摘 要：廉政政策在反腐敗和廉政建設(shè)工作中的地位舉足輕重‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 由于廉政政策決策缺乏前瞻性、廉政政策規(guī)劃缺乏整體性、廉政政策變遷以強(qiáng)制性為主以及利益集團(tuán)的利益博弈等方面的原因，廉政政策供給與需求不均衡，導(dǎo)致廉政政策滯后現(xiàn)象產(chǎn)生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 尋找廉政政策供給與需求的相對(duì)均衡，減少廉政政策滯后現(xiàn)象，不僅具有必要性而且具有可行性。 具體來(lái)說(shuō)，可以從轉(zhuǎn)變政府決策模式、強(qiáng)化整體廉政制度設(shè)計(jì)、改善廉政政策變遷模式和增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力四個(gè)方面來(lái)加以防范和治理。

　　關(guān)鍵詞：廉政政策; 廉政政策滯后; 廉政制度; 廉政政策變遷; 廉政政策創(chuàng)新

　　當(dāng)前我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)持續(xù)深入推進(jìn)，反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利，但反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性不容低估。 腐敗的根源之一是腐敗機(jī)會(huì)，即制度漏洞滋生腐敗機(jī)會(huì)。 一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的基本方針和新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要方略，而健全廉政制度或反腐敗制度是一體推進(jìn)“三不”的題中之義。 因此，廉政制度在反腐敗和廉政建設(shè)工作中的地位舉足輕重。 廉政政策是動(dòng)態(tài)化的廉政制度，也具有同樣重要的地位。 廉政政策本質(zhì)上是一種公共政策，不可避免地具有滯后性。 當(dāng)前廉政政策滯后現(xiàn)象突出，廉政政策供給滯后于需求，如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還未上升至國(guó)家立法層面，公務(wù)員管理制度還很寬松等。 雖然廉政政策滯后在廉政政策實(shí)踐中無(wú)法避免，但長(zhǎng)期的廉政政策滯后會(huì)給廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)帶來(lái)許多危害，因此有效預(yù)防和治理廉政政策滯后十分必要。

　　目前已有學(xué)者運(yùn)用公共政策學(xué)原理和制度供給理論探討公共政策滯后的原因、防范及治理。 如鐘裕民研究了制度供給視域、政策監(jiān)控視域中的公共政策滯后及其防范; 也有學(xué)者運(yùn)用新制度主義相關(guān)原理研究廉政制度短缺、廉政制度剩余等問(wèn)題。 目前還未有學(xué)者明確提出廉政政策滯后概念，并專門(mén)研究廉政政策滯后的原因及防治。 本文將從分析我國(guó)廉政政策供給現(xiàn)狀出發(fā)，運(yùn)用公共政策學(xué)和新制度主義相關(guān)原理，探析廉政政策滯后原因并為如何有效防治廉政政策滯后提供參考意見(jiàn)。

　　一、廉政政策滯后的概念闡釋

　　(一)廉政政策與廉政政策滯后

　　“廉政政策是指政府部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)廉潔政治和廉潔社會(huì)的宗旨而確立的規(guī)制權(quán)力行使者行為的準(zhǔn)則。 ”[1]公共權(quán)力者的廉政問(wèn)題或腐敗問(wèn)題是廉政政策的對(duì)象。 廉政政策是一種特殊的公共政策，其特殊性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，廉政政策的政策對(duì)象包括廉政政策的制定主體。

　　黨委、政府和廉政部門(mén)既是廉政政策的制定主體，也是廉政政策的約束對(duì)象，既是廉政政策的供給主體，也是廉政政策的需求主體。 廉政政策主體的多重角色使廉政政策主體更易產(chǎn)生自利傾向，造成廉政政策比一般政策更具滯后性; 其二，一般公共政策是要從根本上解決公共利益的分配問(wèn)題，而廉政政策是要從根本上解決公共利益分配的保護(hù)問(wèn)題。 廉政政策運(yùn)用懲治、預(yù)防、教育、制度等手段減少腐敗存量，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。 廉政政策的教育任務(wù)和預(yù)防任務(wù)突出，更要求先于廉政政策問(wèn)題的出現(xiàn)而完成廉政政策供給，更要求作出前瞻性決策，因此相對(duì)于一般公共政策，預(yù)防和治理廉政政策滯后的要求與需求更高。

　　經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的供求原理適用于理解廉政政策滯后的概念。 從供求關(guān)系來(lái)看，腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生催生廉政政策需求，廉政政策主體回應(yīng)廉政問(wèn)題或腐敗問(wèn)題，將其提上廉政政策議程并上升為廉政政策問(wèn)題，最后出臺(tái)廉政政策，完成廉政政策供給。 當(dāng)供給主體及時(shí)出臺(tái)廉政政策適應(yīng)廉政政策需求時(shí)，廉政政策供給與廉政政策需求達(dá)到一種均衡狀態(tài)。

　　但這種均衡狀態(tài)不可能持續(xù)存在，因?yàn)榱�政政策�?wèn)題、廉政政策需求和廉政政策環(huán)境處在不斷運(yùn)動(dòng)變化之中，當(dāng)廉政政策供給不能與之相適應(yīng)時(shí)，廉政政策供給與廉政政策需求又進(jìn)入不均衡狀態(tài)，此時(shí)要求廉政政策主體及時(shí)調(diào)整或終結(jié)低效、失效廉政政策，甚至出臺(tái)新的廉政政策。 因此，廉政政策是一個(gè)廉政供給與廉政需求不均衡I—廉政政策供給與廉政政策需求相對(duì)均衡—廉政政策供給與廉政政策需求不均衡 II的動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程[2]。

　　(二)廉政政策滯后的類型

　　供給與需求不均衡的兩個(gè)階段對(duì)應(yīng)著廉政政策滯后的兩種類型，即廉政政策有效供給不足和廉政政策無(wú)效供給過(guò)剩。 廉政政策有效供給不足有兩種表現(xiàn)：一種情況是指廉政政策主體沒(méi)有及時(shí)察覺(jué)公共權(quán)力者潛在的腐敗問(wèn)題或廉政問(wèn)題及其催生的廉政政策需求，出于對(duì)問(wèn)題與廉政政策需求的“無(wú)知”，未能提供有效的廉政政策; 另一種情況是指“已知”問(wèn)題與廉政政策需求，但由于種種原因，廉政政策主體最終沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的廉政政策，或者出臺(tái)的廉政政策在數(shù)量、質(zhì)量、力度、時(shí)效方面沒(méi)有滿足廉政政策需求。

　　以財(cái)產(chǎn)申報(bào)制為例，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是基礎(chǔ)性的廉政制度，是從源頭上反腐防腐的制度設(shè)計(jì)。 但我國(guó)目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只有行政規(guī)章或黨內(nèi)法規(guī)，尚未上升至國(guó)家立法層面，我國(guó)至今還未建立真正法律意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。 隨著我國(guó)反腐防腐力度的不斷加大，公職人員腐敗行為越來(lái)越復(fù)雜，腐敗手段越來(lái)越翻新多樣，要求官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的政策需求強(qiáng)烈，因此建立真正法律意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度迫在眉睫。 廉政政策無(wú)效供給過(guò)剩，是指廉政政策主體沒(méi)有對(duì)因無(wú)法適應(yīng)廉政政策需求和廉政政策環(huán)境變化而處于低效或無(wú)效狀態(tài)的廉政政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與終結(jié)。

　　以“廉政賬戶”政策為例，廉政賬戶的設(shè)立初衷是給予被動(dòng)收受禮金或?qū)ψ约菏帐苜V賂的行為及時(shí)悔悟的黨員干部和公職人員自我反省、自我改正的機(jī)會(huì)，使其主動(dòng)上繳禮金物品。 該廉政政策設(shè)立初期確實(shí)起到一種“懲前毖后、治病救人”的作用，取得一定的減少腐敗存量的效果。 但隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理工作的深入推進(jìn)，廉政賬戶規(guī)則制定模糊、人性假定不合理、政策規(guī)定與罪刑法定原則不適應(yīng)等方面的漏洞逐漸凸顯，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前的廉政政策需求，因此及時(shí)調(diào)整甚至終結(jié)“廉政賬戶”政策不可避免。

　　廉政政策供給相對(duì)于廉政政策需求而言總是滯后的，因?yàn)槿藗儗?duì)廉政政策的需求會(huì)隨著環(huán)境變化、技術(shù)進(jìn)步以及意識(shí)形態(tài)的調(diào)整而在比較短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生變化，但廉政政策供給的周期是漫長(zhǎng)的，需要經(jīng)過(guò)廉政政策問(wèn)題的提出、廉政政策方案的磋商、廉政政策實(shí)驗(yàn)、廉政政策實(shí)施和磨合等過(guò)程，因此難以及時(shí)迎合廉政政策需求，從而不可避免地出現(xiàn)廉政政策時(shí)滯[3]。 因此，廉政政策滯后具有常態(tài)性，但常態(tài)的非均衡不能否定潛在的均衡態(tài)勢(shì)，廉政政策主體應(yīng)盡力尋求廉政政策供給與需求之間的平衡，盡量避免廉政政策長(zhǎng)期滯后給廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)帶來(lái)的不良影響。 而且廉政政策作為特殊的公共政策，比一般公共政策更易產(chǎn)生滯后現(xiàn)象，其防治廉政政策滯后的要求與需求也比一般公共政策更高，因此有效預(yù)防和治理廉政政策滯后不僅具有必要性、也具有可行性。

　　二、廉政政策滯后的原因分析

　　影響廉政政策滯后的因素，既有公共政策都存在的一般因素，也有廉政政策自身存在的特殊因素。 本文從廉政政策決策、廉政政策規(guī)劃、廉政政策變遷、廉政政策博弈四個(gè)層面分析廉政政策滯后的原因，包括廉政政策決策缺乏前瞻性; 廉政政策規(guī)劃缺乏整體性; 廉政政策變遷以強(qiáng)制性變遷為主以及利益集團(tuán)的利益博弈。

　　(一)廉政政策決策缺乏前瞻性

　　威廉·鄧恩指出，“預(yù)測(cè)政策未來(lái)的能力對(duì)政策分析和改進(jìn)決策至關(guān)重要。 通過(guò)預(yù)測(cè)，我們就具備前瞻性或者遠(yuǎn)見(jiàn)性，從而拓展我們理解、控制和指導(dǎo)社會(huì)的能力”[4]。 對(duì)廉政政策生命周期的前瞻性考量，是預(yù)測(cè)廉政政策未來(lái)的重要方面，也是預(yù)防廉政政策滯后的有效手段。 對(duì)廉政政策生命周期的前瞻性考量是指：在廉政政策決策時(shí)，充分考量廉政政策的生命周期，即廉政政策在未來(lái)的有效運(yùn)行期限，并利用這種期限約束有效調(diào)控廉政政策未來(lái)的執(zhí)行、評(píng)估與終結(jié)活動(dòng)[5]。

　　缺乏對(duì)廉政政策生命周期的前瞻性考量，首先不利于形成合理的生命周期，即當(dāng)廉政政策環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，可能無(wú)法快速及時(shí)有效地調(diào)整或終結(jié)廉政政策，從而產(chǎn)生廉政政策滯后。 其次不利于克服廉政政策制定者的有限理性和限制廉政政策制定者的自利傾向，不利于促使廉政政策制定者對(duì)廉政政策過(guò)程作出預(yù)期性的評(píng)估，對(duì)廉政政策問(wèn)題和廉政政策環(huán)境形成敏銳的認(rèn)識(shí)，也不利于約束廉政政策制定者利用廉政政策無(wú)限謀取私利的行為，導(dǎo)致出臺(tái)的廉政政策效果不佳甚至偏離公共利益方向，承擔(dān)廉政政策滯后風(fēng)險(xiǎn)。

　　我國(guó)部分廉政政策缺乏對(duì)生命周期的前瞻性考量，如防止利益沖突制度是針對(duì)不同時(shí)期出現(xiàn)的突出問(wèn)題制定的‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商問(wèn)題就制定了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的相關(guān)制度規(guī)定; 隨著金融市場(chǎng)發(fā)展，就制定了在金融、證券中的防止利益沖突制度規(guī)定。 這些規(guī)定呈現(xiàn)出應(yīng)急性、時(shí)效性的特點(diǎn)，但由于沒(méi)有對(duì)廉政政策未來(lái)發(fā)展作前瞻性考量，沒(méi)有充分考量廉政政策在未來(lái)的有效運(yùn)行期限，形成廉政政策生命周期的期限約束，一些已經(jīng)失效或不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)定沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整與終結(jié)。

　　(二)廉政政策規(guī)劃缺乏整體性

　　廉政政策整體規(guī)劃不足，缺乏整體性和系統(tǒng)性。 首先，廉政政策是否具有整體性和系統(tǒng)性，是影響廉政政策對(duì)環(huán)境的適應(yīng)力的重要因素。 新制度主義學(xué)者諾斯提出了適應(yīng)時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)變化的制度變遷效率，即“適應(yīng)性效率”。 適應(yīng)性效率使制度擁有抵擋沖擊和戰(zhàn)勝問(wèn)題的能力，是衡量制度在一定時(shí)空內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等環(huán)境的適應(yīng)程度的指標(biāo)。

　　廉政政策對(duì)于包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等環(huán)境在內(nèi)的政策環(huán)境的適應(yīng)性效率，不僅是衡量廉政政策效用的重要指標(biāo)，也是影響廉政政策滯后的重要因素。 廉政政策缺乏整體性和系統(tǒng)性，會(huì)降低廉政政策適應(yīng)性效率，增大廉政政策因無(wú)法適應(yīng)廉政政策環(huán)境變化而變得低效無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致廉政政策滯后。

　　其次，廉政政策是否具有整體性和系統(tǒng)性，直接決定了由各項(xiàng)廉政政策有機(jī)構(gòu)成的廉政政策系統(tǒng)的功能發(fā)揮。 如果能著眼于整體實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)廉政政策的相互協(xié)調(diào)與增益，則能實(shí)現(xiàn)廉政政策系統(tǒng)的“協(xié)調(diào)增益之效”; 反之，則會(huì)產(chǎn)生廉政政策交叉間隙，甚至抵消某些廉政政策的效用。 近年來(lái)，我國(guó)制定了包括黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)章、刑事法律等在內(nèi)的一系列廉政政策，數(shù)量龐大且內(nèi)容繁雜。 廉政政策主體往往更多地從微觀層面建章立制，而沒(méi)有從宏觀層面統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)章制度，廉政政策合力得不到有效發(fā)揮。

　　(三)政策變遷以強(qiáng)制性變遷為主

　　新制度主義認(rèn)為制度變遷方式分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷。 “誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群(個(gè))人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。 與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行”[6]。 我國(guó)廉政政策變遷以強(qiáng)制性變遷為主，黨委、政府和廉政部門(mén)是廉政政策變遷的主要推動(dòng)力。 如我國(guó)的政府審計(jì)制度變遷就是以強(qiáng)制性變遷為主，黨和政府推動(dòng)審計(jì)制度的快速變革。 但以強(qiáng)制性變遷為主的廉政政策變遷模式存在以下三個(gè)弊端：

　　首先，極易使廉政政策決策成為黨委、政府和廉政部門(mén)實(shí)現(xiàn)自我利益的工具。 “在制度、規(guī)則制定的過(guò)程中，總有其立場(chǎng)、出發(fā)點(diǎn)和各種預(yù)設(shè)前提，這立場(chǎng)、出發(fā)點(diǎn)和前提肯定是有利于參與制定制度與規(guī)則者的。 ”[7]作為政治理性人，在追求自身利益的驅(qū)使下，廉政政策主體會(huì)通過(guò)成本—利益計(jì)算決定是否進(jìn)行新的廉政政策安排，從而產(chǎn)生壓抑民間廉政政策需求，甚至偏離公共利益方向的可能，導(dǎo)致廉政政策滯后。 其次，不能真正反映廉政政策需求。

　　社會(huì)自發(fā)進(jìn)行的誘致性廉政政策變遷是以民眾的廉政政策需求為導(dǎo)向的，而以強(qiáng)制性為主的廉政政策變遷模式過(guò)度依賴政府自身的力量，僅憑自身的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)作出決定，對(duì)民間的廉政政策需求不敏感。 這樣的變遷模式可能會(huì)延誤最佳的變遷時(shí)機(jī)，出臺(tái)的廉政政策在質(zhì)量、時(shí)效方面也不能滿足廉政政策需求。 最后，在為廉政政策檢驗(yàn)成效、作出調(diào)整并進(jìn)行新的變遷方面存在局限。 廉政政策的強(qiáng)制性變遷應(yīng)與誘致性變遷實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，在推動(dòng)廉政政策基本形成之后，強(qiáng)制性廉政政策變遷應(yīng)及時(shí)退出，進(jìn)行誘致性廉政政策變遷。 如果退出不及時(shí)，就無(wú)法由民間力量檢驗(yàn)成效，作出調(diào)整，對(duì)不適應(yīng)的廉政政策作出變遷需求，也無(wú)法為新的廉政政策變遷奠定基礎(chǔ)、指明方向，從而產(chǎn)生廉政政策滯后現(xiàn)象。

　　(四)利益集團(tuán)的利益博弈

　　廉政政策變遷過(guò)程也是不同利益集團(tuán)的利益博弈過(guò)程。 “制度的關(guān)鍵性含義就是在不同集團(tuán)或個(gè)體之間進(jìn)行利益切割與分配，作為制度轉(zhuǎn)型方式的制度變遷就是一個(gè)新舊制度及其相關(guān)利益者的博弈過(guò)程”[8]。

　　首先，廉政政策需求是廉政政策變遷的內(nèi)在推動(dòng)力，不同利益集團(tuán)的力量分布、利益差異會(huì)影響廉政政策需求的均質(zhì)性和同一性，從而影響廉政政策變遷。 力量分布越均勻，利益差異越大，就越難形成一致的廉政政策需求，反之則會(huì)產(chǎn)生明確的廉政政策需求方向，達(dá)成一致意見(jiàn)。

　　其次，廉政政策的達(dá)成不是建立在一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，因?yàn)橐恢峦�意需要耗費(fèi)很高代價(jià)，廉政政策的權(quán)威性分配必然會(huì)滿足一部分人的利益，同時(shí)也損害一部分人的利益。 廉政政策的達(dá)成不僅需要在不同利益集團(tuán)之間進(jìn)行比較、權(quán)衡、討價(jià)還價(jià)，而且需要對(duì)利益受損者進(jìn)行利益補(bǔ)償。 因此博弈規(guī)則所帶來(lái)的廉政政策達(dá)成的復(fù)雜性，決定了廉政政策供給必然滯后于廉政政策需求。

　　最后，利益博弈也會(huì)使廉政政策變遷陷入“路徑依賴”。 利益因素是廉政政策變遷受原有路徑限制的深層次原因。 “反腐敗制度創(chuàng)新最大的阻力來(lái)自那些腐敗的政府官員和靠行賄開(kāi)路的不法商人，他們作為腐敗行為的受益者構(gòu)成了阻礙改革的既得利益集團(tuán)”[9]。 廉政政策的出臺(tái)會(huì)有益于某個(gè)團(tuán)體或群體，形成在現(xiàn)存體制中的既得利益者集團(tuán)。 他們?cè)诹η箪柟态F(xiàn)有廉政政策，維護(hù)既得利益的需求下，運(yùn)用權(quán)勢(shì)阻礙廉政政策變遷或改變廉政政策變遷方向，使廉政政策供給在利益偏向的影響下，難以真正回應(yīng)廉政政策需求并適應(yīng)廉政政策需求和廉政政策環(huán)境的變化。 利益博弈帶來(lái)的“路徑依賴”，使過(guò)剩的廉政政策日趨保守，新的廉政政策卻日益難產(chǎn)。 如黨內(nèi)條例過(guò)剩，而社會(huì)呼聲強(qiáng)烈的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。

　　三、廉政政策滯后的防范路徑

　　本文從廉政政策決策、廉政政策規(guī)劃、廉政政策變遷和廉政政策創(chuàng)新四個(gè)層面探究廉政政策滯后的防范路徑，包括轉(zhuǎn)變政府決策模式、強(qiáng)化整體廉政制度設(shè)計(jì)、改善廉政政策變遷模式和增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力。

　　(一)轉(zhuǎn)變政府決策模式

　　我國(guó)“回應(yīng)性”的政府治理模式注重以制定或調(diào)整公共政策的方式，對(duì)公眾提出的訴求和公眾反映的問(wèn)題作出及時(shí)回應(yīng)。 但這種回應(yīng)是被動(dòng)的回應(yīng)，是在問(wèn)題發(fā)生，對(duì)社會(huì)造成顯而易見(jiàn)的影響，且已經(jīng)在公眾中形成訴求效應(yīng)之后，政府才回應(yīng)和解決社會(huì)公共問(wèn)題。 在這種治理模式下，政府“未雨綢繆，防范于未然”的預(yù)見(jiàn)意識(shí)淡薄，政府決策呈現(xiàn)出重回應(yīng)性輕前瞻性的特點(diǎn)。 回應(yīng)式的政府管理模式缺乏前瞻性，易導(dǎo)致廉政政策滯后現(xiàn)象的發(fā)生[10]。 廉政政策決策被動(dòng)回應(yīng)反腐倡廉問(wèn)題，就會(huì)使廉政政策供給滯后于廉政政策問(wèn)題; 缺乏對(duì)廉政政策未來(lái)發(fā)展能力的前瞻性考量，就會(huì)使廉政政策供給滯后于廉政政策環(huán)境。 因此，為有效預(yù)防和治理廉政政策滯后，政府決策模式應(yīng)從傳統(tǒng)的“回應(yīng)性”轉(zhuǎn)向“前瞻性”。

　　促進(jìn)政府決策模式由“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)樹(shù)立決策者的前瞻意識(shí)。 決策者必須從觀念上改變傳統(tǒng)的事后決策模式，意識(shí)到增強(qiáng)政策前瞻性對(duì)預(yù)防廉政政策滯后的重要性。 決策者在廉政政策制定時(shí)就應(yīng)充分重視對(duì)腐敗形勢(shì)的把握和預(yù)見(jiàn); 重視對(duì)廉政政策生命周期的前瞻性考量; 重視預(yù)防性廉政政策在廉政制度體系中的重要地位‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 而且決策者要改變只重效率的價(jià)值取向，不能一味追求懲治腐敗的高效率和大數(shù)量，畢竟光靠懲治腐敗并不能遏制腐敗的產(chǎn)生，腐敗問(wèn)題依然會(huì)此消彼長(zhǎng)。

　　其次應(yīng)培養(yǎng)決策者的責(zé)任意識(shí)，健全決策失誤的問(wèn)責(zé)制。 政府提供科學(xué)有效的廉政政策以滿足社會(huì)反腐倡廉需求和推動(dòng)廉政建設(shè)深入發(fā)展，是政府的責(zé)任和義務(wù)。 基于政治理性人的自利性，決策者會(huì)主動(dòng)為了個(gè)人利益決策，而缺乏前瞻性思考的自覺(jué)性和積極性。 政府只有增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，將作出前瞻性決策視為自己的責(zé)任，并在決策過(guò)程中認(rèn)真聽(tīng)取廣大群眾和專家學(xué)者的意見(jiàn)，努力克服自身的自利傾向，才能提高決策的科學(xué)化和理性化水平。 建立健全以懲罰為依托的決策失誤問(wèn)責(zé)制有利于強(qiáng)化決策者的責(zé)任意識(shí)。

　　2016年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》明確規(guī)定要對(duì)決策失誤的干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)。 繼續(xù)落實(shí)和完善問(wèn)責(zé)制有利于督促?zèng)Q策者為了正確科學(xué)決策而進(jìn)行前瞻性思考。 最后應(yīng)健全決策過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制。 一是要加強(qiáng)政務(wù)信息公開(kāi)，增強(qiáng)決策的透明性和公開(kāi)性。 信息公開(kāi)，不僅要讓公眾看得見(jiàn)，更要讓公眾看得懂。 二是要形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的合力。 只依靠?jī)?nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督，不能保證監(jiān)督的客觀公正。 因此還要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督作用。 健全決策過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制有利于形成規(guī)范決策行為的外在壓力，推動(dòng)政府決策模式由“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變。

　　(二)強(qiáng)化整體制度設(shè)計(jì)

　　強(qiáng)化廉政政策的整體制度設(shè)計(jì)，基于以下兩方面的考慮：首先，從制度層面對(duì)廉政政策進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，從宏觀整體層面統(tǒng)籌廉政各項(xiàng)規(guī)章制度，有利于提高廉政政策對(duì)環(huán)境的適應(yīng)力即“適應(yīng)性效率”，使廉政政策合力得到有效發(fā)揮，從而降低廉政政策滯后風(fēng)險(xiǎn)。 其次，促進(jìn)廉政政策制度化，是從源頭上防范廉政政策滯后的有效途徑。 因?yàn)榱�政制度相�?duì)于廉政政策更具穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

　　廉政政策是針對(duì)具體腐敗問(wèn)題制定和貫徹的短期性、階段性準(zhǔn)則和指令，容易產(chǎn)生滯后性。 把廉政政策固化成廉政制度，可以構(gòu)建解決問(wèn)題的框架和模式，提供解決問(wèn)題的穩(wěn)定指導(dǎo)，從而有效防范廉政政策滯后。 而且制度反腐才是遏制腐敗的根本途徑，用完整系統(tǒng)的廉政制度約束公共權(quán)力，壓縮其以權(quán)謀私空間，就能消除腐敗機(jī)會(huì)、遏制腐敗產(chǎn)生。 廉政政策的供給滯后于需求，其主要表現(xiàn)之一就是廉政政策供給滯后于問(wèn)題，腐敗問(wèn)題得到控制，廉政政策滯后自然能得到一定緩解。

　　強(qiáng)化廉政政策的整體制度設(shè)計(jì)，首先應(yīng)改變偏向單項(xiàng)廉政制度建設(shè)的制度設(shè)計(jì)，形成系統(tǒng)化的廉政制度設(shè)計(jì)。 在廉政制度系統(tǒng)層面，應(yīng)著眼于整體實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)廉政政策與制度的相互協(xié)調(diào)與增益，應(yīng)樹(shù)立“元制度”理念以及完善基于其上的廉政制度建設(shè)。 如監(jiān)察制度與審計(jì)制度之間的協(xié)調(diào)和銜接還存在問(wèn)題，限制了審計(jì)制度審計(jì)作用的發(fā)揮，使其陷入審計(jì)問(wèn)責(zé)的難題。 因此需要著眼于廉政制度的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，推進(jìn)監(jiān)察制度與審計(jì)制度的深度耦合與合作; 在單項(xiàng)廉政制度層面，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)廉政制度結(jié)構(gòu)、價(jià)值導(dǎo)向、主體規(guī)定、懲罰措施等方面的統(tǒng)一。

　　其次應(yīng)從整體上、宏觀上對(duì)反腐敗法律制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，形成完備的反腐敗法律制度體系。 一是要制定反腐敗立法的整體設(shè)想和框架，應(yīng)對(duì)腐敗的法律定義、腐敗的主體與客體、腐敗的范圍、腐敗的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及反腐敗的主體、基本原則、具體措施、法律責(zé)任等基本問(wèn)題作出明確、統(tǒng)一規(guī)定。

　　二是要制定集預(yù)防和懲治于一體的反腐敗專門(mén)法。 單獨(dú)的《反腐敗法》可以以基本法的形式明確規(guī)定反腐敗的整體原則與方針，系統(tǒng)構(gòu)建反腐敗的體制和機(jī)制，可以與刑法、刑事訴訟法、公務(wù)員法等一起構(gòu)成完整的反腐敗法律體系。 三是要同時(shí)完善專門(mén)領(lǐng)域的反腐敗法律法規(guī)建設(shè)。 應(yīng)制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、防止利益沖突法等基礎(chǔ)性、專門(mén)性、系統(tǒng)性的反腐敗法律法規(guī)，避免官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和防止利益沖突制度的相關(guān)規(guī)定分散在不同的法規(guī)制度中。

　　(三)改善廉政政策變遷模式

　　強(qiáng)制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷各有優(yōu)勢(shì)和局限。 強(qiáng)制性廉政政策變遷的優(yōu)勢(shì)在于它能快速、高效地推動(dòng)廉政政策變遷，能憑借自身的強(qiáng)制力和“暴力潛能”降低廉政政策變遷成本。 但同時(shí)存在廉政政策供給者的有限理性和角色沖突、廉政政策變遷后續(xù)推動(dòng)力不強(qiáng)等方面的局限。

　　誘致性廉政政策變遷的優(yōu)勢(shì)在于它是以民眾的的廉政政策需求為導(dǎo)向的，因而能真正反映民間廉政政策需求，而且“在廉政制度變遷反復(fù)博弈的路徑中，誘致性廉政政策變遷比強(qiáng)制性廉政政策變遷更加快捷有效”[11]。 但由于它是以一致同意原則為內(nèi)在推動(dòng)力的自發(fā)性廉政政策變遷過(guò)程，容易陷入“集體行動(dòng)的困境”導(dǎo)致“搭便車”問(wèn)題。

　　我國(guó)廉政政策變遷模式的特點(diǎn)是以強(qiáng)制性變遷為主，誘致性變遷不足。 這種變遷模式極易使廉政政策決策成為黨委、政府和廉政部門(mén)實(shí)現(xiàn)自我利益的工具，不能真正反映廉政政策需求，在為廉政政策檢驗(yàn)成效、作出調(diào)整并進(jìn)行新的廉政政策變遷方面也存在局限。 這些不足都為廉政政策滯后埋下了隱患。 總而言之，廉政政策的強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷應(yīng)產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)，而不是替代效應(yīng)。 我國(guó)的廉政政策變遷應(yīng)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的良性互動(dòng)和良性循環(huán)。

　　強(qiáng)制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷的良性循環(huán)包含以下三個(gè)循環(huán)接替的過(guò)程。 首先，以強(qiáng)制性廉政政策變遷推動(dòng)、引導(dǎo)誘致性廉政政策變遷過(guò)程。 我國(guó)社會(huì)自發(fā)演進(jìn)的廉政制度是以誘致性變遷推動(dòng)形成的，但大多停留在非正式制度階段。 非正式制度不能及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�式制度，制度效用就�?huì)大大降低。 我國(guó)的誘致性廉政政策變遷在演變的過(guò)程中還會(huì)遭遇一些體制性障礙，甚至存在刻意打壓現(xiàn)象。

　　因此需要以強(qiáng)制性廉政政策變遷有效推動(dòng)、引導(dǎo)誘致性廉政政策變遷，使社會(huì)自發(fā)形成的網(wǎng)絡(luò)反腐、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、輿論監(jiān)督等反腐形式及時(shí)上升到正式制度，在一定程度上為誘致性廉政政策變遷掃除體制性障礙，并為其提供系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。 其次，在誘致性廉政政策變遷基礎(chǔ)上，推動(dòng)強(qiáng)制性廉政政策變遷與誘致性廉政政策變遷接軌。 誘致性廉政政策變遷可以為廉政政策變遷反映廉政政策需求，奠定思想基礎(chǔ)，給出一定信號(hào)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行強(qiáng)制性廉政政策變遷可以花費(fèi)較少的變遷成本使變遷順利進(jìn)行。 在這過(guò)程中應(yīng)注意不能使誘致性廉政政策變遷進(jìn)行的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制性廉政政策變遷，還應(yīng)十分重視回應(yīng)民間廉政政策需求，使出臺(tái)的廉政政策更加有效。

　　最后，在推動(dòng)廉政政策基本形成后，強(qiáng)制性廉政政策變遷應(yīng)及時(shí)退出，進(jìn)行誘致性廉政政策變遷。 給廉政政策充分的適應(yīng)時(shí)間，由民間力量自由地檢驗(yàn)廉政政策成效、作出調(diào)整，對(duì)不適應(yīng)的廉政政策作出變遷需求，并為新的廉政政策變遷奠定基礎(chǔ)、指明方向。 無(wú)論是從外部借鑒的廉政政策，還是有歷史可循的傳統(tǒng)廉政政策，都應(yīng)有民間力量適應(yīng)、檢驗(yàn)、調(diào)整的環(huán)節(jié)，使其與國(guó)情和非正式制度相適應(yīng)。

　　(四)增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力

　　為有效治理廉政政策滯后，廉政政策主體應(yīng)在廉政政策供給與廉政政策需求的“不均衡II階段”，及時(shí)調(diào)整或終結(jié)低效、無(wú)效廉政政策，甚至出臺(tái)新的廉政政策，因此廉政政策創(chuàng)新在廉政政策滯后治理中的地位舉足輕重。 黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)會(huì)面臨新的反腐形勢(shì)的挑戰(zhàn)，新的腐敗問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn)，這就需要政府創(chuàng)新原有的廉政政策，以適應(yīng)廉政建設(shè)的深入展開(kāi)，減少廉政政策滯后現(xiàn)象。

　　地方政府是廉政政策創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，是廉政政策創(chuàng)新的主要決策者和發(fā)動(dòng)者，并支配著廉政政策創(chuàng)新活動(dòng)的進(jìn)程。 廉政政策創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，地方政府在廉政政策創(chuàng)新方面取得了不少成果和經(jīng)驗(yàn)，但仍面臨著廉政政策創(chuàng)新行為受空間約束、廉政政策創(chuàng)新主體單一、廉政政策創(chuàng)新工作不夠系統(tǒng)化和有序化等突出問(wèn)題。 因此如何增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新的持續(xù)力，避免陷入“歷史周期律”，是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

　　增強(qiáng)地方政府的廉政政策創(chuàng)新持續(xù)力，可以從以下兩個(gè)方面取得突破。 首先，拓展廉政政策創(chuàng)新行為空間。 在傳統(tǒng)中央集權(quán)體制下，廉政政策創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)掌握在中央和上級(jí)政府手上，隨著行政體制改革的推進(jìn)，集權(quán)體制出現(xiàn)一定程度松動(dòng)。 對(duì)于地方政府的廉政政策創(chuàng)新活動(dòng)，只要不觸及原則上的政治問(wèn)題，中央和上級(jí)政府一般持默許態(tài)度，即不反對(duì)也不支持。 雖然這種體制內(nèi)的變化在一定程度上賦予了地方政府創(chuàng)新活動(dòng)靈活性，但對(duì)于一些比較敏感的創(chuàng)新活動(dòng)，地方政府廉政政策創(chuàng)新活力還是沒(méi)有得到完全釋放。

　　因此，中央和上級(jí)政府需要加大放權(quán)力度，拓展廉政政策創(chuàng)新行為空間。 與此同時(shí)，地方政府也應(yīng)在既有的行為空間內(nèi)，爭(zhēng)取獲得權(quán)力中心的認(rèn)可，增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新的自覺(jué)性和積極性。 總而言之，廉政制度創(chuàng)新行為空間的拓展是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程，增量式的創(chuàng)新將會(huì)在政治體制框架范圍內(nèi)逐步突破原有的政策政策限制，把創(chuàng)新觸角伸向“法無(wú)明文規(guī)定”的地方[12]。 其次，擴(kuò)大廉政政策創(chuàng)新行為主體。

　　政工師論文范例：新媒體時(shí)代下高校廉政文化建設(shè)研究

　　各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體和公眾、專家學(xué)者在廉政政策創(chuàng)新中的積極作用。 社會(huì)團(tuán)體和公眾可以作為“第二行動(dòng)集團(tuán)”，實(shí)質(zhì)參與廉政政策創(chuàng)新的調(diào)查研究、方案制定與采納等工作，發(fā)揮其拓寬廉政政策創(chuàng)新思路、增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新方案社會(huì)接納性的作用。 從當(dāng)前政府廉政政策創(chuàng)新實(shí)例看，在專家學(xué)者充分參與下，其成功率較高。 專家學(xué)者不僅在廉政政策創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo)，更能對(duì)具體廉政政策創(chuàng)新方案進(jìn)行修正，防止政府官員廉政政策創(chuàng)新中的自利傾向[13]。 因此，地方政府應(yīng)重視與專家學(xué)者和廉政研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，增強(qiáng)廉政政策創(chuàng)新的科學(xué)性。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 杜治洲. 廉政政策的類型、執(zhí)行模式與行動(dòng)策略[J].學(xué)術(shù)界，2017(3)：179-191.

　　[2] 吳光蕓，祝小芳.公共政策滯后的治理與防范[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2016(4)：50-55.

　　[3] 鐘裕民.公共政策滯后：類型與特征的探討[J].學(xué)術(shù)探索，2010(1)：1-6.

　　[4] 威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].2版. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2002：214.

　　[5] 馬海韻.政策生命周期：決策中的前瞻性考量及其意義[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2012(3)：348-352.

　　[6] 林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社， 1994：384.

　　[7] 辛鳴.制度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)選擇及其哲學(xué)分析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(5)：95-102.

　　[8] 楊光斌.政治學(xué)的基礎(chǔ)理論與重大問(wèn)題[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：325-326.

　　[9] 何增科.腐敗防治與治理改革[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2009：193.

　　作者：田湘波，戈 琳