013年11月,戰略進一步完善,形成了包括數字能力建設、擴大數字服務范圍、政策規劃、技術支持和數據合作5個方面的16項行動[17]。英國政府通過服務優化實現了“默認數字化冶,2017年2月英國內閣辦公室聯合政府數字服務局(GovernmentDigitalService,簡稱GDS)發布了《政府轉型策略2017—2020》[18],該策略關注于改善公民與國家之間的關系,以現代、高效的方式提供世界一流的數字服務,利用數字和數據提高政府透明度,打造“數字政府即平臺冶,加快政府數字化轉型。

　　其具體行動包括三個方面:優化面向公民的數字服務,改善公民數字體驗;政府內部數字化改革,提供高效率的跨部門便民服務;政府整體性治理變革,推動跨政府部門業務的整體轉型。為實現三大行動,該戰略提出五項工作重點:一是推動政府部門整體業務轉型;二是培育數字人才、技能和文化氛圍;三是優化數字工具、流程和治理體系;四是提升數據應用、分析和管理能力;五是創建共享平臺、組件和提升業務復用能力。

　　2.4新加坡“智慧政府冶建設戰略規劃

　　新加坡是世界上最早確立建設“智慧國冶戰略的國家之一,從2006年起,新加坡政府就提出了“智慧國2015計劃冶,旨在將新加坡打造成一個信息化技術應用無處不在的智能國家和全球化城市,充分利用信息通信技術(ICT)提高新加坡的經濟競爭力和創造力[19]。在啟動“智慧國冶計劃伊始,新加坡就實施了四大戰略:建設新一代信息通信基礎設施;發展具有全球競爭力的咨詢通信產業;培育具備資訊科技知識的政府隊伍和儲備具有全球競爭力的資訊科技人力;實現政府、關鍵經濟領域和整個社會的轉型[20]。

　　2014年新加坡提前達成了“智慧國2015計劃冶。2015年8月,發布了智慧城市升級版———“智慧國2025計劃冶,該計劃聚焦于利用人工智能(AI)和數據科學、浸入式媒體、物聯網(IOT)和網絡安全技術來提升社會生產力,增加高技能工作就業機會,應對人口老齡化以及培育社會凝聚力[21]。比起上一個計劃所側重的ICT建設,該計劃秉持“大數據治國冶理念,提出智慧國家的核心要素:連接(Connect)、收集(Collect)和理解(Comprehend)。通過建設覆蓋全島的數據收集、連接和分析基礎設施平臺,預測公民需求,從而提供針對性的公共服務,讓新加坡成為全球第一個智慧國家。

　　2.5各國戰略規劃比較

　　從戰略目標、戰略內容、重點領域和組織框架四方面對各國數字化戰略規劃進行比較分析,發現他們之間既有共同點也存在明顯差異。相同點:一是戰略目標定位清晰。各國均通過發布國家性的戰略規劃引導數字技術的發展,旨在優化數字環境、增強數字連接性、提高數字包容度,確保其在數字化領域的領先地位。

　　在推進政府數字化轉型的過程中,重視發展基礎數字化設施、改善公共服務的供給方式,精準對接公民多樣化的社會需求,關注公共數據價值化利用以及對數據信息的保護,以支撐本國的數字經濟發展;二是戰略均有明確的行動計劃和發展重點。例如,英國就數字政府建立及如何推進數字轉型,提出16項行動,勾勒了3個戰略要點及5項重點實施的任務;新加坡為實現“智慧國冶列出3大戰略;“數字丹麥冶建設規劃了9個重點發展領域和33項具體舉措;為構建一個適合數字時代的政府,澳大利亞提及了3個重點發展領域,并為公民和企業規劃了具體的數字發展路線;三是有明確的決策和執行組織架構。在推動國家數字化進程中,上述國家都有較為具體的管理和執行機構。

　　英國是以內閣辦公室為主,財政部及商業、創新和技能部(BIS)、開放數據研究所為輔推進英國數字化政府的建設;資訊通信管理局(IDA)、首席信息官(CIO)、政府首席資訊辦公室(GCIO)是新加坡推進數字政府建設的三大權威機構,2017年專門成立智慧國家和數字政府辦公室(SNDGO)推進智慧國家建設[12];丹麥財政部下設數字化機構(AgencyforDigitisation)指導丹麥公共部門數字化進程;澳大利亞建立了數字化轉型機構推行公共部門數字化改革的進程,同時在公共數字委員會的輔助下開展各項數字化措施。

　　3各國數字化政府技術體系分析

　　從技術人才培養、新興技術應用、數字基礎設施和資金技術投入四方面梳理丹麥、澳大利亞、新加坡和英國在數字政府建設中的技術性支撐,通過總結發展共性與特點,以期為提升我國數字政府建設的技術能力有所裨益。

　　3.1技術人才培養

　　重視人才培養是各國建設數字政府的關鍵性舉措。近年來,丹麥對IT人才的需求愈發強烈,因此,公共部門重點開設了相關的人才培養項目,為解決人工智能領域人才短缺的問題,啟動了技術協定(Teknologipagten)和“未來的STEM行動計劃冶。丹麥的高等教育也致力于把編碼、數據分析和技術理解等能力融入進大學課程。未來丹麥政府還計劃成立數字化學院,為政府公務員提供培訓,與丹麥大學合作開發數字課程,提高政府IT專家的技能,將AI技術融入政府治理。為提升澳大利亞政府人員的數字化技能,滿足政府服務轉型的長遠需求,澳大利亞明確了政府人員應該具備的數字技能,從職業培訓、招聘和發展方面推動整體的數字化轉型。

　　此外,數字化轉型機構與政府公共服務委員會一同制定了《APS數字專業流策略》,該策略集合了不同領域的數字人才,通過建立一個擁有數字職業、具備數字行業文化、應用數字專業標準的跨行業組織,為數字人才的可持續發展提供信息支持[22]。英國提出要打造世界上數字化程度最高的公務員群體。2014年,工作與退休金部(DWP)啟動數字學院,提供跨政府部門的技能培訓[23]。

　　為滿足未來的需求,英國政府強調要側重培養人工智能領域的專業研發人才。新加坡為營造持續性的信息通訊媒體生態,政府聯合企業、學術界和社會等領域的力量加強人才的培養。2019年新加坡SkillsFuture發起TechSkillsAccel鄄erator(TESA)和“媒體人力計劃冶,旨在建立和發展一支面向未來且熟練的通信技術(ICT)隊伍[24]。政府推出了“AIforIndustry冶(AI4I)和“AIforEveryone冶(AI4E)兩個國家級項目[25]。除了技能學習,新加坡還注重人才儲備,國家研究基金會推出獎學金計劃,吸引通訊媒體領域的人才;政府開發了數字教育項目,例如數字制作者計劃、車輪實驗等[26],激發中小學生的數字技術熱情,培養新一代的本國數字公民。

　　3.2新興技術應用

　　人工智能技術和云計算在丹麥的數字政府建設中應用廣泛。在AI領域制定了《國家人工智能戰略》,側重強調了四項發展目標:建立AI基礎;數據利用;科技能力和給予技術投資。丹麥國家擁有較為健全的數字化基礎,醫療保健、能源與公共事業、農業和運輸業將作為丹麥發展人工智能的優先發展領域。值得注意的是,丹麥還制定了人工智能的道德和法律框架,以此規范科技的使用[27]。此外,丹麥政府鼓勵云計算在公共部門的使用,使IT解決方案變得更加廉價和高效。澳大利亞政府為了提供更加智能化的公共服務和實現經濟的快速增長,在《技術未來》中闡明了人工智能、區塊鏈、物聯網(IOT)和量子計算在公共服務中廣泛應用的可能性,并提出配套的專項人才培養計劃[28]。

　　英國隨政府和用戶的需求變化發展技術基礎架構,進入DT(datatechnology)時代,英國政府正在探索以自動化、身份證明、人機交互、物聯網和流動性為主要類別的新興技術。2017年,《政府調查中的技術創新》展望了政府的技術創新前景,要求政府更多的利用新興技術提高生產力,激勵英國科技公司為公共部門問題的解決提供智能方案[29]。

　　《人工智能行業交易》和《在公共部門使用人工智能的指南》等戰略的主要目標是把英國置于人工智能和數據革命的前列,推動人工智能和分布式分類記賬之類的破壞性技術在自動化、身份、決策、隱私、安全性和信任等方面的應用,實現以更少的成本提供更好的服務[30]。新加坡注重與大學和研究所的合作吸納新興技術。2017年IMDA頒布《深化生態系統能力計劃》,確立投資人工智能(AI)、大數據、虛擬媒體、物聯網四種前沿技術,將InfocommMedia(ICM)行業發展成新加坡數字經濟增長的新引擎[31]。2018年,新加坡政府還出臺了《區域鏈挑戰賽計劃》,鼓勵公司探索新技術,引領商業模式的創新或轉型[32]。新加坡IMDA于2019年啟動了5G公眾咨詢,通過與業界合作加強人才技能培訓,與高等教育機構、技術公司合作開發5G測試平臺,采用多管齊下的方法促進新加坡5G的發展[33]。

　　4各國數字化政府數字治理分析

　　4.1數字包容

　　2004年,數字歐洲咨詢組(e-Eu鄄ropeAdvisoryGroup)將數字包容定義為:“在知識和經濟社會中,個人和團體通過ICT對信息獲取的有效參與,消除和打破信息獲取屏障,并能夠按照意愿和能力去獲取社會利益冶。數字包容其本質在于減少數字排斥,縮小數字鴻溝[38]。丹麥在《2016—2020數字化戰略》中指出,隨著政府數字化的轉型,公共部門與公民溝通的渠道將更加便利且多樣化,要最大限度的關注數字邊緣群體的公共利益和服務需求,建立多方群體利益表達的補充渠道。丹麥將加強政府部門網站的可訪問性和技術的可獲得性作為提高數字包容度的重要舉措。

　　主要體現在公共服務的提供和數字身份(NemID)、數字郵箱(dig鄄italPost)等基礎設施組件的應用上;在數字方案制定時必須要考慮數字邊緣群體(例如殘疾人)的特殊需求[13]。澳大利亞政府把可負擔性、可獲得性和數字能力作為衡量數字包容的重要指標。其重點關注六類人群:年長的澳大利亞人、婦女、土著居民、殘疾人、社會經濟地位低下人群和農村偏遠地區人口。澳大利亞通過實施移動黑點計劃使公眾享受快速和低廉的數字連接;通過增強國家寬帶網絡普遍性建設來提高數字服務的可及性。例如在醫療保健服務方面,運用數字醫療模式為農村和偏遠地區人口提供了遠程醫療服務。

　　與此同時,還通過健康之家計劃、婦女科學參與戰略、“BeConnected冶計劃等幫助慢性病人、婦女和老年人提高數字獲得性和可負擔能力[28]。2014年4月,英國出臺了《政府數字包容戰略》來改善數字環境,倡導“默認數字化冶[39]。除了政府部門,私營和志愿部門的合作伙伴都應采取行動增加數字包容,減少數字排斥,讓每位公民都能獲得他們所需的數字技能。該戰略提出10項行動計劃,從3個方面來增強數字包容:一是增強個人、組織連接和使用互聯網的能力。

　　大力推動網絡基礎設施建設,擴大快速寬帶的覆蓋范圍,創建共享語言和圖像,為弱勢群體提供輔助功能,在過程中保證價格低廉,幫助更多的家庭能夠享有數字環境;二是傳授數字應用所需的技能,培養人們的數字能力。受眾不僅局限于個體群眾,還包括許多中小企業、VCSE組織和體制內的公務人員;三是整合數字能力。倡導政府和社會進行跨部門合作,發揮志愿團體、社區機構的數字幫扶作用,建立全國性的服務網站,兼顧不同群體的特征和數字需求。

　　為支撐“智慧國冶的建設愿景,2017年新加坡頒布《數字就緒藍圖》,指出數字就緒度包括數字獲得感、數字素養、數字參與三個方面[40],并以四個戰略重點為指導:一是擴展和增強數字訪問的包容性。為低收入家庭提供移動設備補貼,接入寬帶增強連接性,開通電子支付方式,建立數字身份,盡可能使用基本數字引擎;二是將數字素養注入國民意識;三是授權社區和企業聯合推動技術的使用。鼓勵私營組織豐富數字產品、服務和內容,社區通過舉辦與數字技能相關的學習活動,幫助公民提升數字素養;四是通過設計促進數字包容。建立共享的語言體系提供公共資源和數字服務,減少人們在使用數字產品和服務時的“障礙冶。

　　5經驗與啟示

　　總體來看,國外數字化政府建設政策措施呈現以下特征:一是頒布整體性戰略規劃指導政策實施。就政府數字化轉型的愿景而言,無論是數字丹麥戰略、澳大利亞數字化轉型、數字英國戰略還是新加坡智慧國建設,都是為了緊跟全球新興技術發展,利用ICT賦能政府轉型的浪潮;二是注重構建配套政策,包括人才培養、新興技術、基礎設施和資金投入等方面輔以技術支撐,為本國數字政府轉型構筑良好的生態系統;三是側重對數字理念和數字治理方式的革新和發展。聚焦于數字素養、服務創新、政務流程、政府決策、數據共享、隱私保護等方面,對政府固有的理念文化、組織架構、業務流程、制度標準、人員能力進行深層次改革,逐步形成“利用技術賦能、以用戶為中心、數據驅動政府治理冶的發展路徑。

　　政府治理模式同步于時代的發展和人民的需求,數字政府正是DT(Datatechnology)時代和智能服務需求的產物[46]。2017年10月,習近平同志在黨的十九大報告中明確提出要加快推進信息化建設,要建設“數字中國冶、“智慧社會冶。黨的十九屆三中全會提出要充分利用信息化技術手段,提高政府機構的履職能力。數字政府正是“數字中國冶體系的重要組成部分,是推動經濟高質量發展、公共服務質量提升的重要引擎,實現政府治理體系與治理能力現代化的題中要義。

　　我國處于數字化發展的初期,戰略規劃和配套政策還存在很大的缺口,為加快推進我國政府數字化轉型,借鑒發達國家的經驗,結合我國國情,從以下幾個方面提出建議:一是注重體制機制的創新,推動中央層面成立數字政府建設領導小組,出臺數字政府建設的總體政策規劃,統籌協調相關領域與各部委、中央與地方之間的需求;二是構建相關的法律規范,與發達國家相較,我國在保障數字化政府順利推進中的法律進程較慢,未來需在相關領域加強法律建設,針對不同時期出現的新問題,及時完善在數字化進程中法律空白;三是整合政府數據資源的開放共享。完善數據資源共享的整合機制和利益協調機制,建立集約化的全國通用數字服務平臺,實現跨層級、跨部門、跨領域的數據資源流動,打破數據割據,促進數據增值;四是強化人才培養,縮小數字鴻溝,提升數字軟實力。

　　加大對高�？蒲袡C構的投入力度,培養本地化的數字人才,通過信息技術宣傳和培訓提高政府工作人員的數字意識和數字能力,推動數字政府專業化發展。積極推進信息無障礙設施的建設,關注數字邊緣人群,提供平等包容的數字服務;五是鼓勵多元主體參與,引入社會力量建設。當政府在建設、治理和服務過程中發揮引導作用時,也應支持各類社會主體在數字政府建設中的參與,保障數字政府建設規范有序的發展。

　　參考文獻

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　　作者：楊巧云梁詩露楊丹