摘 要：市域社會治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。法治保障是實現市域社會治理現代化的必由之路。由此，需要明確市域社會治理現代化概念的外延與內涵，精準把握法治保障對市域社會治理現代化之引領、規范、促進的價值意蘊和價值導向，以地方立法作為關鍵抓手，發揮地方立法優勢，突出問題導向，強化優選意識，增進域內協同，以促進市域社會治理現代化目標的達成。

　　關鍵詞：市域社會治理現代化;法治保障;路徑

　　一、市域社會治理現代化：概念厘清

　　(一)市域社會治理的空間之維

　　第一，市域是一個自然地理區域空間。在國家疆域內，市域是由自然要素如地理位置、地貌、人口、氣候、自然資源等構成的相對均質的自然地理空間。這些自然地理空間塑造了相關的區域性社會共同體。

　　第二，市域是一個由歷史積淀造就的經濟社會空間。從歷史、空間、規模看，市域空間是一個區域特征明顯的社會空間。基于自然地理空間基礎上的市域，國家的行政區劃進一步從社會共同體的屬性上予以強化。如中國歷史上的行政區劃堅持的“山川形便”和“犬牙相入”就是不斷強化的歷史動作，同時，改革開放后國家設立的地級市、縣級市的人口標準、GDP總量等標準也是不斷強化的措施之一。

　　市域的多層次表現為市域未必和行政區劃層次完全一致，也不是特定的層級，市域可以是包含縣級市、設區的市甚至包含以城市圈、城市群的城市共同體，只要在一定的地理人文空間下形成了相對緊密的連接、互動頻繁的分工和統籌規劃的空間體系即可。

　　(二)市域社會治理的層次與定位

　　第一，市域治理是一個國家內部治理的基礎層級。從中央到地方的縱向治理層級看，廣義的社會治理分為國家治理、省域治理、市域治理，因此，市域治理就是地方治理、基層治理。習近平同志提出“經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”[1]，這一科學判斷揭示了市域社會治理在國家整體治理中的基礎地位。從歷史發展經驗看，從秦漢建立中央—地方大一統的統治格局后，“郡縣治，天下安”[2]，即地方治理的成功與否對國家長治久安關系重大。所以市域治理是國家內部治理的基礎層次，是關乎國家治理承上啟下的基礎環節，是社會治理體系和治理能力現代化的主戰場。

　　第二，市域社會治理是國家治理結構的關鍵環節。從國家社會治理的縱向結構看，從中央到基層可以分為國家社會治理—地方社會治理—基層社會治理三個環節。市域社會治理在國家治理中具有承上啟下的作用，市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理環節，處于推進基層治理現代化的前線位置[3]。

　　第三，市域社會治理是源頭治理的匹配層次。本質上，社會治理就是整合國家發展與社會運行的各種力量，發揮綜合治理能力，理順內部不同力量、不同利益關系之間的矛盾，使社會有序向前發展的活動。從問題導向看，一方面，市域范圍內是社會問題、社會矛盾的集中聚合地、爆發地，需要就地化解。另一方面，市域又具有與解決社會問題、社會矛盾相匹配、就地化解的資源，能夠統籌各種資源力量，及時有效有針對性地解決各類突發問題，達到源頭治理的效果。

　　第四，在市域社會治理內部結構和層次關系上，城市起引領作用。近代以來，城市是現代文明的象征，現代社會發展的大趨勢是城市引領區域發展，城市是區域經濟發展的發動機、指揮系統，集聚了人才、技術、資本、數據等資源優勢。

　　同時，城市也相應集中了社會矛盾與社會風險，比如城鄉差別、城鄉融合、城鄉一體化、城鄉公共服務均等化問題，所以市域社會治理包含了以城市為中心、以城市為引領的社會治理。“市域社會治理”的提出，實際上展現了一種新的城市治理構想。理想類型的市域社會治理，就是在“城市界線以內”，充分利用城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性，發揮城市正面效應、抑制城市負面效應，整體推進社會治理的過程[4]。

　　(三)市域社會治理現代化的意涵合理界定和認識

　　市域社會治理現代化的意涵，是正確把握和研究市域社會治理現代化的邏輯起點。

　　第一，市域社會治理要順應現代化發展要求。改革開放以來，隨著國家工業化、城市化的快速發展，特別是21世紀以來信息化迅速滲透到社會的各個角落，導致整個中國社會發生了急劇變化。中國由傳統的鄉土社會變成了信息化支撐的工商社會、無邊界社會、扁平化社會。這一變化，一方面給社會發展帶來了巨大的進步空間，另一方面也給社會治理帶來了前所未有的壓力和挑戰。

　　這些變化給社會治理變革增添了新難度和多重復合壓力，對社會治理素養培育、能力提升提出了更高要求。市域社會治理作為國家治理能力現代化的重要基石和前沿陣地必須要回應、順應這一變化，即要進行市域治理理念現代化、治理手段現代化、治理能力現代化、治理體制現代化的綜合變革，推動由“人情社會”向“法治社會”轉型，構建“公共社會”新格局，為實現國家治理體系和治理能力現代化夯實基石。

　　第二，市域社會治理需要利用好現代化的治理工具。黨的十九大報告提出：“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”[5]這意味著市域社會治理現代化要利用好這四個方面現代化工具。比如“智能化”，一方面它對社會治理有效性產生深遠影響，另一方面它也對社會治理主體應用器物工具能力帶來新挑戰。

　　所以，在智能化撲面而來的新時代，市域社會治理就是順應社會智能化發展趨勢，以互聯網+、機器人、大數據等人工智能技術作為必備的技術手段和治理工具，來推動“智慧城市”“智慧社會”“智能社會”建設，驅動社會治理現代化智慧創新，提升市域社會治理的有效性。第三，市域社會治理現代化要遵循現代城市發展的規律。現代城市發展遵循了多元化、集群化、國際化、網絡化、生態化的發展規律[6]。所以，市域社會治理現代化需要遵循現代城市發展的規律，依法治理、科學治理、多元治理、系統治理、綠色治理和可持續治理，讓城市治理更美好，讓人民生活更幸福[7]。

　　二、市域社會治理現代化法治保障：理念與標志

　　(一)由管理到治理、由社會管理到社會治理是治理理念進步的新階段、新境界由管理到治理是治理理念、治理方式進步的重要標志。管理著眼于行政系統內部(線性思維、平面思維)依法行政的強制力、自上而下的執行力，具有封閉性，在常態化下發生效力，對社會事務進行單向度的處理。治理，著眼于包括行政系統在內的更大的系統(整體思維、立體思維)，強調國家與社會的協商、互動、協調，自下而上、自上而下的動員力，具有開放性，強調共治、服務、承諾、參與、多元，對社會公共事務進行共同處理。社會治理意味著我們要對社會體系和機制進行調整、改造、充實、提高。從社會管理到社會治理是治理創新達到的新境界。十九大報告明確將“社會管理體制”轉變成“社會治理體制”，并強調了社會治理的新四化，即“社會化、法治化、智能化、專業化”。

　　此外，中央全會強調了“民主協商”和“科技支撐”的作用，明確將這兩個方面作為“社會治理體系”的重要組成部分。進入新時代，黨從戰略視野對中國特色社會治理及其運行特點和運行規律進行深刻把握，意味著理論創新和實踐創新達到了一個新境界。

　　(二)社會治理現代化的根本保障和標志即法治化法治化是國家治理現代化的必由之路[8]。法治的基本含義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利[9]。

　　作為國家治理重要組成部分的社會治理，其現代化發展的必然要求就是摒棄運動式人治思維，遵循法治思維，即從剛性控制走向柔性治理，由社會控制體系走向多元共治，運行模式走向“上下一體，綜合互動”，構建“共建、共治、共享”的社會治理命運共同體。法治是社會治理現代化成本最低、治理效果最持久的保障。按照完善社會治理體系的要求，就要充分發揮法治對社會治理的規范和保障作用。

　　法治是社會治理現代化的根本保障和最重要的標志，必須全面加強社會法治建設，強化法治保障，要加強社會治理立法，做到公正司法、嚴格執法，把社會治理各個方面、各個環節都納入法治化軌道。通過社會治理的制度化、規范化、法治化，穩定社會預期，增強社會信心，激發社會活力，提高社會效率[10]。

　　三、市域社會治理現代化法治保障的價值意蘊與價值導向

　　(一)法治引領：謀劃市域社會治理現代化的頂層設計在中國傳統文化的語境中，“治”就包含“引導、引領”之義，“理”就包含“規律、真理、理順”之義。因此，“治理”即在認識事物規律的基礎上，因勢利導、順勢而為、引導事物朝國家長治久安發展。以法治保障為引領，發揮市域(地方)對社會治理現代化創新樣本作用。中央研究制定的《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，一方面為市域(地方)開展試點工作提供基本遵循，另一方面也為市域(地方)試點成效評估提供衡量標準。推進市域社會治理創新的目的是追求良性秩序，形成市域內各個社會治理主體的最大公約數。

　　市域社會治理現代化屬于“微治理”層次，需要以法治保障予以保駕護航。在此意義上，按照改革開放的試點—總結—推廣的一般路徑要求，市域社會治理現代化需要先行先試，以法治保障大膽試大膽闖、破難題開新局，做到起點高、靶向準、方法新、帶動強，為推動社會治理現代化不斷提供新經驗、貢獻新方案，增強示范效應。以法治保障為引領，謀劃市域社會治理的頂層設計創新。

　　市域社會治理頂層設計創新必須是在融入市域經濟社會發展大局中謀劃，密切聯系市情社情民情，以系統性、前瞻性、科學性思維進行頂層設計、謀篇布局。具體來說，其一，發揮市域社會治理“城市大腦”的作用，根據市域特性進行頂層設計，整合市域社會治理領導機構，確立市域社會治理的宏觀戰略和路線，整體性、系統化、有步驟地推進市域社會治理現代化;其二，建構市域社會治理的“權責體系”，分類確定各個層級、各類主體的權責，處理好條塊、區街社區關系，嚴格執行“權責清單”，為基層減負，使基層工作能夠真正聚焦于社會治理[11]。

　　黨的十八大以來，市域社會治理創新已經取得的階段性成果，為整體謀劃提供了素材，打好了基礎。社會治理的“初級階段”是從最初的改革碎片化、創新應急性階段起步的，現在需要向更高層次進行整體性跨越。即市域社會治理需要進一步破解精細化、系統化短板，構建黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同、民主協商、科技支撐的系統化、制度化的社會治理頂層設計體系，確保社會治理的良治。引領治理重心、治理資源下沉，使鄉鎮(街道)成為市域社會治理中牢固基石。

　　鄉鎮(街道)是市域社會治理的基本單元，只有把基層基礎工作做實做強，才能打通市域社會治理的“神經末梢”。但基層社會治理的現狀是治理任務重、壓力下移與基層資源匱乏、能力不足相矛盾，所以要以法治理念引領治理重心、治理資源下沉，強化基層社會治理的人、財、物的匹配，把治理資源、服務、管理下沉到基層，健全基層社會治理新格局。

　　(二)法治規范：加強市域社會治理現代化的法治建設完善社會治理立法是社會治理現代化的必由之路。目前，在國家層面關于社會管理的法律法規相對完善，但在國家社會治理尤其是市域社會治理方面的立法還存在較多空白。鑒于此，特別需要加強社會治理立法，將市域社會治理的政策和經驗以制度化、程序化方式予以規范，協調、平衡市域社會治理各主體的利益訴求，明確市域社會治理各主體的責任、權利和義務。

　　第一，將市域社會治理的實踐經驗、創新成果以法律制度的形式予以定型。浙江省在社會綜合治理、社會建設、社會維穩、社會組織建設的不斷探索實踐中，取得了一系列創新成果，如“六和塔”工作體系、“東海漁嫂”、海上楓橋等創新實踐經驗，需要通過提煉經驗進行制度化建設，以法治的手段明確政府與社會的權利邊界、保障人民治理權利，并優化完善這些實踐經驗、制度成果，將這些成熟的制度、經驗定型。第二，依法賦權，對非政府其他社會主體進行有序賦權，明確參與主體的責任與義務邊界。治理視角明確肯定了涉及集體行動的各種機構之間存在著權力依賴[12]。

　　在“強政府，弱社會”的傳統社會治理現實面前，其他非政府社會主體要參與市域社會治理工作需要黨委政府進行有效、有序賦權，釋放社會活力。目前，社會主體共同治理的責任機制建設還遠遠不夠，對非政府主體參與社會治理的作用效果缺乏評價指標，引導社會組織提供公共服務還停留在號召層面，缺乏有效激勵和依法約束的制度規范。應當依法有序地向社會進行賦權。從漸進式改革的角度看，依法有序地對社會主體進行賦權并不是放任社會自治，而是通過法治建設為社會組織提供生存的資源、空間及制度的合法性，有選擇有目的地吸納社會組織參與社會治理。

　　(三)法治促進：構建市域社會治理現代化的長效機制治理是指出自政府，但又不限于政府的一套機構和行為體[13]。

　　市域社會治理現代化是新生事物。在社會治理的體系性方面，社會治理現代化格局是黨委政府、社會組織、基層群眾、甚至市場力量同向發力、多元參與、開放共治的社會治理格局。但是現實情況是：多元主體參與易流于形式、流動人口參與感不強、多元主體參與動力不足、持續性不強。以法治促進為保障，打造市域社會治理“共建共治共享”的新格局。新格局的打造需要制度創新，黨的十九屆四中全會指出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，這個制度凸顯社會治理是多元主體的“共業”，體現各主體的公共精神，反映公共意志，體現競爭、合作、相互學習、形成思想共識、互動網絡，共同參與、共同治理、共同分享。

　　而實現“共建共治共享”不僅要有思想共識，還必須建章立制，發揮法治的制度化、規范化、程序化作用。權力清單是改進政府治理方式、創新社會治理的源頭治理。黨的十八屆三中全會明確指出，要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。推行權力清單制度，有利于推動社會自治，把社會的權力還給社會，在社會領域實現法無禁止即可為。

　　四、市域社會治理現代化法治保障的關鍵抓手：地方立法

　　(一)推進市域社會治理現代化，發揮市域地方立法優勢市域具有地方立法的自主空間。2015年修改的《立法法》，賦予設區市的人大和政府立法權。設區市要善于運用地方立法權，借鑒其他城市成功經驗和本地成熟做法，制定權責眀晰、便于操作的地方性法規規章，為攻克市域社會治理難題提供有效的法律依據[13]。

　　推動設區市用好地方立法權，以市域社會治理制度供給需求為導向。以滿足人民對美好生活期待作為必備條件，以務實管用、便于操作作為實操要求，因地制宜、結合實際制定地方性法規規章，構建市域社會治理法律規范體系。堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，充分發揮市域立法的實施性、補充性、探索性功能，圍繞城市管理、生態環境、社會民生等重點領域，積極開展自主性、創制性立法，把解決市域社會治理難題納入法治軌道[14]。加強立法后貫徹實施和評估工作，如舟山市通過委托第三方評估的方式，對2017年出臺的海釣管理立法《舟山市國家級海洋特別保護區海釣管理暫行辦法》進行實施效果評估，并以此為契機探索立法評估樣板，提升了立法工作的實效性。

　　(二)突出問題意識，完善市域社會治理中的重點、難點問題立法改革開放40多年的發展是高度濃縮型發展。在短時間內，我國由農業社會飛速進入了工商社會。在全球化、信息化的雙輪驅動下，我國經濟社會飛躍發展，社會治理的硬件資源越來越雄厚，但是建立在經濟基礎之上的上層建筑還沒有完全適應，出現了經濟增長與社會發展不同步的失衡狀態。

　　在社會治理領域，由于傳統認知思維的長期影響，特別是整體開放程度不夠，在社會治理理念、方式、價值追求方面片面求穩，以不出事為行動邏輯，使社會治理領域特別是市域范圍內遺留了大量的難點、痛點問題，市域社會治理現代化步履蹣跚。市域社會治理需要落實補短板、強弱項等社會治理舉措。在國家強調將制度優勢轉化為治理效能的迫切需求下，地方社會治理急需加強能力現代化提升，用法治理念、手段，針對市域社會治理的短板、弱項，如城鄉公共服務一體化、均等化問題、外來人口的社會參與融入、城市群協同治理等，體現問題意識，加快完善市域社會治理領域立法。

　　如基于海島、海洋的特殊地理空間區域，舟山市制定《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》《舟山市文明行為促進條例》《舟山市養犬管理條例》《舟山市危險廢物管理規定》《舟山市港口船舶污染物管理條例》等十多部法規規章，加強海域管理與養護、海洋生態環境保護、海洋傾倒廢棄物管理、港口船舶污染物管理等具有地方特色、海洋特色的社會治理領域立法實踐，并針對中國(浙江)自貿試驗區制度創新、浙江舟山群島新區法治化營商環境等市域社會治理立法工作重大事項，做了戰略性、前瞻性的立法準備，為構建高質量發展、完善地方立法工作體系做出了大膽嘗試。

　　(三)強化優選意識，加強市域社會治理的關鍵立法

　　第一，加強社會治理整體規劃方面的基本立法。在國家層面沒有《社會管理法》及相關完善法律法規面前，市域社會治理地方立法需要先行先試，為統籌整個市域社會治理提供一個規范框架，尤其是將分散的由各個主體牽頭進行的城鄉社會治理實踐統一起來，完善黨領導立法、科學民主立法機制，保障重大社會改革于法有據，從宏觀和全局層面搭建統籌協調的市域社會治理的綜合性地方規范體系，充分發揮地方立法的引領和推動作用。

　　第二，加強促進公眾主動參與建立社會治理長效機制的立法。參與合作治理是現代社會治理的重要特征，公眾是社會治理的主體之一，公眾有了廣泛參與，就可以在社會治理中直接表達自己的訴求，對公權力進行監督。一般說來，公眾在理解參與社會治理的意義、價值和積極參與社會治理實踐方面具有同頻共振效應。所以，公眾參與立法成為法律制定的法定程序，在順應市域社會治理法治化需求的基礎上，在尋求合作并保持開放協商的狀態下，市域社會治理需要加強促進社會公眾參與建立社會治理長效機制方面的立法。

　　第三，補全社會組織方面立法。截至2020年1月，我國現存的社會組織總數已經超過85萬個，其中社會團體364 557個、基金會7 617個，民辦非企業單位478 883個。建立健全社會組織立法，有利于提升社會組織治理法治化水平[15]。在沒有制定健全的《社會組織法》之前，在非控管理、權利本位、共同治理等先進社會組織立法新理念的指引下，市域社會治理立法可以通過先行先試，從立法性質、立法模式、完善稅收立法等方面，制定關于社會組織設立、活動、監管等方面的法律規范，創新行政監督機制、建立社會組織自律機制，保障社會組織的合法權益，有序開展組織活動。第四，加快志愿服務立法。

　　志愿服務是社會治理現代化不可或缺的重要方面，在社會和諧、社會進步方面發揮了積極作用。在志愿服務發展法制化、機制化、全民化、社區化的趨勢下，重點是科學構建志愿服務立法的基本原則體系和基本制度體系，包括志愿服務的體制、機制、主體、行為、程序、監督、救濟等一系列制度環節，為志愿服務事業發展提供有力的制度支持[16]。第五，加快市域社會治理大數據應用立法。激發社會治理新動能的關鍵是發揮數據治理效能。在市域社會治理大數據應用工作中：

　　一方面，存在著制度、規范、監管等立法空白，需要對大數據手段的應用進行立法，以發揮立法的頂層設計與頂層規范指導作用。另一方面，基于市域的相對獨立性和封閉性，市域范圍是公民個人數據與隱私泄露、電信詐騙、社會誠信的重災區，制度、規范與監管的空白可能還會惡化這些問題。同時，政府信息化建設也需要通過立法進行內部整合。所以，針對市域地方政務信息分享中的“畫地為牢、各自為政、條塊分割、對外封閉”共享性差等問題，也需要在市域社會治理范圍內，進行全局性、規范性、科學性、系統性的大數據應用的內部整合、跨部門整合，創新服務，將大數據利用能力升華為社會治理能力。

　　(四)增進域內協同，加強地方立法的城市群合作從國家立法的視野看，地方立法權的行使具有依附性，而且被類比為區域法治競爭。但是在國家順應區域經濟一體化、加快城市群發展的大趨勢面前，從協調論的序參數、役使原則、語意信息效應看，地方立法需要加強合作。同時，很多剛剛獲得地方立法權的設區市也需要向省會城市、計劃單列市、較大的市學習如何完善地方立法權，這也為地方立法的城市群合作提供了歷史性的契機。

　　五、結 語

　　市域社會治理現代化是中國社會建設和國家治理的重要領域。加強和創新市域社會治理現代化對優化社會治理結構、推進社會治理科學化、實現社會治理全過程民主化具有重要的空間創新意義，尤其是對于形成社會治理現代化新格局具有重要探索意義。但是市域社會治理現代化是一個新生事物，如何在法治保障中繼續前行還有許多需要去深入探討的理論和實踐問題。

　　參考文獻

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　　[4]吳曉林.城市性與市域社會治理現代化[J].天津社會科學，2020(3)：75-82.

　　作者：王建友，丁惠敏