摘　要：從社會學的角度考察，公共財政具有社會利益協調職責、社會提高職責、社會保護職責。在全面建設小康社會的新世紀，中國財政的發展目標是強化與履行財政的社會職責，通過實施財稅社會政策體系，協調社會利益、維護社會穩定，促進社會提高與發展，全面建設小康社會。

　　關鍵詞：財政管理類核心雜志,社會發展,公共財政,社會職責,社會政策

　　一、社會發展目標與財政的社會職責

　　(一)社會發展目標

　　社會發展觀是一個動態的概念，隨著經濟社會的發展，發展觀也在不斷地發展變化。社會發展是指人類在生產能力增長的基礎上，基本消除貧困，實現充分就業，享受更好的衛生保健、更高的受教育水平、更健康的精神生活、更多的閑暇時間和更和諧的社會氛圍。它是經濟發展的根本目標，也是社會再生產循環過程不可缺少的重要環節[1].從國際的角度考察，過去人們把“發展”與“增長”等同。這種發展理論指導下的發展戰略以聯合國規定的GNP為目標，忽視社會其他領域的發展，造成資源短缺，生態系統失衡，人民實際生活質量下降，其最終結果是經濟社會難以持續發展并陷入困境。1980年代以后，“綜合發展觀”應運而生。發展被看作是以民族、歷史、環境、資源等自身內在條件為基礎的，包括經濟增長、政治民主、科技水平、文化觀念、社會轉型、自然協調、生態平衡等多種因素在內的綜合發展過程。

　　20世紀末，“綜合發展觀”又有了新的發展，從單純追求經濟增長轉向追求人類社會發展的目標，在強調經濟增長與社會文明相互協調同步發展的同時，將人類自我發展放在了經濟社會發展的中心位置。1995年世界發展首腦會議所確立的《行動綱領》認為，人類發展的目標是：經濟增長是為人類服務而不是人類為經濟增長服務;社會發展“以人為中心，社會發展最終目標是改善和提高全體人民的生活質量”;擴大人民發展的機會，包括接受教育和訓練的機會，獲得公共衛生服務的機會，從事就業勞動的機會，也包括享受社會保障的機會等;擴大人民發展的能力，即通過教育和培訓提高就業競爭的能力，提高自身收入水平的能力，提高抵御風險的能力，也包括民主參與的能力等;實現人類的可持續發展。

　　進入21世紀以后，國際社會更加關注人類發展的目標。聯合國2003年度人類發展報告《千年發展目標：消除人類貧困的全球公約》進一步確立了國際社會的千年發展目標是：消除極端貧困與饑餓;普及初等教育;促進性平等，賦權于婦女;減少兒童死亡率;改善孕產婦健康;遏制艾滋病和其他疾病;確保環境的可持續性;為發展而建立全球伙伴關系。

　　從中國的發展來考察，過去是偏重經濟增長而忽視社會其他領域的發展，但從1990年代以來，這種“發展觀”發生了根本性的改變。我國于1994年制定了《中國21世紀議程》，這是一部以人為本，立足經濟、社會、環境的復合系統，是走向可持續發展的戰略與行動綱領，它標志著中國從單純追求經濟增長轉向追求人口、資源、環境與經濟協調發展的目標上來，走可持續發展之路。進入21世紀，中國更加關注人類發展的目標。2002年黨的十六大制定的《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》行動綱領規定：中國要在本世紀頭二十年，全面建設惠及十幾億人口更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。

　　(二)公共財政的社會職責

　　從經濟學的角度考察，財政具有資源配置、分配收入、穩定經濟三個基本職能。我們認為，如果從社會學的角度考察，維護人權的社會公平與市場失靈等客觀因素決定了公共財政具有協調社會利益、提高社會公共事業水平、保護社會安全的社會職能。而且，政府只有通過財政活動才能擔當履行社會責任、實施社會職能的重任。

　　1.社會利益協調職責。社會利益協調體系是一國在社會保障、促進就業、反貧困方面的政策和制度。一國社會利益協調能力的強弱對該國社會經濟和諧、穩定的發展產生著重要的影響。財政的社會利益協調是指政府活動對社會保障、反失業、反貧困事業的責任與作用。財政能夠通過其收支活動，如開征社會保障稅、個人所得稅、遺產稅，提供社會救助、社會保險、社會福利支出等調節收入差距，實現社會利益協調職責。

　　2.社會提高職責。社會提高體系是指一國所實施的提高人民的生活質量、教育水平、健康水平以及社會科技、文化水平的政策和制度。一國社會提高能力的強弱會對該國社會經濟的長期發展、國民素質與國民福利、社會文明水平等產生重要的影響。財政的社會提高功能是指政府活動對社會科技、教育、文化、衛生水平與發展的責任與作用。財政能夠通過其收支活動，如開征教育稅、實施稅收優惠政策，提供科教文衛經費等來實現這一職責。

　　3.社會保護職責。社會保護體系是指一國所

　　實施的維護社會安定，保衛國家安全的國家機器及政治制度與保護生態環境，維護社會、經濟、資源與環境協調發展的政策和制度。一國社會保護能力的強弱對國家安全與可持續發展產生重要的影響。財政的社會保護功能是指政府活動對國防事業發展以及生態環境狀態的責任與作用。財政能夠通過其收支活動，如開征環保稅，提供國防支出等，實現社會保護職責。

　　總之，公共財政能夠通過履行與發揮其社會職責，在現代社會、經濟、生態的協調發展過程中發揮重要的作用。

　　二、新世紀中國財政的發展目標與政策取向

　　(一)新世紀中國財政的發展目標：履行財政的社會職責

　　為了解決中國目前的社會經濟問題，實現國際社會確立的千年發展目標，我國財政必須適時轉型，真正履行其社會職責，以保證全面建設小康社會目標的實現。

　　1.突出社會發展目標是全面建設小康社會的需要。改革開放以前，我國雖然沒有在國民經濟發展計劃中明確社會發展的地位，但是由于那時在意識形態上比較重視社會公平，社會發展取得了很大成就。改革開放以來，我國經濟得到迅速增長，同時也保持了社會生活的基本穩定。但是，就業形勢嚴峻、公共教育與衛生事業相對落后、收入差距懸殊、生存環境惡化等一系列社會經濟矛盾也日趨尖銳，表現在：

　　一是就業形勢嚴峻。目前巨大的就業壓力己成為我國經濟和社會發展中的突出矛盾，—方面，勞動力供給絕對增加;另一方面，勞動力需求的增長呈減弱之勢。根據國務院研究中心的調查結果顯示，估計目前我國城鎮的真實失業率仍可能在10%左右。而在加入WTO后的過渡期內，由于經濟結構矛盾和摩擦的加劇，即使在經濟高速增長的情況下，失業率也極可能超過15%.所以，我國面臨的就業形勢是非常嚴峻的[2].

　　二是公共教育與衛生事業發展相對落后。2001年，教育部發布了《中國全民教育發展國家報告》，該報告指出我國全民教育面臨的問題是：教育投入嚴重不足仍然是制約義務教育發展的突出問題;貧困地區義務教育的發展面臨諸多困難;全面推進素質教育的任務十分艱巨;幼兒教育的發展規模和教育質量還不能滿足大眾日益增長的教育需求，農村地區幼兒教育的發展處于較低水平;中國內地仍有8700萬成人文盲，貧困地區、山區和少數民族地區掃盲工作相當困難;教師隊伍的總體素質有待進一步提高，且分布不平衡，農村尤其是邊遠地區教師相對缺乏。上述問題反映了我國的公共教育事業整體仍處于較低水平。

　　公共衛生問題主要表現為：公共醫療衛生的整體水平較低，公共衛生支出在國家預算中所占比例很低且逐年減少;公共醫療衛生的發展極不均衡。據2000年世界衛生組織對191個成員國進行醫療衛生公平性的評價顯示，我國排在倒數第4位。在廣大農村地區，最基本的醫療保健還很不健全，農民難以享受起碼的醫療服務，在城市，由于醫療保險制度不完善，貧困家庭面臨著無力支付醫療費用的窘境;社會公共衛生安全保障能力較弱，尚未建立起高效的社會公共衛生體系，以致面對“非典”這樣大范圍的突發事件時力不從心，難以及時應對。

　　三是收入差距加劇。在改革之初的1980年，根據世界銀行估計，中國居民收入的基尼系數為0.33，不僅總體差距不大，且在城市和農村內部還相當均等。而進入90年代，城鄉之間、地區之間以及居民之間收入差距日益擴大，并呈明顯的“兩極化”。根據國家統計局的計算，至90年代末，城鄉合計的基尼系數已超過0.45，而且加入WTO以后，社會貧富分化問題可能會更趨嚴重[3].收入差距過大及社會階層分化嚴重將進一步加劇社會需求不足、失業及貧困，并導致公眾不滿、誘發各種異端行為等社會經濟矛盾。

　　總之，從國內現實來看，隨著經濟改革的進一步深化，上述社會經濟問題有可能日趨嚴重，并進而影響社會的穩定。同時，從國際比較來看，2001年中國人類發展指數(HDP)為0.721，居世界第104位，人均GDP位次減HDP位次為-2[4].這表明我國人類發展水平仍居世界中下水平，而且社會發展水平低于經濟發展水平。因此，在今后的發展中，我們必須突出社會發展目標與任務，緩解與防范社會矛盾的激化，逐步提高人類發展指數，從而邁向小康社會。

　　2.強化財政的社會職責是政府職能調整的需要。一是要適應經濟全球化下政府職能調整的國際趨勢。長期以來，發達國家奉行“廉價政府”的觀念，財政側重于發揮社會職能，而且隨著“福利國家”理念的推行，財政用于社會教育與衛生、社會救濟與福利方面的開支呈上升趨勢。進入21世紀， 由于社會政策越來越成為構成國家競爭力的重要因素，例如教育、科技、安全等因素，為了應對經濟全球化的沖擊與挑戰，不少發達國家進一步調整政府職能，將政府職能更多地轉向社會職能，強化社會服務作用，促進企業發展，從而間接提高了本國經濟的國際競爭力。二是適時轉移政府職能重心，這是我國經濟制度創新的客觀要求。計劃經濟的經濟基礎決定了企業(尤其是國有企業)是社會職能的重要承擔者，伴隨著經濟改革的推進，客觀上要求政府承擔更多的社會職能。現代企業制度的建立使過去企業所擁有的社會職能被逐步剝離。在這些被剝離的社會職能中，有一些必須由政府承擔，如義務教育;一些必須由政府加以直接或間接的管理，如社會保障事業。另一方面，隨著經濟改革的推進，政府機構的改革和政府經濟職能的縮小都為政府承擔更多的社會職能提供了可能。而且，在我國加入WTO之后，隨著國際競爭與國內競爭的加劇，社會矛盾日益復雜化與嚴峻化，政府的社會職能將呈日益增強的趨勢。

　　綜上所述，政府在促進社會發展中具有義不容辭的領導責任。隨著經濟改革與融入經濟全球化的推進，我們必須強化國家對社會矛盾、社會危機的處理與調控能力，充分發揮財政的社會職責，協調社會利益、維護社會穩定、促進社會發展。

　　(二)實現中國財政發展目標的政策取向

　　現階段，應堅持公平原則與效率原則并重，通過構建財稅社會政策體系，充分發揮公共財政的社會功能，縮小貧富差距、完善社會保障體系;提高全民的科技、教育、文化、衛生水平;保護生態環境，全面建設小康社會。

　　1.強化社會利益協調職責的財稅政策取向。強化社會利益協調功能的政策目標是通過進一步發揮收入再分配功能，防止財富向少數社會成員的過度集中與部分社會成員利益的過度損失，盡可能保證經過政府再分配調節后的收入差距不再繼續擴大，以實現社會和諧發展。

　　一是構建規范的社會保障體系的財稅政策。通過開征社會保障稅，規范社會保障支出管理，建立全國統一、規范的社會保障體系。

　　二是完善促進就業與再就業的財稅政策。目前我國所實施的相關稅收優惠政策與政府購買就業崗位的財政支出政策己取得了一定的成效。今后，政策的重心應該是構建具有就業激勵機能的財政保障支出結構，包括不斷增加政府用于失業與就業保障支出的比重;合理確定保障支出中失業保障支出與就業保障支出的比重等。失業保障支出與就業保障支出之間存在著相互制約的關系，失業保障是低水平的(保障基本生活需要)，因而它在總支出中的比重應該較低，增長較緩;而就業保障支出(如政府扶持就業培訓等支出)能夠發揮擴大就業的“造血”功能，因而它在總支出中的比重應該較高，增長較快。

　　三是從縮小地區發展差距、城鄉收入差距、個人收入差距三個層面健全反貧困的財稅政策體系。(1)建立縮小地區發展差距的財稅政策，包括：加大西部地區的稅收優惠政策，吸引外資和東部資本的流入;改革現行的稅收返還方法，依據“因素法”確定返回比例，對西部、東部、中部各地實行不同返還比例，緩解中西部地區財政緊張狀況;加大中央財政對貧困地區的轉移支付力度。(2)建立縮小城鄉收入差距的財稅政策。經濟二元結構所導致的城鄉收入差距以及“三農”問題是我國極為突出的社會經濟問題，因此，推進農村反貧困是深化反貧困工作的重心，包括：推進農業稅費改革，實行輕稅政策，提高農民收入;增加扶貧投入，除了增加必要的財政資金外，還要進一步增加以工代賑扶貧資金和小額信貸扶貧資金，為深化反貧困提供資金保障;加強對扶貧資金的監管，提高使用效益。(3)建立縮小個人收入差距的財稅政策。我國現行稅制的累退性(如個人所得稅的“逆向調節”與一般財產稅的空缺等)使稅收杠桿難以發揮公平分配功能。因此，應改革現行個人所得稅，實行綜合與分類相結合的混合稅制，調高生活費用扣除標準，強化征管; 同時通過開征遺產稅與贈與稅以縮小個人收入差距。

　　2.強化社會提高職責的財稅政策取向。強化社會提高功能的政策目標是盡快提高財政支出中科教文衛支出的比重，同時鼓勵社會各方面增加科教文衛開支，以提高我國的科教文衛水平，促進社會發展。(1)通過加強財政科技支出政策力度，推進我國基礎理論研究與涉及到人類共同利益(如宇宙空間的開發等)科研領域研究的發展;通過改進稅收優惠政策，吸引民間資本投入科技，促進科研成果的轉化與應用。(2)加強財政教育支出政策力度，保證教育支出、特別是農村教育支出按法定比例不斷增長;同時要進一步實施稅收優惠政策，如提高企業教育支出在稅前列支的比重，增加個人教育支出的稅前寬免額等，吸引社會資本投入教育，促進教育事業的發展。(3)完善促進公共衛生事業發展的財稅政策，包括按照市場經濟條件下公共衛生產品的屬性，加大對衛生防疫等純公共產品的支出力度，徹底改變公共疫病預防體系不健全，防護能力低下的狀況;對逐步市場化的醫療服務等準公共產品，實行綜合預算和定項補助、專款專用，保證財政資金的合理使用;逐步建立公共醫療衛生用品國家儲備制度，提高各級政府應對突發性公共衛生事件的能力，保障公共醫療衛生安全。

　　3.強化社會保護職責的財稅政策取向。強化社會保護功能的政策目標是控制支出比例，優化支出結構，提高使用效率。一方面要保證必要的國防開支，提高我國在現代化戰爭背景下的軍事防御能力，保衛國家安全;另一方面要推進環保稅制建設，保護自然資源與遏制生態破壞，促進社會、經濟、生態的協調發展。

　　參考文獻：

　　[1]江秀平。確立以人為本的發展觀是“十五”經濟社會發展的必然要求[J].中國社會科學院研究生院學報，2001，(2)：12.

　　[2]國務院發展研究中心課題組。中國經濟的發展的階段性變化、面臨的問題和發展的前景[J].經濟參考資料，2003，(1)：23.

　　[3]葛延風。加入WTO對中國社會的影響———國研報告[EB/OL].國務院發展研究中心信息網，2002 10 28.

　　[4]聯合國2003年度人類發展報告———千年發展目標：消除人類貧困的全球公約[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.243.