本篇文章是由《行政法學研究》發表的一篇行政法論文，是教育部主管、中國政法大學主辦、《行政法學研究》雜志社編輯出版的國內外公開發行的我國首家部門法雜志，是面向大專院校、科研院所、各級人大法制工作機構、政府法制、監察部門、法院行政審判庭、檢察院民事行政檢察機構和公安、工商、稅務、土地管理、環保等行政執法部門的專業期刊。

　　學術的生命就在于不斷地反思和超越。自從行政法學在當代中國肇始，對創新的追求就從未間斷。最近提出的“新行政法學”口號，是這種持續的學術努力的一部分，具有相當的激勵意義。然而，在我們提倡“新行政法學”時，需要解決的一個基本問題是，什么是“舊行政法學”?不知舊，焉知新?何為新、何為舊，又以何以標桿?本文打算從研究范式的角度，檢討中國當代行政法學研究的路徑，算是參與“新行政法學”的討論。

　　自從科學史家庫恩提出“研究范式”(paradigm)的概念[1]，它被人文、社科學者廣泛借用來分析各自領域的研究狀況。雖然研究范式概念的確切含義和它作為分析工具的有效性至今仍飽受爭議，庫恩所開創的“研究范式”似乎已成為學術史研究的一種范式。2000年，中國法學界曾經發起一場關于法學研究范式的討論。[2] 此后，在行政法學界內，也有多位學者討論過行政法學的研究范式。[3]撇開關于概念的種種爭論，本文將在這樣的意義上理解和使用“研究范式”：當學術共同體中一定數量的研究形成比較固定的“套路”，即大體相同的問題領域、運用類似的方法和知識，就可以說有了一個研究范式。需要強調的是，研究范式是對學術研究狀況的一個概括和分類，研究者可以蹈循不同的研究范式，也可能突破既有的研究范式(尤其是面臨重大的學術創新)。它研究范式不同于學術研究中所持的立場和觀點，也不同于人人必須遵循的學術規范。

　　本文準備借鑒北京大學蘇力教授關于中國當代法學研究范式的觀點[4]，用政法法學、立法法學和社科法學三個范式來描述中國當代行政法學的主要研究。與蘇力教授明顯不同的是，我沒有強調“詮釋法學”，卻突出了“立法法學”。這不表明行政法學研究不存在“詮釋法學”，而是因為它從未主導過行政法學。

　　一 政法法學的衰落

　　政法法學是行政法學初創時期比較流行的一種研究范式。當整個法學界努力“把法學的一些有某種政治禁忌的題目從極左政治或僵化政治中解脫出來，使之能夠成為一個公眾的、學術的話題”[5]，新生的行政法學尤其面臨著如何使行政法制和行政法學的重要性獲得官方和學界認知的課題。引述權威文獻和政治話語，為健全行政法制、建立行政法學鼓與呼，成為這一時期行政法學研究的一個顯著特征。

　　上個世紀80年代初期，在法學教育恢復數年后，學界開始研究行政法，呼吁加強行政立法、嚴格行政執法，并探討在中國建立行政訴訟制度。[6]當時行政法學研究的基礎幾乎一窮二白。除了幾本蘇維埃行政法的譯著和民國時期的著作，沒有一本行政法著作。1983年出版的統編教材《行政法概要》是中華人民共和國建國后出版的第一本行政法教材。該書指出，行政法“始終在落后的法律科學體系中處于微不足道的地位，是最薄弱的環節之一”[7];同時用了整整一章的篇幅論證和強調行政法學是法學的一門分支學科。實際上，幾年后，中國行政法學研究會的總干事張尚鷟先生仍抱怨，行政法是“一個長期以來被人們遺忘和誤解了法律部門和法學學科”。[8] 這種狀況決定了，行政法學者還要為喚起大家對行政法的認識做很多工作。

　　新生的行政法學開始創建自己的體系，其中包括承繼民國時期的法學遺產(例如吸納“行政行為”、“自由裁量”等概念)，眺望西方國家的行政法。但是，這一時期的主旋律仍是為健全行政法制、加強行政法鼓與呼。在80年代中期全國報刊發表的行政法論文中，我們可以看到如下的題目：“加強行政法制建設是當務之急”(黎國智)、“健全行政法 完善社會主義法制”(姜明安)、“國家行政管理需要制度化法律化”(張尚鷟)、“在改革中盡快完善行政法”(陶希晉)、“行政法建設與經濟體制改革”(楊海坤)、“政治體制改革與行政法”(張尚鷟)、“更新觀念 加強政府法制工作”(陳天杰等)，等等。[9] 雖然這些文章強調行政法制的重要性，偶爾也提出法制建設的某些主張，但整體而言，它們較少討論具體的制度設計，更少關注法律推理的細節問題。

　　政法法學的另一個重要特點是它運用的話語與政治密切結合，論證問題以政治正確為標準。鄧小平“一手抓建設，一手抓法制”的講話，以及彭真“要從依靠政策辦事，逐步過渡到……依法辦事”的講話，在一段時間內被反復引用[10];中共歷次代表大會的主題報告、中共中央的重要政策性文件，在或長或短的時間內更是被頻繁引用。學術著作的引注提供了同樣的結論。第一本行政法統編教材《行政法概要》，除了大量引用法律文本或者政策性文件和少量解釋性的腳注，僅有的4個引證性的腳注都是經典著作(馬克思、毛澤東各一次，列寧兩次)。在一本收錄1986-87年文章的《行政法論文選》中，我們總共看到5個引注(分別來自3篇文章)：其中引用《列寧全集》1次，引用法學辭書2次，引用教科書1次，引用學術文章1次。[11]學界普遍缺乏學術規范意識，學術積累淺薄因而可引用的學術文獻匱乏，無疑是引注稀少的原因。但更深層的原因恐怕在于，那個年代的主題是鼓吹加強行政法制建設、建立行政法學，最好的論據似乎就是領導講話。

　　曾經擔任中國法學會行政法學研究會首任總干事的張尚鷟教授是這一時期政法法學的代表。可以說，他的主要努力是呼吁加強行政法制、鼓吹重視行政法學。通過學習鄧小平文選，他呼吁“加強行政立法，為進一步健全社會主義法制而奮斗”;對中央黨校學員講課，他呼吁“為在國家行政管理領域開創依法辦事的新局面而奮斗”;對民政干部講課，他號召“各級民政干部都需要學點民政行政法”¼¼[12]《中國行政法的理論與實踐》是張尚鷟教授在1980年代中期講稿和報刊論文的匯集。除了個別解釋性的腳注，作者所引用的全部是政治權威，包括引用《鄧小平文選》40次(其中23次系一篇學習鄧選的體會文章)，引用《人民日報》11次(涉及領導講話、中央政策和事件報道)，引用政府工作報告1次，引用《列寧全集》1次，唯一的學術性的引用是提到作者先前的一篇文章(第256頁)。[13]

　　政法法學并不限于行政法學初創時期。它緊扣時政，緊跟權威，不斷與時俱進，延續至今。當中共中央提出建立和完善市場經濟體制，法學家馬上提出，“市場經濟就是法制經濟”;行政法學者則強調，“建立市場經濟體制離不開行政法”。當中共十五大提出“依法治國”口號，行政法學者立即指出，“依法治國的關鍵是依法行政”。當國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，學者隨即論證和宣傳“建構法治政府”的重要意義。

　　在某種意義上，正是當初的政法法學為新生的行政法學謀得一席之地，也為加強行政法治贏得了一種政治合法性。直到今天，它仍然為行政法學研究和行政法治實踐遮風擋雨。當前，學界對“依法行政”、“法治政府”的呼吁、宣講，同樣有助于增進行政法學在社會公眾和官方體制中的位置。只要我們的法制建設還急切需要政治權威的認同和推進，政法法學就不會消亡。然而，那些政治命題和政治話語離今天學術研究的核心主題已經漸漸遠去。從學術論著的數量來看，政法法學顯然也已經不占主流。以今天的標準來看，它們已經不夠“學術標準”，甚至算不上學術文章。今天的學生再也不用、并且不宜寫這種文章。學術分工的結果，導致寫這些文章成為學界領袖們的專利和義務。

　　二 立法法學的盛行

　　雖然“詮釋法學”是中國學者耳熟能詳的概念，但它似乎從未主宰過中國當代的行政法學。一部分原因是，中國行政法制建設處在起步階段時，立法嚴重缺漏導致“無法可釋”;更重要的原因是，已有的法律往往得不到嚴格執行(包括在訴訟過程)，執法的隨意導致精致的詮釋、理性的論辯無用武之地。與詮釋法學的貧弱形成對照的是立法法學的盛行。

　　中國當代的行政法學歷程，很大程度上是一段學者推動和參與行政立法的過程。早在1984年，行政法學者參與了《國家機關工作人員法》的起草。[14]此后，隨著行政立法研究組的成立和行政基本法(后改為《行政訴訟法》)的起草，行政法學者大規模地參與到行政立法中。隨著行政組織法(行政機關和公務員)、行政行為法(行政處罰、行政許可、行政強制等)、行政救濟法(行政復議、行政訴訟和國家賠償)三分法的確立，行政法律體系的框架漸漸明確，與之相應的立法目標呼之而出。《行政復議條例》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政許可法》，成為行政法學的一塊塊記功碑。在完成前述法律的起草后，行政法學界把目光投注到迄今最為宏大、可能也最艱難的立法《行政程序法》上。

　　作為一種行政法法學研究范式的立法法學，在它的初創時期就已顯示端倪。在近20年的時間里，立法法學主宰了行政法學研究。那些擬議中的立法是學界領袖們揮手指向的攻克目標。對眾多的學者來說，它們成為預先設定的研究重點，甚至成為行政法學研究的全部天地。它們吸引了行政法學界巨大的智力和精力投資。每一部法律的制定，都伴隨著相當數量的研究。在這些著作中，應松年教授主編的《行政行為法》，預示和影響了我國的立法模式，成為立法法學的一個重要代表。在碩士、博士學位論文中，立法法學也留下清楚的痕跡。例如，1993年，中國大陸最早的一批行政法學博士(北京大學的袁曙宏、中國政法大學的馬懷德、中國人民大學的馮軍)，撰寫的博士學問論文《行政處罰的創設、實施和救濟》、《國家賠償制度研究》、《國家公務員考選制度研究》，共同的特征就是探討某一方面的制度建設。大體上，都可以歸為立法法學。

　　立法法學的特點是“無法立法，有法修法”。一般過程為：呼吁制定某個法律，討論、研究立法中的政策性問題，法律出臺后發表注釋，提出修改、完善的方案，冀望再次立法，開始一個新的過程。對立法的聚焦顯示了行政法學界一個普遍的預設：中國法律的現代化必須見諸立法的進步。一個學術主張本是為立法而提出，它的意義也必須落實到立法中去。例如，大多數學者提出行政法原則，他們的最終旨向仍是這個原則將來能夠寫進法條。一部法律的立與不立、一個觀點的采與不采，自然成為衡量學術成就的一個重要指標。

　　雖然在提出制定某個法律時，論證者可能也會引用權威的講話、流行的政治口號，但立法法學不滿足于模糊的、口號式的政治話語，而試圖通過立法建構具體的法律制度。在這一意義上，立法法學是對傳統政法法學的超越。論證方式上，通常會從立法的必要性開始，外國經驗，模式選擇，直到具體方案。大量的文章論文用于討論關于“某某法”制定過程中的“若干問題”。它們似乎顧不上耐心細致的實證研究，也不屑于宏大抽象的理論思辨。在討論和主張某個立法建議，也可能舉出現實中的事例，甚至一些統計數據、調查結論。在這方面，它接近于實證研究。但整體而言，它所運用的實證研究比較粗糙，缺乏規范。