本篇文章是由《理論與當(dāng)代》發(fā)表的一篇法制論文，(月刊)創(chuàng)刊于1984年，是由中共貴州省委講師團(tuán)主辦的，為在職干部馬克思主義理論學(xué)習(xí)、時(shí)事政策教育提供學(xué)習(xí)輔導(dǎo)的普及性讀物，是全國(guó)宣傳部講師團(tuán)系統(tǒng)甲級(jí)優(yōu)秀期刊，貴州省優(yōu)秀社科期刊。

　　內(nèi)容提要: 20世紀(jì)后期，世界范圍內(nèi)社團(tuán)組織的勃興導(dǎo)致憲法變遷。在憲法基本權(quán)利制度方面，社團(tuán)自治權(quán)成為一項(xiàng)新興基本權(quán)利，社團(tuán)既是集體權(quán)利的享有主體又是社團(tuán)成員基本權(quán)利的保障主體。在憲法民主制度方面，社團(tuán)的興起使民主突破了代議制民主的框架，產(chǎn)生了行政民主、社會(huì)民主、協(xié)商民主的新型民主形式。在權(quán)力制約制度方面，單一的國(guó)家公權(quán)力層面的分權(quán)制衡轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家公權(quán)力之間、國(guó)家公權(quán)力與社團(tuán)公權(quán)力之間以及社團(tuán)公權(quán)力內(nèi)部的多重分權(quán)制衡機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞: 社團(tuán)/憲法變遷/基本權(quán)利/權(quán)力制約

　　憲法變遷是一個(gè)表征憲法規(guī)范和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間沖突及協(xié)調(diào)的理論概念，意指憲法未經(jīng)修改而其條文涵義發(fā)生潛移默化改變的憲法現(xiàn)象。20世紀(jì)后半期，被認(rèn)為是該世紀(jì)人類(lèi)最大社會(huì)創(chuàng)新的“社團(tuán)革命”席卷全球，各類(lèi)社團(tuán)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。[1](P257)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，由于政府逐漸退出了對(duì)社會(huì)的全面控制，民間結(jié)社活動(dòng)也日漸活躍，社團(tuán)組織的數(shù)量不斷增加，其在公共治理中發(fā)揮的作用也日益顯著。[2](P71)盡管我國(guó)目前社團(tuán)的總量、規(guī)模、參與公共治理的范圍和程度與西方國(guó)家依然存在較大差距，但從我國(guó)社團(tuán)組織日漸勃興的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，的確受到了世界范圍內(nèi)“社團(tuán)革命”的帶動(dòng)和影響。從形式上看，世界各國(guó)社團(tuán)的興起并沒(méi)有導(dǎo)致憲法的結(jié)構(gòu)性變革，各國(guó)僅是通過(guò)一系列普通立法來(lái)規(guī)范社團(tuán)組織。但是，這場(chǎng)“社團(tuán)革命”是否推動(dòng)了憲法的變遷?其變遷的內(nèi)容又有哪些?本文試圖就此展開(kāi)研究，以期引起學(xué)界的深入討論，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)社團(tuán)立法逐步健全完善。

　　一、社團(tuán)自治與憲法基本權(quán)利制度的變遷

　　現(xiàn)代憲法基本權(quán)利主要包括自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩大類(lèi)型，自由權(quán)要求國(guó)家以消極不作為的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)則要求國(guó)家履行積極給付的義務(wù)，但無(wú)論自由權(quán)還是社會(huì)權(quán)，它們都是為規(guī)范和控制公民個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系所塑造的權(quán)利類(lèi)型。所以，基本權(quán)利的權(quán)利主體和保障主體一般是確定不變的，即基本權(quán)利的享有主體是公民，保障主體是國(guó)家。但是，伴隨社團(tuán)組織的勃興，傳統(tǒng)的憲法基本權(quán)利體系正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。

　　(一)顯在與潛在：基本權(quán)利存在形態(tài)的二元化

　　由于社團(tuán)組織對(duì)社會(huì)均衡發(fā)展具有重要促進(jìn)功能，所以世界多數(shù)國(guó)家都制定了保障社團(tuán)自治的法律，如俄羅斯1996年頒布的《社會(huì)聯(lián)合組織法》規(guī)定，除聯(lián)邦法律另有規(guī)定外，禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員干預(yù)社會(huì)組織的活動(dòng)。同時(shí)，該法還規(guī)定了社會(huì)聯(lián)合組織所享有的自由傳播信息、組織集會(huì)、游行、示威、組建新聞媒體和實(shí)施出版活動(dòng)等諸多權(quán)利，規(guī)定國(guó)家保證恪守社會(huì)聯(lián)合組織的權(quán)利和合法利益，支持社會(huì)聯(lián)合組織的活動(dòng)。[3](P199)我國(guó)1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》也規(guī)定，國(guó)家保護(hù)社會(huì)團(tuán)體依照法律、法規(guī)及其章程開(kāi)展活動(dòng)，任何組織和個(gè)人不得非法干涉。從世界各國(guó)社團(tuán)立法來(lái)看，社團(tuán)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自治權(quán)被普遍承認(rèn)。

　　社團(tuán)自治權(quán)是世界各國(guó)為回應(yīng)社團(tuán)興起的現(xiàn)實(shí)而通過(guò)普通立法確認(rèn)的權(quán)利，但其是否屬于一項(xiàng)獨(dú)立的憲法基本權(quán)利呢?通過(guò)以下方面的分析，答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。

　　首先，社團(tuán)自治權(quán)具備作為“未列舉基本權(quán)利”的實(shí)體要件。現(xiàn)代憲法的基本權(quán)利體系日益呈現(xiàn)一種開(kāi)放性構(gòu)造。例如，憲法上的“權(quán)利推定”以及“概括加列舉”的權(quán)利規(guī)定模式，即為新型基本權(quán)利的發(fā)展預(yù)留了空間。因此，以憲法是否明文規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，基本權(quán)利可以分為憲法列舉權(quán)利和憲法未列舉權(quán)利。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者的分析，作為憲法未列舉基本權(quán)利須具備三個(gè)要件：一是從權(quán)利本質(zhì)上說(shuō)，須與人民主權(quán)、人格尊嚴(yán)的保障密切關(guān)聯(lián);二是從權(quán)利的保障需求而言，應(yīng)具有普遍性;三是從憲政角度言，若不予保障，將有違自由民主憲政秩序與價(jià)值觀。[4](P65)而社團(tuán)自治權(quán)完全符合上述要件。第一，社團(tuán)自治是憲法人民主權(quán)原則的具體表現(xiàn)。所謂“人民主權(quán)”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是人民自己的事情自己做主。當(dāng)然，這主要是針對(duì)人民作為一個(gè)整體而言的，而社團(tuán)是人民中的部分聯(lián)合，所以社團(tuán)對(duì)其共同體內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自治完全符合人民主權(quán)的精神和理念。第二，社團(tuán)自治與公民的人格尊嚴(yán)密切相關(guān)。“人以群分，物以類(lèi)聚”，人天生具有“群分”的屬性，而“群體生活”必然排斥來(lái)自外部的干預(yù)和強(qiáng)制，自然會(huì)要求 “群體自治”。所以，社團(tuán)作為人類(lèi)“群體性”的組織形態(tài)之一，是人類(lèi)“群分”的本性得以滿足的重要保障。第三，社團(tuán)自治具有普遍性的權(quán)利訴求。民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2008年我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為229681個(gè)，而在體制之外，還有大量未登記注冊(cè)的、半公開(kāi)的、臨時(shí)性的社團(tuán)組織。可以預(yù)見(jiàn)，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的深入推進(jìn)，我國(guó)的社團(tuán)數(shù)量還會(huì)大幅度增加。但就目前而言，政府干預(yù)社團(tuán)內(nèi)部管理事務(wù)的情況比較普遍，社團(tuán)的“官方”色彩也比較明顯。[5](P46)在這一背景下，確認(rèn)和保障社團(tuán)自治權(quán)，使社團(tuán)逐步發(fā)展成為真正的民間組織就成為一個(gè)普遍性的權(quán)利需求。第四，將社團(tuán)自治權(quán)提升為憲法基本權(quán)利，是社會(huì)主義憲政的內(nèi)在要求。“社會(huì)性”是社會(huì)主義憲政的基本特質(zhì)。馬克思認(rèn)為，國(guó)家是特定歷史階段的產(chǎn)物，是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是“獨(dú)立于社會(huì)之上又與社會(huì)對(duì)立”的“超自然怪胎”。[6](P18)人類(lèi)未來(lái)的理想是建立一個(gè)無(wú)國(guó)家的、由社會(huì)進(jìn)行自我組織、自我管理的社會(huì)，以實(shí)現(xiàn) “每個(gè)人的自由發(fā)展”。在此意義上，社會(huì)主義是一個(gè)與國(guó)家主義相對(duì)應(yīng)的概念，國(guó)家還權(quán)于社會(huì)、社會(huì)高度自治是社會(huì)主義的應(yīng)有之義。因此，確立和保障社團(tuán)自治的基本權(quán)利恰恰是社會(huì)主義憲政的重要標(biāo)志。

　　其次，社團(tuán)自治權(quán)不能被現(xiàn)有基本權(quán)利所涵蓋和吸收，其具有成為一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利的必要性。與社團(tuán)自治權(quán)關(guān)系最密切的基本權(quán)利是結(jié)社權(quán)，可以說(shuō)，社團(tuán)自治權(quán)是結(jié)社權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果和理性延伸。但我們不能就此認(rèn)定社團(tuán)自治權(quán)是結(jié)社權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能而非獨(dú)立的權(quán)利。二者雖然緊密關(guān)聯(lián)，但區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的。第一，就權(quán)利內(nèi)容而言，社團(tuán)自治權(quán)強(qiáng)調(diào)社團(tuán)對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自治權(quán)能，結(jié)社權(quán)則是公民組織或參與成立社團(tuán)時(shí)免于國(guó)家強(qiáng)制和干預(yù)的權(quán)利;第二，就權(quán)利主體而言，雖然結(jié)社權(quán)是由公民集體行使的權(quán)利，但結(jié)社權(quán)的權(quán)利主體仍然是具有獨(dú)立人格的公民個(gè)人，而自治權(quán)的權(quán)利主體則是以集體形式存在的組織;第三，就權(quán)利性質(zhì)而言，結(jié)社權(quán)是消極性權(quán)利，即屬于免于國(guó)家強(qiáng)制和干預(yù)的自由權(quán)，社團(tuán)自治權(quán)除了具有消極權(quán)利的屬性外，還具有公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自主管理的積極自由因素;第四，社團(tuán)自治權(quán)同時(shí)具有私權(quán)利和公權(quán)力的雙重屬性。在社團(tuán)與國(guó)家的層面上，社團(tuán)自治權(quán)是一項(xiàng)私權(quán)利，在社團(tuán)與其內(nèi)部成員關(guān)系看，社團(tuán)自治權(quán)則是一項(xiàng)社會(huì)公權(quán)力，而結(jié)社權(quán)卻不具任何公權(quán)力的屬性。由此可見(jiàn)，社團(tuán)自治權(quán)具有結(jié)社權(quán)無(wú)法涵蓋和吸收的權(quán)利內(nèi)容，在權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利主體方面二者具有實(shí)質(zhì)性差異。所以，社團(tuán)自治權(quán)并不是結(jié)社權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而應(yīng)當(dāng)被視為一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利。

　　再次，社團(tuán)自治權(quán)具有作為基本權(quán)利的可行性。是否具有可訴性，是判斷某項(xiàng)權(quán)利能否成為基本權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。如果說(shuō)社會(huì)權(quán)利由于其可訴性問(wèn)題而作為基本權(quán)利仍然存在爭(zhēng)議的話，那么，自治權(quán)則由于其權(quán)利內(nèi)容的確定性，權(quán)利的司法保障并沒(méi)有任何法律操作層面的障礙，因而完全具備作為基本權(quán)利的可行性。這里需要附帶說(shuō)明的是，既然社團(tuán)自治權(quán)具有提升為憲法基本權(quán)利的充足理由，而各國(guó)憲法又為何僅規(guī)定結(jié)社權(quán)而沒(méi)有規(guī)定社團(tuán)自治權(quán)呢?要回答這一問(wèn)題，必須回溯西方憲政發(fā)展的歷史進(jìn)程。結(jié)社權(quán)是在19世紀(jì)才被確立為憲法基本權(quán)利的，[7]在當(dāng)時(shí)，社團(tuán)不僅數(shù)量少、規(guī)模小，其功能也是單一的，主要是作為個(gè)人利益的保護(hù)屏障，并不具有廣泛參與公共治理的功能。所以，19世紀(jì)的立法者很難預(yù)見(jiàn)到以后社團(tuán)的發(fā)展趨勢(shì)，因而不可能也沒(méi)有必要在憲法中確立社團(tuán)自治權(quán)。相對(duì)而言，新中國(guó)建立之后雖然先后制定了四部憲法，但由于并不具備社團(tuán)自治的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、立憲者也缺乏促進(jìn)社團(tuán)自治的主觀意愿，所以，我國(guó)憲法也只是將結(jié)社權(quán)寫(xiě)入憲法而沒(méi)有規(guī)定社團(tuán)自治權(quán)。但在今天來(lái)看，社團(tuán)自治權(quán)已成為伴隨社團(tuán)大量興起而產(chǎn)生的一項(xiàng)新興權(quán)利，也符合憲法基本權(quán)利的基本特質(zhì)，將其視為一項(xiàng)基本權(quán)利并予以充分保障勢(shì)在必行。

　　(二)個(gè)體與集體：基本權(quán)利享有主體的二元化

　　現(xiàn)代憲法所確立的基本權(quán)利主體一般為個(gè)人，而不包括集體性組織。所謂集體權(quán)利的概念，一般被認(rèn)為“超出了一國(guó)憲法的領(lǐng)域，更多的屬于國(guó)際人權(quán)法上的問(wèn)題。”[8](P151)各國(guó)憲法典或者憲法性法律中關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定都普遍被稱(chēng)為 “公民”的基本權(quán)利或“人”的權(quán)利。雖然各國(guó)普遍承認(rèn)法人的權(quán)利主體地位，但并未從根本上改變?nèi)藱?quán)主體的個(gè)人化特點(diǎn)，只不過(guò)是人權(quán)主體的范圍由以生命為特征的權(quán)利主體擴(kuò)展至以人格為特征的權(quán)利主體。[9](P56)

　　但社團(tuán)的興起卻使基本權(quán)利主體呈現(xiàn)出個(gè)人權(quán)利主體與集體權(quán)利主體并存的二元化局面。“基于國(guó)際上重視‘集體權(quán)’之所謂‘第三代人權(quán)’之發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)憲法也不能置身世外，應(yīng)建構(gòu) ‘集體權(quán)’保障的理論體系和實(shí)務(wù)機(jī)制。”[4](P306)在國(guó)際人權(quán)法上，國(guó)家、民族被視為集體權(quán)利主體。在國(guó)內(nèi)法層面，社團(tuán)應(yīng)屬于集體權(quán)利的主體之一。社團(tuán)是由具有共同物質(zhì)利益或精神利益的成員自愿結(jié)成的非營(yíng)利性社會(huì)共同體，如行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)性組織、律師協(xié)會(huì)等職業(yè)性組織、同鄉(xiāng)會(huì)等身份性組織。社團(tuán)作為基本權(quán)利主體不同于公民或者營(yíng)利性法人組織。但從組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)性質(zhì)以及組織形態(tài)上考察，社團(tuán)與國(guó)家、民族卻具有相通性，它們都具有成員性、非營(yíng)利性、集體性的特征。從某種意義上說(shuō)，社團(tuán)是濃縮的國(guó)家，國(guó)家則是一個(gè)擴(kuò)大化的社團(tuán)。所以，如同國(guó)家、民族作為國(guó)際人權(quán)法的集體權(quán)利主體一樣，社團(tuán)作為國(guó)內(nèi)人權(quán)法上的集體權(quán)利主體也是能夠成立的。

　　憲法基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)的保障，社團(tuán)成為集體性基本權(quán)利主體必然涉及社團(tuán)基本權(quán)利的司法救濟(jì)問(wèn)題。隨著社團(tuán)的大量興起，社團(tuán)的原告資格逐漸被世界各國(guó)確認(rèn)。例如美國(guó)在20世紀(jì)70 年代以后，“法院承認(rèn)保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告資格;承認(rèn)全國(guó)保護(hù)組織有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審高速公路的修建;承認(rèn)公共福利社團(tuán)可以提起集團(tuán)訴訟，以代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人反對(duì)核爆炸建議; 承認(rèn)公民團(tuán)體有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審示范城建計(jì)劃;承認(rèn)地方資源保護(hù)組織有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審在國(guó)有森林采礦和伐木的行為”。[10](P437-438)由此可見(jiàn)，社團(tuán)原告地位的確認(rèn)，是社團(tuán)作為集體權(quán)利主體的必然延伸和有力證明。

　　(三)國(guó)家與社團(tuán)：基本權(quán)利保障主體的二元化

　　社團(tuán)既是一個(gè)權(quán)利主體，享有集體性的基本權(quán)利，同時(shí)它又是一個(gè)權(quán)力主體，行使一定范圍內(nèi)的公共權(quán)力，例如行業(yè)組織有權(quán)依據(jù)章程和行規(guī)行約對(duì)內(nèi)部事務(wù)實(shí)施管理，甚至可以對(duì)其成員進(jìn)行金錢(qián)或者精神榮譽(yù)方面的懲戒。也就是說(shuō)，社團(tuán)的身份具有雙重性，就社團(tuán)與國(guó)家的關(guān)系而言，它是“私主體”;就社團(tuán)與其成員關(guān)系而言，社團(tuán)則是一個(gè)社會(huì)性的“公權(quán)力主體”。如同國(guó)家公權(quán)力具有侵犯?jìng)�(gè)人權(quán)利的傾向一樣，社團(tuán)所享社會(huì)性公共權(quán)力同樣存在被濫用的可能性。如果不將基本權(quán)利的效力延伸至社團(tuán)成員，社團(tuán)則難免會(huì)蛻變?yōu)閴褐苽�(gè)人自由的破壞性力量。“在現(xiàn)代社會(huì)，除國(guó)家之外的團(tuán)體對(duì)其成員甚至成員以外的制約與強(qiáng)制可能比國(guó)家更具有壓迫性。”[11](P70)如同國(guó)家公權(quán)力需要控制一樣，社團(tuán)的社會(huì)公權(quán)力同樣需要控制。為了保障社團(tuán)成員的權(quán)益不受侵犯，基本權(quán)利保障義務(wù)及于社團(tuán)則是必然的選擇。當(dāng)然，社團(tuán)畢竟不是國(guó)家，其基本權(quán)利保障義務(wù)僅限于自由權(quán)，社會(huì)權(quán)則非屬于社團(tuán)的基本權(quán)利保障義務(wù)范圍。

　　為了保障社團(tuán)組織成員或利益相關(guān)人的權(quán)利不受社團(tuán)公權(quán)力侵犯，對(duì)社團(tuán)的公權(quán)力行為進(jìn)行司法審查是必不可少的制度環(huán)節(jié)。首先，在社團(tuán)與其成員及利益相關(guān)人的關(guān)系中，社團(tuán)是一個(gè)公權(quán)力組織，因此應(yīng)當(dāng)承認(rèn)社團(tuán)具有公法訴訟上的被告資格，其訴訟程序應(yīng)當(dāng)適用公法訴訟規(guī)則。其次，應(yīng)當(dāng)合理劃定司法審查社團(tuán)自治的邊界。法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)審查社團(tuán)組織行使公共權(quán)力所依據(jù)的章程與規(guī)約是否違反憲法和法律，有權(quán)審查社團(tuán)組織行使公共權(quán)力時(shí)是否遵守了正當(dāng)法律程序。但司法對(duì)社團(tuán)公權(quán)力的審查，應(yīng)當(dāng)以涉及基本權(quán)利自由和正當(dāng)程序的事項(xiàng)為限，對(duì)于社團(tuán)內(nèi)部的其他事項(xiàng)則不宜納入司法審查范圍。值得注意的是，將憲法基本權(quán)利的效力及于社團(tuán)，并對(duì)其內(nèi)部自治進(jìn)行司法審查，不僅僅是理論上的簡(jiǎn)單論斷，也體現(xiàn)在許多國(guó)家的司法實(shí)踐中。“在最近30年間，法院做了許多工作去保護(hù)個(gè)別成員反對(duì)團(tuán)體本身對(duì)他的不公正的做法。法院譴責(zé)那些對(duì)職業(yè)進(jìn)行不適當(dāng)限制的規(guī)章，并認(rèn)為它們是無(wú)效的。法院已經(jīng)推翻了行業(yè)裁判所很多不公正的判決，當(dāng)委員會(huì)所做的裁決不公正時(shí)，他們進(jìn)行了干預(yù)。”[12](P166)

　　二、社團(tuán)自治與憲法民主制度的變遷

　　民主是現(xiàn)代憲法確立的一項(xiàng)基本制度。從理想形態(tài)上講，既然一切權(quán)力屬于人民，那么民主的理想化形式應(yīng)當(dāng)是直接民主制，即由公民全體共同決定公共事務(wù)。但是，現(xiàn)代國(guó)家特別是疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)，要實(shí)施直接民主制具有操作上的困難。并且，現(xiàn)代自由主義理論對(duì)直接民主制多采批判態(tài)度，認(rèn)為直接民主制是古代人的自由，“會(huì)變成不堪忍受的暴政”(貢斯當(dāng))[13](P46);直接民主“很容易就會(huì)陷落到它的反面去——強(qiáng)制或不自由”(柏林);[14](P12)直接民主地是一條“通往奴役之路”(哈耶克)。在這樣的共識(shí)認(rèn)知下，代議制民主成為現(xiàn)代各國(guó)憲法普遍確立的民主模式，即由公民定期選舉產(chǎn)生的代表代替公民決定及處理國(guó)家公務(wù)。而社團(tuán)的興起，則促使民主的內(nèi)涵進(jìn)一步超越代議制民主的框架，出現(xiàn)了代議制民主、行政民主、社會(huì)民主、協(xié)商民主并存的多重民主制現(xiàn)象。