為實現“以審判為中心”“讓每一起案件經得起法律檢驗和讓人民群眾感受到公平正義”的目標，解決公安機關刑事執法中存在的有法不依、執法不嚴等問題，下面文章就主要在論述刑事執法負面清單基本含義的基礎上，用刑事執法負面清單將法律規定的“正話”用紅線、底線的思維“反說”，并依據刑事執法基本程序確定負面清單的類別。

　　關鍵詞：刑事執法,負面清單,底線思維,紅線原則,執法指引

　　《中華人民共和國憲法》第140條對人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件提出了底線要求：保證準確有效地執行法律。《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“《刑事訴訟法》”)第3條規定：對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。

　　就我國刑事訴訟制度設計而言，沒有公安的偵查，自然就沒有后期的檢察公訴和人民法院的審判。公安機關作為刑事訴訟的上游機關，如何控制好偵查源頭不受污染，是“保證準確有效地執行法律”的基礎和底線。刑事執法負面清單制度的實施，可以有效實施刑事偵查質量管控、約束偵查人員不規范行為，使公安刑事偵查工作做到指揮精準、戰法精準、保障精準、打擊精準，從而實現刑事訴訟源頭不受污染，達成刑事訴訟順利完成的終極目標[1-2]。

　　1刑事執法負面清單制度的基本含義

　　所謂權力清單，是指對政府及政府部門行使的職能、權限，以清單方式進行列舉;行政機關履行職能、行使權力，應當按照依法律、法規確立的清單進行，不屬于清單列舉范圍內的職能和權限，行政機關不得為之。根據《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》(以下簡稱“《程序規定》”)，公安刑事執法主要包括公安機關受理、立案、偵查、證據審查、提請批準逮捕、移送審查起訴等各個環節[3]。

　　可以將公安刑事執法負面清單制度定義如下：公安刑事執法過程中根據具體執法環節設置偵查辦案人不能逾越的紅線，它突出全面提醒、細節提醒等特點，操作簡單實用，其目的在于建立刑事執法質量“動態式”的管理控制清單。

　　2刑事執法負面清單制度設立的主要依據

　　刑事執法負面清單主要根據我國現行的刑事法律制度，以《刑事訴訟法》《程序規定》，以及最高人民法院、最高人民檢察院有關貫徹執行刑事訴訟法的司法解釋、規定為主線，以公安機關內部執法監督、執法質量考評相關規定為依托。

　　《程序規定》第7條規定“公安機關進行刑事訴訟，應當建立、完善和嚴格執行辦案責任制度、執法過錯責任追究制度等內部執法監督制度”“在刑事訴訟中，上級公安機關發現下級公安機關作出的決定或者辦理的案件有錯誤的，有權予以撤銷或者變更，也可以指令下級公安機關予以糾正”“下級公安機關對上級公安機關的決定必須執行，如果認為有錯誤，可以在執行的同時向上級公安機關報告”。

　　又如《程序規定》第276條“偵查終結案件的處理，由縣級以上公安機關負責人批準;重大、復雜、疑難的案件應當經過集體討論”。同時，《程序規定》根據《刑事訴訟法》的授權，確定了審批規定，審批過程實際上就是刑事偵查質量控制工作內容之一。《中華人民共和國人民警察法》第43條“人民警察的上級機關對下級機關的執法活動進行監督，發現其作出的處理或者決定有錯誤的，應當予以撤銷或者變更”也是刑事偵查質量控制重要的執法依據。

　　為了保證該法條的執行，公安部出臺了《公安機關內部執法監督工作規定》和《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》等規定，以及根據中央政法委《關于切實防止冤假錯案的規定》(中政委〔2013〕27號)文件出臺相應文件。2016年1月14日重新修訂的《公安機關執法質量考核評議規定》為刑事執法負面清單確定了方向。

　　3刑事執法負面清單制度設立的主要思想

　　“他律”不可少，“自律”更重要。這些思想所體現的負面清單是偵查員的“防彈衣”，冤假錯案的“防火墻”。敬畏法律中的所謂“敬畏”，顧名思義，既有敬重，也有畏懼;既恭敬有禮，又心有憂慮。法律像警戒線，人人敬畏，不敢越雷池一步。因此，敬畏法律，就是要尊重法律的神圣，敬畏法律的威嚴，明白法律是至高無上的，任何組織和個人都要遵守，誰都沒有超越的特權。

　　3.1底線思維

　　底線思維是一種思維技巧，擁有這種技巧的思想者會認真計算風險，估算可能出現的最壞情況，并且接受這種情況。其積極意義和利益在于：對下一步的行動心中有數，明白什么對于我們才是真正重要的。刑事執法負面清單，其實就是根據我國法律規定設計的“路線圖”，也就是說把法律(規章、司法解釋)規定作為偵查人員的底線。

　　3.2紅線(紅燈)原則

　　紅線原意是紅色絲線，后來多指男女婚姻多系前定，仿佛有紅線暗中牽系。紅線有不可逾越的界限等多種含義，生活中也有多部電影、電視劇、歌曲等以紅線命名，有突出警醒的作用意義。現代社會生活中，紅燈停、綠燈行，早已成為所有交通參與人通行的基本原則，并深諳于人們心中。刑事執法負面清單的設立，以紅線(紅燈)原則為根本，其終極目的就是警醒偵查人員“底線不可為、紅線不可觸”。

　　3.3正話反說

　　說反話就是用反語揭示他人的意圖，表面上好像是反對自己，實則是反對他人的內涵。實際上，反語是反性的偷換概念，也就是偷換概念的過渡或鋪墊。其合理性就是利用自然語言中自身包含的歧義，使傳情達意過渡為合理化。刑事執法負面清單，主要是根據我國法律規定用“不能為”表達出來。由于偵查人員慣性思維可能已經按照法律規定產生了“思維疲倦”，導致“習慣性違章”，通過正話反說，完全存在刺激偵查人員思維的可能，促使其重新考量自己的刑事執法行為。

　　3.4教育引導

　　從事刑事偵查工作的民警本身具備一定偵查業務知識和法律知識，具有敏銳的判斷力和清晰的識別能力。刑事執法負面清單所具有的教育引導功能，可為偵查人員起到導引的作用，即紅燈閃爍時，及時提醒當事人應當“停車”。負面清單的目的在于給民警系好“安全帶”，設立“高壓線”“紅線”。守住底線，不闖紅燈，不越雷池，不辦錯案，嚴格在法律和紀律的范圍內活動，這是對每個偵查人員的基本要求。

　　4刑事執法負面清單制度的主要內容

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化公安執法規范化建設的意見》的通知(中辦發〔2016〕56號)確定了執法規范化建設的總目標：通過3至5年的努力，構建完備的執法制度體系、規范的執法辦案體系、系統的執法管理體系、實戰的執法培訓體系、有力的執法保障體系，實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化，執法質量和執法公信力進一步提高，全面建設法治公安，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。

　　刑事執法負面清單圍繞上述總目標，主要是對一線民警刑事執法的約束，重點是對刑事執法工作中容易發生問題的方面設立規定動作、規范步驟，保證民警在執法辦案中有章可循，著力解決刑偵崗位民警“干什么”“干到什么程度”“怎樣才算合格”的問題。

　　4.1負面清單的類別劃分

　　根據《程序規定》將公安刑事執法劃分為25類，共計438項。清單分布主要按照法定的辦案節點，根據執法習慣和環節設置。

　　4.2從清單內容上說“不”

　　在公安執法和內部執法質量考評中，一般采取告訴民警應當怎么做，屬于法律的引導作用。而在本文提出的負面清單中，主要是告訴民警不能做的具體事項。我們以案件受理環節為例，從基層執法問題現狀出發，探討以下項目內容。

　　(1)受理案件未制作筆錄。

　　《程序規定》第166條：“公安機關對于公民扭送、報案、控告、舉報或者犯罪嫌疑人自動投案的，都應當立即接受，問明情況，并制作筆錄，經核對無誤后，由扭送人、報案人、控告人、舉報人、自動投案人簽名、捺指印。必要時，應當錄音或者錄像”。筆者在辦理多起刑事不予立案的復議案件時，發現民警不習慣用證據證明沒有犯罪事實，就連報案人的筆錄都不詢問，易導致當事人不滿。作為人民警察，應當理解報案人的心情，認真聽取當事人的報案情況，在查明案件事實的同時也是對其進行心理安慰的過程，有利于警民關系和諧和化解沖突矛盾。

　　(2)受理刑事案件未制作相關登記文書、未按規定出具接報案回執。

　　受案，廣義地講就是受理案件。公安機關對報案、控告、舉報、群眾扭送或者違法犯罪嫌疑人投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的案件，應當及時受理，進行登記，并作出處理。案件受理是公安刑事執法源頭，是杜絕有案不立、壓案不查的有效手段。因此，《程序規定》第168條明確規定“公安機關接受案件時，應當制作受案登記表，并出具回執”。《受案登記表》制作不規范，主要包括不填寫報案人處、聯系方式、接報民警、時間、地點，以及后期處理情況未注明(如是否作出立案與否或移交等)。規范填寫《接受案件回執單》的具體要求如下。一是表頭及落款的年度、編號、日期欄應當如實填寫，不得缺漏。

　　二是案別欄：(一)接受時知道犯罪嫌疑人姓名的，按“XXX(犯罪嫌疑人姓名)涉嫌XXX(規范罪名或違法行為名稱)”格式命名填寫，如“張三涉嫌盜竊案”;(二)接受時不知道犯罪嫌疑人姓名但有受害人姓名的，按“XXX(受害人姓名)被XXX(侵害行為名稱)”的格式命名填寫，如“李四被盜竊案”;(三)接受時不知道犯罪嫌疑人姓名和受害人姓名時，按“日期+罪名或違法行為名稱”的格式命名填寫，如“5·12故意殺人案”。

　　三是報案、控告、舉報人欄：填寫報案(控告、舉報)人的姓名。四是報案人地址欄：按“省+市+縣+鎮+村”格式填寫報案(控告、舉報)人的現住地詳址，如“四川省綿陽市涪城區楊家鎮白廟村”。五是聯系電話欄：填寫報案(控告、舉報)人常用的電話號碼。六是報案時間欄：按“年+月+日+時+分”格式詳細填寫報案時間。七是發案地點欄：參照報案人地址欄要求填寫。八是報案內容欄：參照案件接受文書(刑事案件的《接受刑事案件登記表》、行政案件的《受案登記表》)簡要案情內容填寫，要求敘事清晰，要素齊全。

　　九是案件處理情況欄：(一)刑事案件根據辦案實際分別填寫“正在初查”、“已立案偵查”、“移送案件”或“不予立案”等內容;(二)行政案件根據辦案實際分別填寫“正在調查處理”、“移送案件”或“不予調查處理”等內容。十是移送部門欄：填寫案件移送部門的規范全稱，如“涪城區公安分局城廂派出所”。十一是受理單位欄：參照移送部門欄的要求填寫。十二是剩余的兩個簽名欄分別由相應人員親筆簽寫。

　　(3)接收證據未制作清單。

　　接受證據不規范、丟失報案人證據是近年來突出的執法問題，常常導致當事人不滿。特別是一些當事人對交給公安機關的證據丟失、損壞表示非常不滿，對證據遞交的時間存在爭議(認為公安機關沒有及時查證或不作為、慢作為)。鑒于此，《程序規定》第167條明確“公安機關對扭送人、報案人、控告人、舉報人、自動投案人提供的有關證據材料等應當登記，制作接受證據材料清單”。接受證據時，不注明證據品質、特征(如黃色金屬一般不要直接寫成黃金，因為沒有鑒定;假幣，應當注明，不要寫成紙幣、人民幣)容易產生爭議，為后續工作的開展留下執法隱患。

　　(4)受理案件后未開展初查工作。

　　長期以來，受案不查案已經是人民群眾對公安工作不滿意的原因之一。初查，在我國起源于檢察機關對職務犯罪立案前，對案件線索進行的秘密調查活動。公安機關在經濟犯罪案件偵查工作中率先推行初查，2013年1月1日起施行的《程序規定》將初查寫入，并規定“初查過程中，公安機關可以依照有關法律和規定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施”。

　　但在初查工作中，仍然還存在“對屬于本級公安機關管轄涉嫌犯罪的線索不偵查”“對屬于公安機關管轄但不屬于本單位管轄涉嫌犯罪的線索不依法處理”“對不屬于公安機關管轄涉嫌犯罪的線索不依法處理”“不應當接受的經濟糾紛案件而接受或者未按照規定作出處理”“尚未立案，初查過程中采取了限制被調查對象人身、財產權利的措施”等執法問題。鑒于此，2015年11月4日《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》(公通字〔2015〕32號)再次對受案審查工作做出了具體時限、方法要求。

　　(5)現場處置不符合規定。

　　目前，一些刑事案件由于接處警工作不規范導致證據丟失、錯失抓捕機會等問題時有發生，一些案件現場因未及時采取保護措施，導致處警人員人為破壞現場的現象屢見不鮮。

　　(6)對重復報案或案件正在辦理的，以及已經辦結的案件進行重復接報案登記。

　　部分辦案單位為完成破案任務，人為地將本身屬于一個整體的案件進行分案、重復登記。其實，2012版《公安機關辦理刑事案件程序規定》已經廢除破案環節，人為分案、重復統計已經沒有法律意義和現實作用。

　　5刑事執法負面清單制度的運用

　　實踐是檢驗真理的唯一標準。成果不僅僅是一項研究結論的體現，其核心要義在于實踐中的運用。刑事司法秉承“既不冤枉一個好人，也不放縱一個壞人”的原則，但在任何一個國家的刑事司法制度下，這并不容易做到。無論是在法制尚不健全或者較完善的國家，刑事錯案同樣存在，司法實踐中，執法者竭盡運用各種手段以減少冤假錯案發生的可能。刑事執法負面清單雖然不可能杜絕錯案，但絕對可以起到有效的遏制作用。

　　5.1實踐：簡單運用

　　為檢驗刑事負面清單的有效性，本研究選取四川省綿陽市公安局涪城區分局刑偵大隊城廂中隊開展刑事負面清單實驗性檢驗工作，將研究成果用于民警教育培訓、案件質量自我檢查、刑事執法監督等。

　　(1)民警教育培訓教材。

　　從實踐的情況看，基層單位可以把清單作為培訓偵查民警的教材，逐一進行講解。根據民警從事的具體崗位、執法環節不同，將清單進行分解編寫教案。如對取保候審環節，主要把握以下內容：對不符合法定條件的人適用取保候審;未立案適用取保候審;未經審批適用取保候審;取保候審決定書未向犯罪嫌疑人宣讀并由犯罪嫌疑人簽名、捺指印;未將取保候審決定書送達執行單位;取保候審期間不繼續偵查;對人大代表采取取保候審未經許可或未在執行后立即報告;對政協委員執行取保候審后未通報政協組織;取保候審期限屆滿未依法予以解除或者變更的;應當退還取保候審保證金而不退還。

　　適用取保候審未制作法律文書;適用取保候審未責令被取保候審的犯罪嫌疑人遵守規定;取保候審期間未對執行情況開展考察工作;對違反取保候審規定的行為未依法作出處理;解除取保候審未制作法律文書;適用取保候審未明確采取保證的方式;適用取保候審同時采取保證人和保證金方式;未對保證人進行審查、保證人明顯不符合法定條件;收取保證金數額低于起點標準;辦案部門(辦案民警)保管保證金;未指定銀行設立取保候審保證金專門賬戶，未委托銀行代為收取和保管保證金。

　　截留、坐支、挪用或者以其他任何形式侵吞保證金;執行取保候審未將護照等出入境證件、駕駛證件交執行機關保存;未了解被取保候審犯罪嫌疑人是否有護照等出入境證件、駕駛證件等情況而要求其將證件交執行機關保存;人民法院、人民檢察院決定取保候審的未核實情況;對沒收保證金決定和對保證人罰款決定申請刑事復議、復核的未在法定期限內作出決定并告知申請人。

　　(2)案件質量自我檢查。

　　基層民警可以對照清單約束執法行為，減少不規范的“習慣性違章”，同時，民警可以根據清單自行對案件質量、偵查行為是否違法或違反規定進行檢查。基層所隊法制員負責在本單位辦理案件的評查范圍內對照清單，對所屬民警辦理的所有刑事案件每周開展一次自查，對自查出的問題進行講評整改并記錄備案。縣級公安機關法制部門可以根據清單對各執法辦案單位辦理的刑事案件進行評查，對經多次評查案件質量好的單位，應予表彰獎勵;對經多次評查案件質量差的單位，應對相關單位和個人予以通報批評。

　　(3)刑事執法監督。

　　制作負面清單檢測表，可以把清單提前印制為附卷(可存入公安機關內部卷，與其他內批文書一起保存)，發現屬于清單所列情形時，在后邊的方框內劃上符號，可以簡單、直觀地得出辦理案件中存在的主要問題。以受案的前幾項內容為例。

　　5.2展望：深度運用

　　刑事執法負面清單中所列的438項，每一項都可以作為研究的具體內容。對于深層次的運用，筆者認為可以從諸多方面進行拓展。例如，①編寫《公安刑事執法清單研究手冊》，對清單所涉及的項目逐一進行解讀，如前述對受案環節的解讀。經深入研究后，可以作為民警培訓、自學的輔導教材。筆者通過擔任四川公安廳教官團法律類教官為基層民警授課的平臺，2017年先后與四川南充、廣安、達州、涼山、攀枝花、廣元、巴中、德陽、綿陽、樂山、雅安、眉山12個地市州4000多名民警對刑事執法負面清單問題進行了交流溝通，并將清單發放到參訓學員手中，取得了良好的反饋效果。②利用網絡信息科技手段，將清單各項目制作成檢索內容條，直接通過警務綜合平臺進行信息檢索，得出案件辦理質量存在的問題。刑事執法負面清單的網絡信息化應用需要科技的支撐，如研發出可融合對接警務綜合平臺的銜接軟件，其必將具有廣闊的應用空間及切實的實踐意義。

　　參考文獻：

　　[1]王喬.公安行政執法證據在刑事偵查中的運用——以《刑訴法》第52條為視角[J].中國刑警學院學報,2013(2):14-17.

　　[2]李國和,朱孝兵.侵害公安民警執法權益現狀分析與應對之策[J].中國刑警學院學報,2017(3):70-79.

　　[3]謝平.刑事偵查質量內控機制改革研究[J].公安研究,2017(2):34-42.

　　法律方向范文閱讀：政法核心期刊投稿我國刑法發展

　　本篇文章是由《財經政法資訊》發表的一篇法制論文，是由中南財經政法大學主辦的一份反映國內外財經政法研究動向的學術性、綜合性、資料性刊物。主要刊載財經政法理論述評、學術理論動向、學術討論綜述、學術探索，以及跟蹤討論熱點組織的有關專題資料等內容。