摘要：本文從經濟體制轉型、落實綜合治理、強調防控功能、發(fā)展社區(qū)警務、引進市場化防控等方面，論述了構建防控體系是維護公共安全的必然選擇;指出防控體系的基本特征，并探討了防控體系建設的目標，即由靜態(tài)防控轉變?yōu)閯討B(tài)防控、由階段性防控轉變?yōu)橐?guī)范性防控、由粗放型防控轉變?yōu)榧�約型防控、由封閉式防控轉變?yōu)殚_放式防控、由被動防控轉變?yōu)橹鲃臃揽亍?/p>

　　關鍵詞：雜志之家,社會治安,防控體系,公共安全,綜合治理,市場化防控

　　我國目前正處于全面發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，維護社會的公共安全，不僅是重要的社會需求。更是重大的政治責任。黨的十六屆四中全會提出了建設社會主義和諧社會的治國理政目標，而促進社會和諧，必須以公共安全為必要的前提。因此，深入研究建設治安防控體系的理論與實踐，具有極其重要的現(xiàn)實意義。

　　一、構建社會治安防控體系是新世紀社會公共安全的必然選擇

　　我們這里所說的社會公共安全限定于維護治安穩(wěn)定的狹義范圍，是指嚴密防控違法犯罪，有效應對并解決各種社會治安問題。而要實現(xiàn)這樣的目標，構建并完善行政管理與公眾參與相結合、社會化與市場化相結合、整合各種社會防控資源的治安防控體系，可謂治本之策，也是必然選擇。

　　(一)經濟體制與社會結構的轉型推進公共安全體制的轉型

　　從新中國建立到“文革”前的一段時期里，黨和政府沿襲了革命戰(zhàn)爭年代的經驗，建立了權力高度集中，同行政化、政治化高度耦合，封閉型與大一統(tǒng)式的公共安全體制;其特點是同計劃經濟體制和行政層級型的社會結構相適應，主要依靠政策和行政手段來保證其運行，同時淡化法律Ⅲ。這一時期的公共安全體制屬于單純的國家行政體制，政府將公共安全的所有事務均納入行政管理中，保障公共安全的工作也主要依靠公安政法機關以及各級保衛(wèi)部門等來完成。這種體制由于能夠適應當時的經濟體制與社會結構，從而得以發(fā)揮其職能與效率，基本上實現(xiàn)了社會由亂到治、人民安居樂業(yè)的穩(wěn)定局面。

　　伴隨著改革開放，社會生活已由原來的封閉半封閉狀態(tài)轉變?yōu)閷�內對外的開放狀態(tài)，傳統(tǒng)的公共安全體制受到了嚴重沖擊。在新舊體制交替的過程中。必然會產生治安防控的盲區(qū)與漏洞，從而為違法犯罪提供了機會和條件，犯罪率居高不下，也正是防控功能缺位或減損的集中反映。可見，傳統(tǒng)的公共安全體制顯然已經難以為繼;因為傳統(tǒng)體制所依托的高度統(tǒng)一且封閉的經濟體制和社會結構已經發(fā)生變化。在計劃經濟體制下，所有制結構是同質和單一的，并且必須納入國家行政管理序列;利益主體的行為過程也比較單純，勞動者被牢牢束縛在經濟組織內。而發(fā)展市場經濟以來，城鄉(xiāng)經濟實體和市場利益主體呈現(xiàn)為多元化格局，勞動者也得以在市場中自由流動，致使以往行政層級型的治安防控職能嚴重缺失。另一方面，公眾在經濟生活多樣化的同時，也對公共安全產生了多樣化、個性化的需求，必然要求提供多樣化、個性化的服務。總之，經濟體制與社會結構的轉型呼喚著公共安全體制的創(chuàng)新，推動著治安防控體系的建設。

　　(二)社會治安綜合治理方針體現(xiàn)為公共安全的體制創(chuàng)新

　　20世紀80年代初，我國出現(xiàn)了嚴重刑事犯罪急劇增長的態(tài)勢。面對犯罪的惡性膨脹，公安機關強調通過“嚴打”來遏制犯罪激增的勢頭。而實踐證明，“嚴打”是特殊時期維護公共安全的特殊手段，其邊際威懾效應也會呈曲線型遞減，因而只能治標、不能治本;在“嚴打”中形成的集中打擊、統(tǒng)一行動的執(zhí)法也是一種被動型警務模式。通過對現(xiàn)階段犯罪問題的深入研究與實踐經驗的總結，國家的政法決策層清醒地認識到：犯罪原因具有長期性、復雜性與綜合性，必然要求對犯罪進行綜合治理。因而公共安全開始尋求體制上的創(chuàng)新，逐漸產生了社會治安綜合治理的思想，并發(fā)展為治安工作的總方針，為公共安全體制的轉型提供了劃時代的創(chuàng)新思路。

　　社會治安綜合治理具有最大的廣泛性、開放性，其難點在于落實;而落實的關鍵在于建立起治安防控體系，并使之有效運行，形成良性循環(huán)的工作機制，從而將綜合治理的制度、規(guī)劃等“激活”，推動其落實。可見，治安防控體系是在貫徹綜合治理方針的過程中產生并為之服務的。體系的構建是在總結以往治安工作經驗的基礎上，運用現(xiàn)代管理科學來設計治安防控網絡和警務模式，具有鮮明的指導性與操作性。

　　(三)維護公共安全必須強調社會治安綜合治理系統(tǒng)的防控功能

　　社會治安綜合治理的原則之一是“打防并舉，標本兼治，重在治本”，這一原則要求將打擊和防控有機地結合、協(xié)調起來;既要嚴厲懲處嚴重的刑事犯罪分子，更要注重減少犯罪賴以滋生的土壤和條件，從根本上控制和減少社會致罪因素。強調“重在治本”，即注重從“病因”、“源頭”入手治理犯罪，因此應強調系統(tǒng)的防控功能，尤其是事前的防控。西方有關學者早已在注重防控上形成了共識，以美國學者紐曼的著作《防衛(wèi)空間》為代表而開創(chuàng)的環(huán)境犯罪學，經過不斷發(fā)展，對治安防控的實踐產生了較大的影響。這一理論認為，無法判斷茫茫人海中誰存有犯罪企圖，并且即便知曉誰萌生了犯罪動機，而在其付諸實施之前也不能限制其行動。那么，則應當從犯罪的目標與條件上去限制犯罪，設置犯罪的障礙，制造犯罪“得不償失”的條件，使其想犯罪卻無法實現(xiàn)，或者即便一時得逞，也難以得到非法利益以及難于逃脫法律的制裁，從而提高犯罪的成本。已然萌發(fā)歹念的主體則可能因為犯罪的難度與風險過大，機會與風險成本過高，而不得不放棄犯罪的企圖，由此則大幅度減少罪案的發(fā)生。

　　因此，治安防控主體特別是公安機關，必須正確處理“打擊”與“防控”的關系，扭轉忽視防控的傾向。因為這是公安實踐中極易產生的一種傾向，即防控說起來很重要，然而由于成績不突出，且難以量化，常被視為“軟任務”，而沒有真正投入精力來抓。因此，必須強調將治安防控業(yè)務擺在重要的優(yōu)先的位置，制定工作規(guī)范，納入績效考核，切實抓出成效。而構建治安防控體系使得注重治安防控的理念具有實際操作性與績效檢驗性，顯得尤為重要和迫切。

　　(四)發(fā)展社區(qū)警務成為公共安全體制創(chuàng)新的支撐點

　　社會主義市場經濟體制使我國的社會結構發(fā)生改變。相當比例的公眾由過去的單位所屬過渡到社區(qū)所屬。由“單位人”轉變?yōu)?ldquo;社會人”。各種“社會人”活躍在社區(qū)里，社區(qū)成為公眾聚居的生活共同體;以往通過企事業(yè)單位實施的管理措施，必須變換方式轉移至社區(qū)。因此，發(fā)展社區(qū)警務成為公共安全體制創(chuàng)新的支撐點，成為治安防控體系的基礎。

　　所謂社區(qū)警務，是指警方與社區(qū)公眾建立良好的合作關系與互動機制，共同開發(fā)社區(qū)治安資源，強化自治互助，形成主動反應型警務模式。發(fā)展社區(qū)警務是公安工作與時俱進，并同國際接軌的實踐。應當看 到，歐美國家的社區(qū)警務，一是產生于“快速反應、剛性打擊”為主要標志的第三次警務革命之后，有其物質基礎條件與訓練水平;二是歐美國家的社區(qū)明顯具有民主自治的文化氛圍，公眾積極響應、參與公共安全治理。盡管在這兩方面我國尚有欠缺，但我們可以充分發(fā)揮社會主義制度的政治優(yōu)勢，發(fā)揚公安群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，實施具有中國特色的社區(qū)警務戰(zhàn)略。

　　發(fā)展社區(qū)警務，必須轉變觀念，將公共行政管理轉變?yōu)楣�眾參與的公共安全治理。社會主義政治文明建設，呼喚著包括治安防控在內的新型公共治理模式;“公共治理”較之“公共管理”，是理念的提升，是公眾參與度和廣泛性的拓展。社區(qū)公眾及其組織既有對公共安全的迫切需求。也蘊涵著維護公共安全的巨大能量和參與積極性。社區(qū)警務應當整合、釋放這種能量和積極性，警民共同構建治安防控網絡。

　　(五)引進市場化防控機制，實現(xiàn)公共安全治理與服務的有機結合

　　在市場經濟條件下構建治安防控體系，應當引入市場化的運行與競爭機制，實現(xiàn)公共安全治理與服務的有機結合。因為防控工作如果沿用過去那種政府包攬、行政命令等手段，往往行不通。必須走市場化運行、企業(yè)化管理、社會化服務、產業(yè)化發(fā)展之路;只有遵循市場規(guī)律的治安防控才具有生命力。市場經濟規(guī)律這只看不見的手，深層次地引導并且決定著人們行為的方向和力度;這在公共安全治理中也不例外。構建治安防控體系是一項長期任務，必須強調社會力量的重要作用，以市場規(guī)則來調節(jié)治安防控的供求與資源配置，使其具有公眾廣泛參與的穩(wěn)固動力，成為自我最佳調節(jié)與配置的不竭的動力源。建立以市場為依托、產業(yè)為載體、安全服務為核心的防控網絡，至少能夠預期發(fā)揮如下作用：

　　(1)有利于滿足公眾對公共安全的多樣化需求。以市場機制調節(jié)治安防控的供求關系，實行“取之于民、用之于民”和“誰出資、誰受益”的原則，能滿足公眾“花錢買平安”的愿望，達到“雙贏”的目的。

　　(2)有利于緩解國家防控投入有限，特別是警力不足的壓力。走市場化調節(jié)之路，能夠整合并引領民營防控資源。依據(jù)防控需求來拓寬其職能。使之成為社區(qū)警務的補充，體現(xiàn)了“警力有限、民力無窮”的理念。既可為國家節(jié)省大量的人力物力，又能促進公共行政職能由直接管理轉向間接管理。

　　(3)有利于提高民間閑置資本與人力的利用率。經濟結構的調整必然導致閑散人員增多，增加了社會的不穩(wěn)定因素。通過市場化調節(jié)與疏導，將這些閑置資本與人力吸納到防控企業(yè)中，既可增加防控力量。又能優(yōu)化社會結構，促進體制轉型。

　　二、社會治安防控體系概述

　　隨著科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會目標的確立，如何推進治安防控體系建設，維護新世紀的社會公共安全，成為擺在公安機關乃至綜合治理工作面前的重大課題。

　　(一)社會治安防控體系的內涵

　　社會治安防控體系的內涵可界定為：公安機關在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，運用社會控制理論和系統(tǒng)工程方法，合理配置警力并且整合社會防控資源，以社區(qū)警務為基礎，以巡邏防控為主要勤務，以刑偵防控為重點環(huán)節(jié)，以群防群治為依托，以技術防控為支持，形成統(tǒng)一指揮、信息共享、反應靈活、協(xié)調有序的“打防管控一體化”的工作系統(tǒng)和運行機制。

　　構建治安防控體系，是在總結長期治安工作實踐經驗的基礎上提出的。既然“嚴打”不是動態(tài)治安的根本對策，而靜態(tài)防控模式又已經不合時宜，建設治安防控體系則理應成為維護新世紀社會公共安全的必然選擇，成為貫徹社會治安綜合治理方針的邏輯性創(chuàng)新。鑒于此，中共中央、國務院于2001年9月發(fā)出《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》，重申“打防結合、預防為主”的方針，明確提出了建立和完善治安防控體系的任務。2003年11月中共中央作出了《關于進一步加強和改進公安工作的決定》，指出要大力加強治安防范和管理，積極發(fā)動和組織群眾參與社會治安工作，推進社會治安防控體系建設，增強社會治安防控能力。應當說，構建社會治安防控體系是黨中央總結長期的治安防控經驗，針對嚴峻復雜的治安形勢，對公安工作乃至社會治安綜合治理工作所作出的新的部署。

　　(二)社會治安防控體系的基本特征

　　社會治安防控體系是對以往的治安整治模式的揚棄，只有把握其基本特征，才能提高構建這一體系的主動性與自覺性。

　　1、長期性。改革開放以來，我國以往垂直貫通的行政層級序列逐漸被橫向發(fā)展的社會亞系統(tǒng)所排擠，社會出現(xiàn)價值多元化的趨向。這必然打破計劃經濟體制下舊有的平衡，經歷大幅度的調整和相對無序的階段，再達到市場經濟體制下的新的平衡。經濟體制與社會結構轉型在時間上的延續(xù)性，決定了比較嚴峻的治安情勢會長期存在。建立并完善治安防控體系決不是“權宜之計”，而是一項長期任務。另一方面，構建治安防控體系也不會畢其功于一役，而應當依時而變，即根據(jù)社會生活的變遷、違法犯罪的規(guī)律、治安熱點的轉換等而有所調整與充實，使治安防控體系更趨完善而高效。

　　2、整體性。治安防控體系是由多元化的防控途徑、主體、目標等構成的統(tǒng)一整體。“在防控體系中，防控主體不是各種防控力量機械地簡單迭加，而是公安機關各警種之間，公安機關與群防群治力量以及社會公眾之間，按照一定關系和一定規(guī)則有機地結合起來，構成相互聯(lián)系、相互制約的有機整體，是公安機關內部警力資源和社會治安資源的整合與重組。”治安防空體系的目標在于將防控資源組合成集約、協(xié)同、靈活、高效的系統(tǒng)，強調“整體大于部分之和”的系統(tǒng)優(yōu)勢，以提高整體防控功能。實現(xiàn)這一目標，有賴于正確劃分層次并且不斷優(yōu)化系統(tǒng)，達到職責和權利的平衡與統(tǒng)一，以體現(xiàn)整體效益。

　　3、協(xié)同性。治安防控體系充分發(fā)揮“打防管控一體化”的協(xié)同優(yōu)勢，實現(xiàn)防控結構與效益的最佳化。治安防控的復雜性決定了防控主體及其職能的多樣性，各警種以及社會防控資源理應保持相對的獨立性與自主性;否則，就喪失了主動性與創(chuàng)造性。但決不是各自為戰(zhàn)、政出多門;否則。就失去了協(xié)同優(yōu)勢。協(xié)同性最直接的體現(xiàn)是快捷、高效的信息和指揮調度機制，要求防控系統(tǒng)貫徹信息駕馭型防控的思想，注重科技防控網絡建設，廣泛收集、分析治安信息，建立檢測體系和應急預案，及時調整決策與部署，形成協(xié)同配合、信息靈敏、指揮有力、處置得當?shù)目焖俜磻獧C制。

　　4、開放性。治安防控體系強調開放性，是由于其本身具有極強的社會性，應最大限度地取得社會防控資源的支持與配合。改革開放以來，由于商品經濟大潮的沖擊、犯罪嚴重化帶來的壓力等，公安群眾路線有所削弱，導致基礎工作薄弱、重打輕防輕建、打防管控脫節(jié)等現(xiàn)象。構建治安防控體系并且強調其開放性，為發(fā)揮公安群眾路線的傳統(tǒng)優(yōu)勢，加強基層基礎工作提供了有效載體。是發(fā)掘社會防控資源，促進公共安全事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的契機。

　　5、規(guī)范性。制定規(guī)范進行引領和約束，系統(tǒng)才有其穩(wěn)定性，才能形成治安防控的長效機制。系統(tǒng)的各項規(guī)范一經確定，必須保持其權威性、嚴肅性，不能朝令夕改、隨意變動。規(guī)范性的外在形式是一整套嚴密規(guī)制、耦合聯(lián)動的規(guī)章制度;當然，系統(tǒng)的規(guī)范性也是相對的，當治安形勢出現(xiàn)變化，而原有體系的結構、規(guī)范已經不能適應形勢的發(fā)展，系統(tǒng)則應根據(jù)需要而調整。但無論是繼續(xù)完善，還是自我更新，均必須是系統(tǒng)權威性的變更，是規(guī)范性的一種提升，而不是對規(guī)范性的減損。

　　三、社會治安防控體系建設的目標

　　社會治安防控體系建設關系國家政治安定和社會公共安全。應當瞄準體系建設的目標，完成下述五個方面的轉變：

　　(一)由靜態(tài)防控轉變?yōu)閯討B(tài)防控

　　改革開放之前，我國通過高度集中的組織化管理，實現(xiàn)了對靜態(tài)社會的嚴密控制，違法犯罪既沒有社會空間，也沒有個人空間。隨著市場經濟的發(fā)展和人財物的廣泛流動，違法犯罪不僅數(shù)量激增，而且犯罪方法、手段等不斷翻新。流竄作案增多，再延續(xù)以往的靜態(tài)防控模式顯然是難以適應了。構建治安防控體系，要求由靜態(tài)防控轉變?yōu)閯討B(tài)防控，由單純的人員防控轉變?yōu)槿�方位的整體防控。防控主體上，公安各警種要改革現(xiàn)有體制，克服機關化傾向，要警力下沉、充實基層、立足實戰(zhàn);同時指導社會防控力量的建設，實現(xiàn)市場化、企業(yè)化經營。防控模式上，實行警務聯(lián)勤、治安聯(lián)管、信息聯(lián)通，形成動態(tài)防控合力，共同對違法犯罪作出動態(tài)反應。

　　(二)由階段性防控轉變?yōu)橐?guī)范性防控

　　建國以后，國家通過一次次的群眾運動來激發(fā)社會的活力，公安機關主導的治安防控工作也圍繞這些運動而開展。改革開放以來，傳統(tǒng)的防控能力受到極大的沖擊，公安機關為遏制違法犯罪的膨脹之勢，一次次地開展“嚴打”以及專項整治行動，形成了對運動的依賴性。這種階段性防控模式弊端明顯，耗費了大量的人力物力，治安狀況卻末見根本性好轉;而反映在人為設計的執(zhí)法風格上，也難免是“一陣風”，治安防控時緊時松、時急時緩，搞“花架子”。不法分子也學會“聽風聲、看風頭”，犯罪率時起時伏，治安防控陷入“打不勝打、防不勝防”的怪圈。此種防控模式確實應當改變，因而提出了“打防管控一體化”的思路，探索規(guī)范性的整體防控。防控職能與規(guī)范確定后，管理規(guī)制、責任細化、失職究責，力求防控體系規(guī)范化、常態(tài)化地運行起來。

　　(三)由粗放型防控轉變?yōu)榧�約型防控

　　傳統(tǒng)的治安防控往往以集中警力投入、組織專項整治的方式展開，這種“大轟大嗡”的運動式、單純打擊型的工作模式，比較看重聲勢，而不注重實效，更不考慮效益，屬于粗放型的防控。公安警力以及社會防控資源也是有限的，尤其是以警員體力、警用裝備、科技手段等綜合形成的“警力”，不會是取之不盡、用之不竭的。因而包括嚴打整治在內的治安防控，必須講求實效。必須考慮投入產出比。構建治安防控體系是落實科學發(fā)展觀的實踐，旨在科學地整合、運用防控資源，避免由于重復布警、濫用警力而導致的警力不足;避免由于多頭指揮、推諉扯皮而導致的效率低下。力求通過防控資源的最佳配置，而實現(xiàn)其充分的開發(fā)利用，走集約化防控之路。這就要求加大科技防控建設的投入，以技防網拓展監(jiān)測，引導合理處警，警情主導警務。使有限的警力用得其所。

　　(四)由封閉式防控轉變?yōu)殚_放式防控

　　過去長期實行的計劃經濟體制。將人口流動限制在一定范圍內，人們很少跨地區(qū)流動，一切均在掌控之中，治安防控是封閉式的。在市場經濟的背景下，公安機關必須改變以往對人員和社會組織的封閉管理方式，而實行開放的治安防控，以保證人財物流動的安全有序。在防控目的上，必須為發(fā)展社會主義市場經濟服務，決不能為了維護治安而限制市場、阻滯流通，那就減損了治安防控的社會價值。在防控主體上，除發(fā)揮公安機關的職能作用，還應當動員全社會的防控力量積極參與，特別是遵循市場經濟條件下的公共安全多樣化需求和價值規(guī)律，按照“市場化、專業(yè)化、企業(yè)化”的思路，完善專業(yè)輔警、民營保安等的管理體制，以提供有償性服務的形式獲得工資、福利保障，積累后勁并創(chuàng)出品牌，穩(wěn)步實現(xiàn)治安防控的產業(yè)化規(guī)模效益。在防控方式上，鼓勵運用多種信息資源和防控力量，以聯(lián)勤聯(lián)防的形式達到防控效能的最大發(fā)揮。

　　(五)由被動防控轉變?yōu)橹鲃臃揽?/p>

　　多年來，公安機關實行“坐堂”等案的機關化工作制度，治安防控較為被動。通過反思長期的治安工作經驗，形成了整體主動防控的思想，即通過對社會全方位、多途徑的主動防控措施，扭轉治安防控被問題牽著走的局面。社區(qū)警務依托社會防控力量。深挖線索、“潛水作業(yè)”，引導主動出擊;調處矛盾、平息怨憤、消除犯罪萌芽，并成為主動防控的網點。巡邏勤務作為攻防兼?zhèn)涞姆揽匦问剑�屯警街面、快速反應、現(xiàn)場威懾，抑制不法圖謀，成為主動型防控的可視形態(tài)。以“110”接處警為龍頭，以刑警、特警為“利刃”，強化情報采集與傳輸，完善應急指揮預案，形成聞警而動、以快制動的特殊防控等。各警種協(xié)同，綜合提高駕馭治安防控的主動權。