摘要：全球已進入一個超流動與不穩態并行的時代，國家和社會治理面臨許多新挑戰。伴隨著快速城鎮化，要素自由流動并頻繁“跨界”，而治理需要將不穩定轉化為穩定，跨界治理的重要性凸顯。全球、區域、地方等尺度交織，使跨界治理的新問題不斷涌現。跨界治理主要指通過跨區域、跨部門、跨層級、跨領域使多主體共同參與和聯合治理公共事務的過程。通過梳理跨界治理的相關理論，重新界定了“界”，重構了跨界治理的理論邏輯，提出了跨界治理主要涉及 3 個尺度的 3 對范疇：在地方層面，去同質化與同質化;在區域層面，去邊界化與邊界化;在全球層面，去中心化與中心化。運用該框架，以長三角為例，實證分析了區域尺度跨界治理的邏輯。

　　關鍵詞：跨界治理;城鎮化;城市治理;長三角一體化

　　隨著全球化和城鎮化的快速演進，超流動和不穩態并行已成為世界發展最重要特征，在中國則尤其明顯。中國傳統鄉土社會的文化是“安土重遷”，具有超強的穩定性，也形成了相對穩定的國家和社會治理秩序[1]。但是，改革開放以來，城鎮化的快速發展以及中外交流交往的日益密切，區域和城鄉流動規模龐大且速度極快，使得“跨界”成為常態，對治理也提出了新的要求[2]。在現實中，治理的單一化、碎片化、分割化現象突出，跨界治理難以實現和運行。就研究而言，關鍵在于如何透徹理解“界”并重構跨界治理的理論。

　　1 跨界治理的概念

　　1.1 “界”與跨界治理治理是很多學科和領域關注的焦點，也是未來全球與國家發展的關鍵議題[3]。治理概念的內涵與外延及治理理論受到不同領域持續關注[4]。要素跨界流動使大量跨界治理相關的公共問題不斷涌現。復雜的跨界公共事務和分散的地方治理權力之間的矛盾日趨突出，跨界治理成為理論和實踐的難題[5~7]。最大的困難在于：“界”不是單純的地理或行政邊界概念，而是自然、制度、技術、社會與文化的多維疊加，這使得跨“界”治理研究和實踐變得復雜。一般意義上的“界”指行政邊界，反映權力的地域或空間分配，也是空間秩序與關系的象征[8,9]。

　　行政邊界、要素流動與地域認同之間存在著復雜交織的關系。相比清晰且確定的行政邊界，后兩者所反映的經濟與社會文化邊界常是模糊和充滿變動的。劃定邊界其實也是為了治理的需要。中國傳統典籍《周禮·天官》[10] 中有 20 字反映了國家治理的精要：“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”，主要意思是國家治理需要明確戰略方向，劃定城鄉邊界，建立行政管理體制，使人民有法度。由此可見，傳統的國家和社會治理追求的是穩定性，因此需要建立自上而下的行政管理體系，城鄉、區域與社會文化邊界往往趨于嚴格。現代化、全球化、工業化和城鎮化打破了這些界限，前所未有的流動性更是模糊乃至沖破了固化的行政邊界。

　　穩定性與流動性的矛盾交織在當今社會尤為突出。治理具有多尺度性，大至全球以及國家尺度的戰略和頂層設計，小至個體日常生活。流動性改變或重塑了不同尺度的界限，跨界治理將會成為新常態。跨界治理的涵義廣泛而深刻，不僅涉及多個行政區域和不同政府部門層級，包括生態環境、社會經濟、公共服務和組織協同等公共問題，而且涉及企業、社會組織、個體等多元主體。因此，我們認為跨界治理 (Cross-border Governance) 是政府、企業、社會組織和個人等多元主體以追求公共利益和公共價值為目的，跨區域、跨部門、跨層級、跨領域共同參與和聯合治理公共事務的過程。

　　1.2 跨界治理的主要理論

　　跨界治理源于治理。“后新公共管理運動”使縱向分權、機構精簡轉向府際間、公私部門間的協同合作，與跨界治理密切相關的網絡化治理、整體性治理、多中心治理等理論不斷涌現[11]。在治理結構上，跨界治理可分為整體性治理和網絡化治理。整體性治理側重政府主導下的協調和整合，主要包括治理層級、治理功能、公私部門 3 個方面，三者的整合可解決地方政府治理碎片化問題[12~16]。

　　網絡化治理則擺脫了政府主導傳統，強調公共部門、非營利組織、營利組織、公眾等廣泛參與提供公共服務，形成平等、相互依賴、多元主體協商的治理網絡[17,18]。以奧斯特羅姆 (Elinor Ostrom) 為代表提出的多中心治理理論以自主治理為基礎，主張公共問題的解決要超越政府與市場，制度安排要與社會生態系統適配[19,20]。與多中心治理相似，協同治理同樣強調治理主體的多元性，雖然學界對其概念內涵理解不盡相同，但均重視非政府組織、個體參與和合作協商[21~24]。

　　盡管側重點甚至主要觀點有歧異，但這些理論的共同主張是打破界域壁壘，推動多元主體協商合作，實現治理的權力與權利的平衡，進行利益共享和風險共擔[25~27]。在引介國外治理理論的基礎上，國內學界結合中國實踐進行了探索[28~30]。從地理、組織、管理等維度對“界”進行了劃分，也關注了跨區域、跨部門、跨層級、跨領域、跨團體治理的聯系與區別，研究具有治理主體多元化、治理方式協作化和治理議題廣泛化 3 個特征。從跨界治理的過程、主體合作、要素耦合等視角出發，提出了“先行−過程−結果 ” 模 型 、 跨 部 門 合 作 框 架 、 協 作 治 理 等 模型[21,31~33]。

　　就跨界治理的政策實踐而言，社會科學、自然科學與人文學科的交叉顯著。比如，環境污染的跨界流動性特征明顯，單向或交叉的外溢性導致難以靠單區域發力實現有效治理[34]。大氣污染、流域污染逐漸成為區域跨界治理的重點，跨界環境治理的合作模式、治理邊界、管理機制成為焦點[35~37]。生態保護、資源利用與社會文化方面的跨界治理也備受重視[38,39]。

　　典型的城市群或大都市區如長三角、粵港澳、京津冀等區域的跨界治理也是研究的熱點，主要涉及區域發展不平衡、城市間合作、區域協調規劃等[40~45]。總體而言，跨界治理在理論上和實踐中越來越受到重視，國內外研究對跨界治理的概念、結構、模式、機制等各有側重。已有的跨界治理多聚焦于行政職能、公共服務、生態保護、文化遺產等某一類要素的具體問題，對“界”的理解具有單一性，缺乏系統的理論總結，跨行政區協同治理的理論研究尚不多見。

　　隨著全球和區域間人、物、信息、技術流動趨于頻繁，多重要素交織和主體交互導致治理趨于復雜，亟需新的理論解釋和應對。本文在理論層面上，對“界”的內涵與外延進行重新界定，提煉跨界治理的重要特征，明確跨界治理的主要矛盾和關鍵趨勢，建構跨界治理的新邏輯框架，從尺度推移視角重構跨界治理的理論。在實踐層面上，結合長江三角洲(長三角)地區的典型案例，深入分析尺度推移下的區域跨界治理，以檢驗理論框架，并為高質量、可持續的城鎮化和治理實踐提供新思路。

　　2 跨界治理的新邏輯框架厘清“界”的內涵、外延并從多尺度理解跨界實踐是跨界治理的關鍵。資源分配、明確權力和空間秩序需要劃定“界線”[46]。社會界限比自然界限更具有可塑性和動態演變性[47]。如何理解這種變動的“界”?跨“界”的真正障礙是什么?“界”為何難以跨越和消除?這些仍是理論和實踐的難題。

　　2.1 多維且變動的“界”隨著跨界行為頻繁發生，邊界已不是傳統的區分和分隔功能，具有復雜的動態性、多尺度、空間性和多樣性[48]。這反映了邊界的“開放”與“封閉”意義的張力與平衡[7]。

　　事實上，“界”是自然、制度、技術、社會、文化等混合演化的產物。自然邊界以河流、山脈等自然要素或虛擬的經緯線等劃分，制度邊界則根據人口、土地、社會資源等指標而劃定。大數據與智能技術為跨界治理提供了新工具與手段，但也帶來了不確定風險、信息安全等問題[49]。社會界限是不同社群掌握權力、資源的范圍，社會區隔、不平等的權力關系等帶來了地方認同問題，由此而產生文化上的分界。

　　不同維度或層面的界線交織互動，使跨界也變得復雜。跨界治理具有相對性和動態性。有的邊界自然形成，但更多的邊界是社會建構而成[50]。即使是自然形成的邊界，也會因為自然與人文條件的變化而變化，從這個角度看，極少存在純粹的“自然邊界”。因此，“界”的概念具有相對性。“界”的動態演化使跨界地區往往成為矛盾與沖突的首發、易發地帶。

　　行政界線會把完整或統一的自然空間劃分為不同單元和權力主體，從而達到“分而治之”的效果，但同時也產生了碎片化與割裂化的傾向與后果。跨界治理同樣具有多尺度性，并產生更復雜的尺度關聯。全球化使得大都市區、都市圈、城市群和全球城市成為社會經濟發展的主導力量，不平衡發展與中心–邊緣的矛盾突出。國家通過頂層設計和制定戰略，以“尺度下推”(Scale-down) 實現對區域和地方的治理;而區域規劃和治理過程中，最重要的是如何跨行政區協同，以實現區域一體化。在地方與社區等微觀尺度上，多元主體通過自組織、協商和個體參與等方式，對跨界治理產生直接的影響和作用。

　　3 個尺度在實踐中相互聯系、滲透和影響。全球既“向下”影響著區域與地方治理，區域和地方同時也“向上”參與著全球治理。在實踐中，全球化的快速演進使得區域和地方參與到全球治理的大格局中來，區域為國家參與全球治理提供政治經濟動力，地方則為治理方式與治理手段的具體落地提供經驗。區域與地方作為參與全球治理的衍生和補充，增強了不同尺度參與共治的聯系與配合。

　　2.2 快速城鎮化與跨界治理快速城鎮化背景下，人口、資金、信息、技術等要素的快速流動與僵硬、剛性、難以打破的行政管理界限的矛盾愈加突出。七次全國人口普查數據[51] 顯示：改革開放以來，中國城鎮人口比重持續上漲，2020 年達到 63.89%，而家庭戶均人口下降趨勢明顯。根據農民工監測調查報告[52]，近 10 a中國城鄉人口流動速度加快、規模龐大，農民工總量從 2.53 億人增加到 2.86 億人，外出農民工規模從 1.59 億人增加到 1.70 億人，跨省流動減少而省內流動在加強。城鄉要素的快速流動需求與住房、教育、養老、醫療、就業等方面的社會“界”線矛盾明顯。

　　根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》[53]，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率在 10 a 間逐年上升，但常住與戶籍人口城鎮化率差距保持在 16% 左右，并在 2020 年達到最大值 18.49%;相比 2010 年，2020 年常住與戶籍人口城鎮化率差距增大 2.71%。跨界治理需要處理 3 組重要問題或矛盾：中心與邊緣、流動與穩定、趨同與分異。“中心–邊緣”結構下，馬太效應使得國家、區域、城鄉發展不平衡問題加重，去中心化的理論呼吁與強中心化的現實趨勢是跨界治理面對的最大挑戰。治理的穩定性與要素的流動性之間也是辯證轉化的關系。伴隨城鎮化和工業化快速發展，城市和鄉村都處于超強的流動性大趨勢中，城鄉和區域的交界地區外地人口往往多于本地人口，流動性大于穩定性，也成為治理的薄弱環節。

　　工業化和城鎮化主導的現代化使城市與城市、鄉村與鄉村的面貌趨同，“千城一面”與“千村一面”現象突出，以致于找不到“鄉愁”，如何塑造“地方性”或因地制宜成為跨界治理的主要難題。根據以上 3 組矛盾，可以提煉出跨界治理的3 個關鍵趨勢：去中心化 (Decentralization)、去邊界化 (Deborderlization) 與 去 同 質 化 (Heterogenization)[54]。

　　全球化進程伴隨著“中心–邊緣”結構的強化，但也使要素突破了民族國家的治理邊界，表現出整體性、跨域性和流動性等特征。去中心化要求打破霸權國家主宰全球治理秩序的格局，才能形成人類命運共同體。去邊界化并非不要邊界，而是突破僵硬、剛性的邊界障礙和傳統的行政與制度界線，在政治、經濟、社會、文化等方面實現要素自由互動和交流。區域、城市、鄉村具有不同的地方性，去同質化警示我們地方特性是一個地方發展的核心，在普遍趨同的現代化進程中堅持“存異”顯得尤為重要。

　　2.3 重構跨界治理的邏輯面對新發展階段和新發展格局，跨界治理需要進行理論重構。聚焦跨界治理的關鍵問題，將跨界治理涉及的三大尺度與 3 對關鍵范疇對應起來，可 以 構 建 新 的 、 簡 明 的 跨 界 治 理 理 論 框 架 。圍繞跨界治理這個核心，環形由內向外分為 4 個圈層，二至四層為三大尺度及其主要范疇，實線代表需要強化的趨勢，虛線代表需要淡化的傾向。在地方尺度，同質化與去同質化并存;區域尺度的核心是去邊界化與邊界化;全球尺度的焦點去中心化與中心化的問題。不同尺度的治理之間既相互遞進、等級分明;另一方面又聯系密切、交互滲透。

　　3 個尺度在規模和范圍上有大小，內蘊的各組矛盾也相互勾連作用，它們的治理范圍、治理主體、治理手段與權力運行都難以截然區分，呈現出相互交織的圖景。3 長三角跨界治理的實證分析根據跨界治理的邏輯框架，選取長三角地區為典型案例，從全球、區域和地方的不同尺度視角，透視跨界治理進程中的中心化與去中心化、邊界化與去邊界化、同質化與去同質化問題。在長三角的跨界治理實踐中，全球、區域和地方之間的尺度推移與滲透關系得到突出呈現。全球市場、區域產業與地方策略之間相互聯系，自然、行政、交通、心理邊界等相互交織，從實踐層面印證和深化了跨界治理的理論框架。

　　4 結論與討論

　　跨界治理已經成為治理研究和實踐的焦點。超強且快速的流動打破了傳統的“界”，模糊甚至改變了固化的行政邊界，使得跨界成為常態。但是，要素的快速流動與權力的剛性束縛矛盾仍很突出，跨界治理的關鍵就是解決這一主要矛盾。跨界治理跨越了多個自然與行政區域，全球、區域、地方、個體多重尺度錯綜交織，涉及多層級、多部門以及政府、企業、社會組織、公眾等多元主體，理論建構和政策實踐都面臨困境。

　　厘清尺度關聯并明確關鍵趨勢是跨界治理理論重構的關鍵。權力與權利的平衡是治理的核心。跨界治理的 3 組矛盾、3 對范疇體現在 3 個尺度：在地方尺度的同質化與去同質化;在區域尺度的去邊界化與邊界化;在全球尺度的去中心化與中心化。嵌套的跨界治理環形圖的核心思想是尺度推移下 3對關鍵范疇的演化趨勢。

　　權力與權利的平衡重點在于人，人的流動性使要素可以跨越自然、制度、技術、社會、文化等多維界限。權力和權利如天平的兩端，一方過重便會導致整體失衡或無序。在跨界治理中，需要注意權力與權利的動態平衡，以人民權利為核心，以權利導向代替權力主導，構建由政府、社會、市場、個人廣泛參與和綜合治理的體系，打破傳統區域、部門、層級、領域間封閉與難以逾越的界限，實現多元主體共同參與和聯合治理。在全球、區域、地方的跨界治理實踐中，應重點把握 3 對關鍵范疇及其互動關系，以新的理論框架指導實踐。全球化趨勢下，外循環和外向型經濟發展的要求使長三角一體化的重點轉向跨界治理。

　　其關鍵是從單中心化轉向多中心化，并結合去中心化，形成區域合力參與國際競爭。區域尺度應根據國家戰略，大膽進行打破行政界線的制度創新，破除城市等級、土地利用和人口流動等壁壘。地方尺度跨界治理的關鍵是同質化與去同質化，應避免重復的地方發展功能定位，進行地方性為主的、既包容又有特色的跨界治理實踐探索。

　　跨界治理仍有一些理論與實踐問題需要進一步探討。數字技術和智能化既可促進跨界治理，但也帶來了隱私信息泄露與數據安全問題，這又是一個權力與權利如何平衡的問題。交界地帶的景觀差異、身份認同、公共服務不對等也是跨界治理面臨的難題。無論如何，“界”往往是出于治理的需要而劃定和形成的，然而越來越多的“界”成為實現善治的障礙，所以，人們又不得不跨界乃至打破界限。當前，以人民為中心的發展理念和構建新發展格局的時代要求，呼喚打破傳統認知進行治理的理論重構，并在治理實踐中打破界限進行制度創新。從這個角度來看，只要一直堅持并圍繞這個中心，跨界治理的理論創新就不會失度，實踐突破也就值得期待。

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　　作者：葉超，趙江南，張清源，于潔