【摘要】中國從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型面臨著制度變革的“雙重挑戰”：既要建立起全新的與市場經濟相適應的制度體系，又要在有效新制度體系尚未就位的情況下保障基本的治理成效。應對“雙重挑戰”的一種重要方式是“運動式治理加制度建設的組合拳”：一方面，以制度建設為根基，逐步建立適應市場經濟的制度體系，從而完成制度體系的本質性變革;另一方面，在缺乏有效的制度體系的情況下，通過運動式治理應對不斷出現的現實問題以保障基本的治理績效。論文對1978年至2012年土地使用制度變革歷史過程的實證研究驗證了上述的“雙重挑戰”以及“組合拳模式”的運作機制與現實成效。“運動式治理加制度建設的組合拳模式”能夠緩解短期治理壓力從而擁有更大試錯空間，進而能夠通過持續探索與調整尋求切實可行的解決方案，最終成功完成制度變革。

　　【關鍵詞】制度變革雙重挑戰組合拳模式運動式治理制度建設

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　　摘要:基于核密度分析、網格維數和熱點分析法等方法，以我國新增縣級市為研究對象，選擇1985年、1991年、1997年和2017年4個時間截面，探討了其時空演變的多維特征和影響機理。

　　一、問題的提出：中國改革所面臨的雙重挑戰

　　改革開放以來的中國既是一個發展中國家又是一個經濟體制轉型國家，從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型意味著經濟社會制度體系的全方位變革。這一變革面臨著兩方面的困難：一方面，建立起一套與社會主義市場經濟相匹配的制度體系絕非易事;另一方面，更重要的是，原有的計劃經濟制度是一套內在邏輯一致的體系，一旦進行變革就會牽一發而動全身，造成原有體系的運作失效，而新制度體系成型需要一個過程，在舊制度已經失效新制度尚未成型的過程中，大量現實問題可能造成嚴重后果，從而影響制度變革。本文將這兩方面的困難稱為經濟社會體制轉型面臨的“雙重挑戰”，即：既要建立起全新的制度體系，又要在有效的新制度體系尚未就位的情況下應對不斷出現的現實問題、保障基本的治理成效。應對“雙重挑戰”是一項艱難的任務，它就像是既要從零開始建設一家工廠，又要保證這家工廠有持續不斷的產出。那么中國是如何應對“雙重挑戰”，完成這項艱難的任務，從而將高速且持續的發展一直保持到今天?

　　中國經濟社會制度變革面臨的雙重挑戰，其本質體現為制度變革過程中兩個緊密關聯的問題：第一，如何建立起行之有效的新制度體系?第二，在新制度體系尚未建立的中間轉換期，如何解決在此期間有效制度缺位所帶來的治理失效問題?關于第一個問題有兩種思路：一是激進改革，即用一套提前設計好的制度體系來替代舊的制度體系;二是漸進改革，即在改革過程中逐步形成全新的制度體系。

　　第一種思路的代表性學者是時任哈佛大學教授的杰弗里·薩克斯(JeffreySachs)，他之所以堅定地支持激進改革而反對漸進改革，其中一個核心關注點正是基于對第二個問題的分析，即認為漸進改革需要相當長時間來建立全新的制度體系，而有效制度的缺位帶來的治理失效在這么長時間段內必然引發嚴重問題，因而這樣的改革模式難以持續，無法成功。正是基于上述分析得出的“漸進改革不可行”這一判斷，杰弗里·薩克斯才堅定地認為激進改革是唯一可行的道路，并且提出“休克療法”，強調必須在極短的時間內完成制度體系的全面替代，以避免“制度變革過程中的治理失效”對整個變革帶來的毀滅性打擊(Sachs，1987，1992a，1992b，1993)。

　　盡管后續大量研究對杰弗里·薩克斯的觀點提出了強烈的批評，但質疑主要集中在“激進改革”與“休克療法”上，關于其“漸進改革不可行”的觀點以及背后的核心邏輯，并沒有強有力的分析從邏輯上予以反駁。事實上許多西方學者仍然認同杰弗里·薩克斯的這一分析，并且基于此認為長遠來看漸進式改革不會成功，這也正是在很長一段時期內西方學術界對于中國改革悲觀預期的重要原因之一。因此，要解釋中國的制度變革，就必須直面杰弗里·薩克斯的分析邏輯去回應：采取了漸進改革模式的中國，是如何制定出全新的制度體系，又是如何有效解決了“制度變革過程中治理失效”問題。

　　二、文獻綜述

　　大量基于中國改革的研究嘗試解釋中國改革成效的來源。接下來將對與本文所關注的制度變革相關的幾類代表性研究進行簡要闡述，并分析這些研究是否有效回答了“雙重挑戰”中的兩個核心問題。

　　第一類研究強調中國在改革過程中“放權地方”帶來制度變革上的巨大活力。大量研究強調地方政府在經濟發展過程中的重要作用(Oi，1995，1999;周黎安，2017;郁建興、高翔，2012);“M型結構”模型指出了地方政府扮演重要角色的組織基礎及其歷史淵源;財政聯邦制和晉升錦標賽模型從不同角度解釋了地方政府的動機來源(Qian&Xu，1993，1998;周黎安，2007)。這類研究能夠很好地解釋中國改革過程中地方政府所帶來的政策創新活力，然而在放權之下，一方面地方政府是大量政策創新方案的來源，但另一方面地方政府的自利行為本身就是帶來“制度變革過程中治理失效”的重要原因之一。以本文后續的土地使用制度變革案例為例，在推動土地制度從計劃經濟體制走向市場經濟體制的過程中，地方政府出于自身利益的大量違規審批、違規供給、亂占濫用等行為，正是土地制度變革過程中治理失效的重要原因之一。因此，“放權地方”的觀點無法回答中國如何解決“制度變革過程中治理失效”從而有效應對雙重挑戰。

　　第二類研究關注中國特定的政策過程所帶來的制度創新方面的優勢。德國學者韓博天(SebastianHeilmann)認為中國通過“分級制政策試驗”能夠探索出有效的政策，從而實現有效的制度變革(Heilmann，2008，2009;韓博天，2018);王紹光在此基礎上指出中國有一套更加全面的政策學習與政策創新模式(王紹光，2008，2009);朱旭峰分析了政策創新擴散的方式，并在此基礎上解釋中國的地方政策創新能夠快速擴散的原因(Zhu，2014;Zhu&Zhang，2016)。但是這類研究只涉及了“雙重挑戰”的第一個問題，即漸進改革的政策方案具體是怎么來的，而沒有涉及第二個問題即制度變革過程中的治理失效如何應對。事實上，以“分級制政策試驗”為代表的這類政策過程模型正好清晰地呈現了通過政策試驗的方式完成制度變革需要漫長的過程，而在這個過程當中(如分級制政策試驗8個階段的前5個階段)在全國層面都沒有可以有效運作的制度體系。因此，這些研究事實上驗證了杰弗里·薩克斯分析邏輯的前半部分即漸進改革中制度體系的形成需要漫長的時間，而沒有挑戰杰弗里·薩克斯分析邏輯的后半部分即長時間治理失效造成漸進式改革不可行。

　　第三類研究關注中國政治體制在保持變革過程中穩定性方面的優勢。比如許成鋼指出中國改革在經濟層面分權的同時在政治層面是集權的，中央政府通過掌握人事權等方式對地方政府有著相當的控制力，這有利于提供改革過程中的穩定性(Xu，2011)。然而，就解釋中國如何應對“雙重挑戰”這一問題而言，這類研究存在以下兩方面進一步提升的空間：第一，宏觀層面中央政府的控制力和權威需要微觀層面的載體，那么在制度變革過程中中央政府通過自身權威保障變革過程穩定的具體機制是什么?回答這一問題尚需要更多的深入研究，尤其是通過實證案例分析來展示具體機制如何運作。第二，論證中央政府的權威并不能等同于論證中央政府能夠有效保障制度變革過程中的治理績效。推動變革需要放權，維護穩定往往意味著收權，“一放就亂，一收就死”是中國改革中常見的現象，這一現象恰恰表明中央政府在保障治理績效方面的困境。那么中國政府如何維持改革與穩定的平衡?其具體機制是什么?這才是需要進一步探討的核心問題。因此，深入實證案例，分析推動政策創新的機制和保障基本治理績效的機制在實證中如何結合，具有重要意義。

　　綜上所述，在20多年前杰弗里·薩克斯提出了“制度變革過程中的治理失效問題使得漸進式改革不可行”的分析，而在此之后出現了眾多觀點來解釋中國的漸進式改革，但是就制度變革這一關注點而言，尚沒有真正回答中國是如何有效應對“制度變革過程中的治理失效”從而使得漸進式改革變得可行。因此，中國如何解決經濟體制變革時期的雙重挑戰仍然有待回答。

　　三、運動式治理與制度建設的組合運用：中國應對雙重挑戰的戰略選擇

　　中國如何應對“制度變革過程中的治理失效”，又是如何克服“雙重挑戰”，從而為高速、穩定、持續的經濟增長提供有效支撐?在現有研究的基礎上，本文基于1978年至2012年土地制度變革這一代表性案例的實證分析，提出中國應對“雙重挑戰”的一種重要方式，本文將其稱為“運動式治理與制度建設相結合的組合拳模式”(后文將簡稱為“組合拳模式”)。這一模式以制度建設為根基，通過不斷的摸索嘗試來逐步建立一套適應市場經濟的全新制度體系從而完成制度體系的本質性變革;同時在缺乏有效的制度體系的情況下，通過運動式治理來應對不斷出現的現實問題以保障基本的治理成效;這兩者相互依賴、相輔相成，形成一個有機整體。本節將詳細闡釋這一模式的核心邏輯和運作機制，下一節將通過實證案例分析詳細展示這一模式的具體運作。

　　本文中的“運動式治理”概念沿用周雪光對其作出的分析性定義。周雪光將官僚體系的運行方式區分為兩種類型：“常規型治理”和“運動型治理”。常規型治理指的是“建筑在分工明確、各司其職的政府組織結構上，體現在穩定重復的官僚體制過程以及依常規程序進行的各種例行活動中”;而運動式治理則與之相對，強調“通過超越常規的緊急動員過程、突破已有的組織結構”，進行大規模動員以非常規的方式在一定時期內完成特定任務(周雪光，2012：108)。本文中的“運動式治理”的含義即為：通過自上而下的動員，突破官僚體系的常規機構和任務，按照臨時的組織安排和任務要求，在一段時間內完成某項特定的任務。

　　漸進改革中，制度建設需要一個漫長的過程，在這個過程中，舊的制度體系已經被打破，新的制度體系還沒有形成，依靠當下的常規制度(即當下的常規官僚組織結構與規則體系)無法有效解決現實問題，常規型治理的績效會不斷下降，因而隨著現實問題的逐步積累，如果沒有有效的應對措施，治理績效將最終下降到保障經濟社會基本秩序所必須的安全紅線以下，就會如杰弗里·薩克斯所分析的那樣，帶來經濟社會的嚴重問題從而造成變革的失敗。而通過運動式治理，即突破常規的機構與程序，按照臨時的組織安排和任務要求，解決這些積累的現實問題，在短期之內提升治理績效，雖然并不能從根本上解決問題，但是能避免制度變革過程中的治理失效突破安全紅線，保障整個制度變革過程都能達到基本的治理績效，從而為持續的漸進改革創造條件。

　　在更長的時間維度下，“運動式治理加制度建設的組合拳模式”則會呈現出如下圖2所示的結構，即：一段較長時間的制度建設的過程中穿插著數次運動式治理。在相當長時間內，常規型治理都無法達到理想的治理效果，隨著問題的逐步積累，治理績效會不斷下降‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。每當其問題積累到可能突破安全紅線的時候，就需要進行一次運動式治理，在短期內提升治理績效，如此循環：

　　這一模式以制度建設為根基，從一開始就立足于長遠的制度建設，隨著制度體系的逐步發展完善，制度運作的效果逐步提升。但在相當長的時間內，依靠當下制度體系進行常規型治理無法保障基本的治理績效，造成“制度變革過程中的治理失效”。通過運動式治理，可以將治理績效維持在經濟社會穩定所需的安全紅線以上，從而保障基本的治理成效，從而為持續的制度建設創造機遇、贏得時間。

　　而隨著制度建設的不斷推進、新制度體系的不斷完善，到某一特定時刻已經能夠形成對行為主體較為有效的事前規范與事后監督，實現較低的治理成本，保障基本的治理績效。這一時刻便成為關鍵的轉換點，整個治理工作便從前期有較多空子可鉆、較為依賴運動式治理的狀況轉換為有章可循、有法可依的、依靠制度性約束來實現有效治理的階段。此后雖然依然需要制度的不斷完善從而實現更好的治理績效，但已經不再需要進行運動式治理，而是從“組合拳治理時期”轉變到“常規型治理時期”了。

　　這一“運動式治理加制度建設的組合拳模式”可以應對雙重挑戰：一方面，通過長期制度建設最終實現制度體系的本質性變革;另一方面，通過運動式治理保障基本的治理績效。相比之下：如果只是單純進行制度建設而缺乏運動式治理，制度變革過程中的治理失效將會突破安全紅線;如果只是單純進行運動式治理而缺乏制度建設，則無法從實踐中探索出真正有效的制度，建立起全新的制度體系。

　　這一組合拳模式并不能視為制度建設與運動式治理的簡單組合，而是兩者相互依賴、相輔相成的“一體化”方案。這主要體現在以下三點：

　　第一，運動式治理為制度建設立足長遠創造了可能性和基本空間。在經濟快速發展、體制急劇轉型的背景下，制度建設需要立足長遠以期成功完成制度體系的全面變革。這就需要頂住眾多短期問題所帶來的現實壓力，避免大量資源投入針對短期問題的事后修補，以致喪失實現制度體系變革的機遇。正是得益于運動式治理對基本治理績效的保障，制度建設才不會被短期治理壓力牽著鼻子走，而能立足長遠，最終探索出有效的全新制度體系。

　　第二，運動式治理降低了制度建設的成本，提高了制度建設的效率。運動式治理的過程中可以深入獲取廣泛的信息，這種積極的方式可以降低制度建設過程中的信息獲取成本。在后面的案例中我們會看到在制度建設的進程中，關鍵性的轉折和突破往往伴隨一場大規模的運動式治理而產生。從某種意義上說，運動式治理實現了制度建設中方案設計與現實狀況的積極互動，減少了設計方案出臺后與現實狀況之間并不契合的風險，從而降低了試錯成本，加快了制度建設的進程。

　　第三、持續的制度建設逐步提升常規制度運作績效，避免了反復使用運動式治理可能陷入的困境。由于運動式治理治標不治本，因而每一次使用的時效有限且成本高昂，而且隨著運用的次數增加效果會越來越差，而成本會越來越高，長此以往很容易陷入困境。在組合拳模式中，雖然往往需要多次使用運動式治理，但是隨著制度建設的不斷推進，當下制度運作的效果逐步提升，對運動式治理的依賴程度逐步減少，直至不再需要進行運動式治理，正如圖3中ABC三角形所示，這將減少上述運動式治理的弊病所帶來的不利影響。

　　四、實證研究：改革開放以來土地使用制度變革的歷史過程

　　本節將對改革開放以來的土地使用制度變革這一案例進行實證分析，以驗證“組合拳模式”是有效應對“雙重挑戰”的一種重要方式。第一小節將介紹選擇這一案例的原因，著重分析其重要性與代表性;第二小節將對該案例進行整體描述，主要分析“雙重挑戰”在本案例中的具體體現并且證明在本案例中“雙重挑戰”確實得到了有效應對;第三小節是整個案例分析的主體部分，將詳細分析該案例中“組合拳模式”的運作過程，論證本案例是通過“組合拳模式”有效應對了“雙重挑戰”。

　　(一)案例選擇

　　本研究選擇1978年至2012年土地使用制度變革案例，具體分析這一制度變革過程是否符合上述“組合拳模式”，以及驗證“組合拳模式”是否有效應對了“雙重挑戰”。選擇這一案例主要有以下兩點原因：第一，重要性與代表性。面對制度變革中的“雙重挑戰”這一宏大議題，實證研究必須需要跳出“小時空”之下的微觀分析，體現長時段的制度變革過程。從計劃經濟向市場經濟的轉型的整個過程中，最重要也最具代表性的案例就是公有土地和公有企業的制度變革。公有企業制度變革被分割為幾個不同的時期(包括改革開放早期擴大企業自主權、20世紀90年代建立現代企業制度改革、進入21世紀之后的混合所有制改革等)。而國有土地的制度變革具有很強的連續性和清晰的邏輯主線，為實證案例分析提供了良好的基礎條件，因而是更好的選擇。

　　第二，資料的可獲得性。無論在政府機構運作層面還是學術研究層面，土地管理都是一個專門領域，在相關資料的記錄和保存方面具有獨特的優勢，這使得我們有條件較好地追蹤和剖析整個土地使用制度變革過程。之所以選擇“1978年至2012年”這個時間段，是因為在這一時間段內我國土地管理的目標是一致的[1978年至2012年，我國土地管理的目標主要有兩點：一是從經濟社會發展的角度提供經濟建設所必須的用地，二是從保障糧食安全等角度在總體上保持農用地尤其是耕地的數量，簡稱“雙保”。2012年，國土資源部明確提出土地管理的目標從“雙保”即“保增長、保耕地”轉變為“三保”，即保增長、保耕地、保民生，土地制度變革進入新的階段。]，一致的目標下能夠更好地展現有效制度體系探索的過程，避免目標變化作為外生變量的影響。

　　(二)土地使用制度變革案例的整體描述：“雙重挑戰”及其有效應對

　　1.改革開放之前的土地使用制度

　　在改革前的計劃經濟時期，土地使用制度是與計劃經濟相匹配的無償無限期無流動的使用制度，具體運作如圖4所示：城鎮土地歸國家所有，城鎮各項建設所需用地在國家計劃之下無償劃撥給用地單位使用;農村土地歸集體所有，農業用地集體耕種，獲得的收益歸集體所有;城鎮建設需要占用農村集體用地時，直接按照相關規定進行土地征用征收。

　　2.土地使用制度變革面臨的“雙重挑戰”

　　土地使用制度變革即為上述與計劃經濟相匹配的“三無”使用制度向市場經濟相匹配的土地使用制度變革。原有的土地管理制度是一套內在邏輯一致的體系，在這套制度體系下，土地資源配置只是整個計劃配置的一個部分，因而不需要統一的土地供應機構;土地無償無流動使用，因而不需要制定有關土地使用稅費收取以及規范土地出讓轉讓行為的相關土地使用政策;土地的需求也是由計劃確定的，因而保護耕地和保障糧食安全也只需在中央計劃和劃撥過程中進行考慮，而無需制定專門政策對各單位和個體的行為進行約束。

　　而一旦開始向市場經濟轉變，土地就會從無償使用轉變為有償使用，從不可流動轉變為可以流動，原有的制度體系中既沒有關于土地出讓轉讓的程序規則，也沒有相關的組織人員，更沒有約束機會主義行為以及保護耕地的制度體系，根本無法維系基本的土地管理績效。而新制度體系對舊制度體系的替代就面臨“雙重挑戰”：一方面，需要建立起一套與市場經濟相匹配的全新的土地使用制度體系，這套體系需要明確規定土地有償使用、出讓、轉讓的具體方式與程序，需要制定與土地使用相關的監督與懲罰措施，需要在宏觀上保護耕地和保障糧食安全，還需要提供合理的土地供給以支撐經濟社會的發展。

　　另一方面，在現實中能夠有效運作的全新制度體系形成之前，經濟社會的改革發展已經在快速前行，高速的經濟增長需要大量的土地供應，伴隨現實土地利益而來的大量機會主義行為造成土地市場的混亂，耕地面積的大量減少可能危及糧食安全。在舊的制度體系已經失效，新的制度體系尚未建成的時間段內，如果不能將這些問題的危害限制在一定的范圍內，就會出現嚴重危機，甚至造成整個土地使用制度改革的失敗。

　　3.“雙重挑戰”的有效應對

　　本研究的實證分析表明，土地使用制度變革過程中面臨的雙重挑戰得到了很好的應對。一方面，中國最終建立起一套能夠基本有效運作的全新制度體系(如圖5所示)。這套制度體系以土地市場為核心，通過一個復雜的流程來實現市場化運作：根據土地作為稀缺資源的基本特征而設立了土地用途管制、土地儲備制度、一級市場和二級市場，由國家壟斷一級市場通過招標、拍賣、掛牌等方式向市場有償出讓土地，此后經出讓的土地可以在二級市場上進行買賣從而實現轉讓。

　　這一全新的體系以“土地儲備、一級市場和二級市場”取代了原有制度體系的行政劃撥，并且建立起一系列配套體系以保障土地供給的市場化運作以及土地市場的基本穩定與秩序。另一方面，上述體系的探索過程艱辛而漫長，到1998年整個制度體系的框架才基本成形，到2004年才能保障基本的治理績效。而在這套制度體系尚在建設和逐步完善的過程中，既沒有因為土地市場的嚴重問題阻礙經濟的持續發展，也沒有在耕地占用方面突破基本的安全紅線。

　　(三)土地使用制度變革案例的詳細實證分析：組合拳模式的具體運作

　　1978年至2012年，土地使用制度變革過程中共進行了四次運動式治理，分別發生在1986年、1992—1993年、1997—1998年和2004年，整個制度變革過程經歷了四輪“制度建設加運動式治理的組合拳”，到2004年迎來了T1轉換點，進入到常規型治理。

　　本節將詳細分析每一輪組合拳的具體運作過程，通過論述以下幾個觀點來論證“組合拳模式”對“雙重挑戰”的有效應對：1.整個制度變革過程在持續進行立足長遠的制度建設，每一個階段的制度體系都在不斷發展完善，并且最終建立起了能夠基本有效運作的全新制度體系;2.在組合拳模式運作的過程中，當下的制度體系無法實現有效的治理，依靠當下制度體系運作的常規型治理出現了大量的問題，面臨突破安全紅線的危機;3.通過運動式治理，控制了現實問題的不斷積累，保障了基本的治理績效，為持續的制度建設創造了條件‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。整個案例分析具體的呈現方式是：前四個小節將分別論述每一輪組合拳的具體運作，每個小節包含(1)制度建設(2)過程中出現的現實問題(3)運動式治理三個部分，對應上述三個觀點的論證。最后一個小節將論述組合拳模式向常規型治理的轉換。

　　1.第一輪組合拳：1978年至1986年

　　(1)制度變革的開端

　　土地的使用制度改革從農村的“包產到戶”和城市的土地稅費征收開始。中央政府雖然對這些改革表達了肯定態度，但是尚未制定正式的法律政策，制度建設遠遠滯后于改革實踐。這一時期的制度建設主要是被動應對改革出現的新問題，比如針對土地亂占濫用等行為，國務院頒布了《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》(國發〔1981〕57號)等政策文件。這一時期沒有建立起完整的土地管理制度體系，甚至沒有專門的土地管理部門，已經頒布的政策文件也缺乏具體的執行標準和有效的監督懲罰措施。

　　(2)過程中出現的現實問題

　　由包產到戶和土地有償使用開啟的轉型之下，土地成為了可以獲益的資產，圍繞土地出現了大量的利益。各相關行為主體(包含農民、鄉鎮企業、企事業單位等)出現了強烈的從土地中獲益的動機，而與此同時并沒有制定一套制度體系來約束與控制相關的行為。這種情況下，“亂占濫用”土地、非法買賣租賃土地等行為大量涌現。這些行為帶來了嚴重的后果，其中一個突出表現就是耕地的減少。

　　(3)運動式治理

　　中共中央于1986年3月21日頒布了《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》(中發〔1986〕7號)，開展了第一次運動式治理，要求“各級黨委和人民政府盡快組織有關部門，在今年內，對非農業用地認真進行一次清理”。通過這次清理，全面摸清了違規審批交易和耕地占用的情況，恢復耕作減少的耕地的占用量，同時有效地震懾了亂占濫用耕地的行為。全國每年凈減少耕地面積在1985年達到階段性峰值之后明顯得到遏制。

　　2.第二輪組合拳

　　(1)制度建設

　　與第一次運動式治理相伴隨的是重大的制度建設：在組織層面初步建立起全國統一的土地管理機構[這里指的是中央層面的土地管理機構即國家土地管理局，而地方層面土地管理機構的建立還有一個漫長的過程。到1988年，省、市、縣級土地管理機構才逐步建立起來，各地鄉鎮土地管理部門更是到1999年才基本建設完成。];在法律層面頒布了《土地管理法》，提出建立土地調查統計制度、編制土地利用總體規劃以及建立分級限額審批制度。此后，于1988年修訂《憲法》和《土地管理法》明確土地使用權可轉讓，1991年正式頒布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》。通過這一時期制度建設，初步建立了用于解決土地使用權出讓問題的分級限額審批制度的基本框架：

　　(2)過程中出現的現實問題

　　這一輪制度變革之后，出現了“無償劃撥”和“有償出讓”并存的“雙軌制”。“雙軌制”意味著巨大的套利空間。城市單位、農村集體、村民個人甚至地方政府都想方設法參與土地交易，利用土地套利。這些套利行為帶來了兩大嚴重問題：一是出現了龐大的隱形土地市場，整個土地市場非常混亂;二是“圈占生財”引發了改革開放以來第一次圈地熱、開發區熱和房地產熱。造成了國有資產的流失，大量的腐敗行為和一部分人非法暴富，以及土地資源的極大浪費，耕地面積減少數量顯著上升，現實問題的積累不斷逼近安全紅線。

　　(3)運動式治理

　　1992年，中央開始第二次運動式治理。國務院在短時間內接連發出三個文件，1992年11月18日《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》(國發〔1992〕13號)、1992年12月9日《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》(國辦發〔1992〕59號)和1993年4月28日《關于嚴格審批和認真清理各類開發區的通知》(國發〔1993〕33號)，要求“今冬明春組織力量，對耕地占用及撂荒情況進行認真的檢查”以及“檢查清理各類開發區的工作情況”。這次運動式治理，很好地遏制了亂占濫用耕地、開發區熱和違規審批的勢頭，同時通過清理整頓地方政府越權審批、層層下放審批權等違規行為，對地方政府的違規審批的具體操作方式和帶來的后果有了比較全面的了解，為下一步的制度建設創造了條件。

　　3.第三輪組合拳

　　(1)制度建設

　　1992年黨的十四大確立我國要建設“社會主義市場經濟”，“土地市場建設”自然是“社會主義市場經濟建設”的重要組成部分。面對當時“多頭供地”和“隱形市場”帶來的土地市場混亂，中央在制度建設上提出了重要的“兩級市場”方案：由政府壟斷一級市場通過有償出讓的方式向市場供給土地，而土地進入市場之后則可以在二級市場上進行買賣從而實現轉讓。這一方案的核心在于通過“一支筆審批”和“五個統一”來實現政府對一級市場的壟斷，從而在根本上解決多頭供地和隱形市場的問題。

　　(2)過程中出現的現實問題

　　“兩級土地市場”的制度建設雖然為解決“多頭供地”“隱形市場”問題走出了關鍵性的一步，但是地方政府違規審批依然沒有得到有效控制。除了因為政府壟斷一級市場在現實中難以實現，更為核心的是：在“分級限額審批”制度下，各級地方政府都擁有一定額度的審批權，在中央政府缺乏信息獲取和監督懲罰能力的情況下，地方政府可以通過“化整為零”“少批多用”“未批先用”等多種方法違規審批和使用土地。尤其在土地成為地方政府重要利益的背景下，超額審批成為常態，而違規審批甚至隨著政府壟斷一級市場反而越發嚴重。

　　(3)運動式治理

　　分級限額審批制度難以實現有效的土地管理，1997年中央決定進行全面的調整，發布《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發〔1997〕11號)，開始了第三次運動式治理，一方面對“開發區熱”和大量的違規審批降溫，另一方面為接下來的制度建設創造條件。這次運動式治理力度空前，不僅要求對“1991年以來各類建設以及農村宅基地用地情況進行全面清查”，而且直接“凍結非農業建設用地占用耕地審批一年”。同時，文件中的表述直接表明了運動式治理和制度建設組合使用的關系，明確指出“借用這一年凍結的時間，修改《土地管理法》”。一年之后新的《土地管理法》沒能如期出臺，中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》(中辦發電〔1998〕2號)，要求“繼續凍結直到新修改的《土地管理法》實施為止”。

　　4.第四輪組合拳

　　(1)制度建設

　　1998年修訂《土地管理法》，用全新的土地用途管制制度替代了之前的分級限額審批制度。所謂土地用途管制，就是把土地應該如何使用明確劃分為農用地、建設用地和未利用地，改變用途必須經過合法的程序。前面的分析已經指出，在分級限額審批制度下，地方政府可以通過各種方式突破中央的規定嚴重超額批地，中央政府沒有有效的制度加以控制。

　　而在土地用途管制制度下，中央把農專用作為一種指標來控制，相當于創造了一個控制地方違規審批的工具，整個制度體系都圍繞農專用這一核心環節來設計：根據用途把土地分為農用地、建設用地和未利用地是控制農轉用的基礎條件;土地利用總體規劃和年度計劃是實施農轉用控制的依據;正是因為手握了農轉用的否決權，建設用地審批不再像以前那樣走過場而是真正具有了約束能力。同時，1997年前后在上海、杭州、青島等地創新的土地儲備制度也在這一時期得到中央認可并迅速在全國擴散開來。土地儲備制度為“五個統一”提供了真正切實可行的現實操作方案，從根本上提供了解決隱形市場的方法。

　　(2)過程中出現的現實問題

　　經過上述的制度建設，中國土地使用的管理制度體系已經基本成形。然而當時這套制度的運作效果依然不佳，主要問題出在政策執行層面，具體原因在于1997年亞洲金融危機給中國宏觀經濟帶來了巨大壓力，中央為了加大土地供應力度以支撐經濟發展而刻意給予地方政府規避土地制度約束的空間。這一時期地方政府大量設立開發區并加大了產業建設力度，其結果是耕地凈減少量進一步加劇，2003年出現了有統計以來耕地減少的最大的峰值。

　　(3)運動式治理

　　2003年宏觀經濟開始全面企穩，中央開始第四次運動式治理。2003年國務院辦公廳發布了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》(國辦發〔2003〕70號)，要求“對各類開發區以及建設用地管理情況進行全面的清查”。2004年又發布《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》(國辦發〔2004〕20號)，要求“集中半年左右的時間，繼續深入開展土地市場治理整頓”，并且詳細明確地規定了整頓的內容。這次運動式治理有效扭轉了大面積違規批地造成耕地面積減少量猛增的狀況。同時通過全面清查，對地方政府等行為主體的各種違規行為及其后果有了全面的了解，為后續完善土地用途管制制度創造了條件。

　　5.從組合拳模式進入常規治理

　　在歷經半年的整頓之后，國務院于2004年10月21日發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)，明確指出實行最嚴格的土地管理制度‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。此后，中央政府開始對地方政府的違規行為進行針對性的制度完善。主要包含兩個方面：

　　第一，地方政府突破中央對建設土地的總量控制主要依靠兩點：一是依據自身信息優勢規避中央監督;二是通過占用未利用地來突破農轉用指標的限制。隨著衛星片區掃描技術全面使用，以及計劃指標體系將未利用地納入統一管理，中央基本通過常規性制度約束實現了對建設用地的總量控制。

　　第二，中央政府對土地出讓方式和價格早有明確規定，要求以“招拍掛”為主，但地方政府一直沒有執行，直到2001年招拍掛出讓比例依然僅占7.27%。2004年3月中央提出“8.31大限”，2006年則明確要求工業用地必須采用招拍掛方式出讓。到2011年我國土地通過招拍掛出讓的比例上升到91.3%，土地供給方式從計劃經濟時期的劃撥制度到招拍掛出讓方式的轉變到此基本完成。

　　這一時期雖然依然在進行進一步的制度建設，但是此時的土地使用制度已經能夠保障基本的治理績效，土地市場基本有效運作，耕地減少面積穩定在可控的范圍內，因此自2004年以后再也沒有進行運動式治理，中國的土地制度變革過程從組合拳模式時期轉變到常規型治理時期。

　　六、結論與討論

　　本研究深入中國經濟體制變革的歷史過程，指出中國的經濟體制變革催生了經濟社會治理的“雙重挑戰”：既要跟上經濟體制轉型的步伐盡快建立起適應全新市場經濟的制度體系，又要在有效的新制度體系尚未就位的情況下應對不斷出現的現實問題、保障基本的治理成效。對于這一雙重挑戰，本研究提出一種有效的應對方式即“運動式治理加制度建設的組合拳模式”，并且通過1978年至2012年土地使用制度變革這一最具代表性的案例進行實證分析。最終我們可以得出以下三點結論：

　　第一，實證研究表明：土地制度變革催生了土地治理工作的“雙重挑戰”。為了應對這一雙重挑戰，中國采用了“運動式治理加制度建設的組合運拳模式”。這一模式從1978年一直持續到2004年，在此期間土地使用制度完成了從土地無償劃撥向兩級土地市場的巨大變革，在制度變革過程中共進行了四次大規模的運動式治理，將土地治理績效保障在一定的基準之上，為持續的制度變革并最終形成基本有效的制度體系創造了條件。

　　第二，這一組合拳模式的內在邏輯與運作機制是：一方面以制度建設為根基，通過不斷的摸索嘗試來逐步建立一套適應市場經濟的全新制度體系從而完成制度體系的本質性變革;另一方面在缺乏有效的制度體系的情況下通過運動式治理來應對不斷出現的現實問題以確保基本的治理成效。這一“組合拳模式”的實質在“制度變革過程中的治理失效”無法避免的情況下，用運動式治理將過程中治理失效的危害限制在安全紅線之內，從而為制度建設創造機遇、贏得時間。

　　第三，對于中國的經濟制度轉型而言，這一“組合拳模式”的現實意義在于：賦予中國在有效制度暫時缺位的情況下維持基本治理的能力，使得決策者能夠屏蔽短期治理壓力從而擁有更大的試錯空間，進而能夠通過持續的調整與變革來尋求切實可行的解決方案。如果缺乏這一組合拳模式，短期治理壓力會壓縮長期探索的可能性，正是因為“試不起”，才造成20世紀80年代阿根廷、巴西和秘魯漸進改革的失敗，而正是因為“試得起”，中國才能夠以持續不斷的試錯與調整來完成大規模的制度變革，才能夠呈現出如我們最終看到的成功的發展過程。

　　本研究著重闡釋了“運動式治理加制度建設的組合拳模式”的重要意義，并且證實了它在中國土地使用制度變革中的現實成效。但是這一組合拳模式是否適用于中國改革開放以來的其他領域尚需要更多的實證研究。此外本研究主要是對組合拳模式整體邏輯的闡釋，更側重運動式治理如何為制度建設創造機遇、贏得時間，而如何保障制度建設的成效與效率，以及中國在制度建設上的成功經驗，這都是值得進一步深入研究的議題。

　　在“運動式治理加制度建設的組合拳模式”中，運動式治理并非完美的方案，它對于現實問題的反應和在保障基本治理成效上有著明顯的滯后性，這正如實證研究中“每年凈減少耕地面積”的指標變化所展示的一樣，運動式治理只能在耕地出現大幅減少之后再進行事后彌補。然而這并不影響“組合拳模式”在全局層面的戰略意義，即：制度變革并非發生于真空之中，而是對一個持續運轉的、時刻面臨著現實壓力的體系進行本質性的變革，因此通過積極的手段來創造出足夠的試錯空間，使得變革能夠輕裝前行，這是決定制度變革能否成功的關鍵之一。

　　從全球視野來看，發展中國家在追求經濟發展的過程中普遍面臨著經濟制度變革所帶來的巨大壓力。而中國改革開放40年所實現的偉大成就為這些國家帶來了重要啟示：積極地為制度變革創造足夠的試錯空間，這是發展中國家、甚至是所有國家進行制度體系變革的可以參考的重要經驗。這并非杰弗里·薩克斯提出的“休克療法”那般的未經驗證的理論設想，而是用中國經驗證實的真正可行的實踐方法，這將明顯降低大規模制度變革的潛在風險，有效提升制度變革的成功概率。從這一角度來看，這是中國為全世界發展貢獻的又一智慧與方案。

　　參考文獻

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