摘要：實現(xiàn)多層次發(fā)展是“十四五”時期農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的重點方向，以縣域為基本規(guī)劃和行動單元來統(tǒng)籌推進農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設，是適應我國農(nóng)村現(xiàn)實條件、實現(xiàn)養(yǎng)老服務創(chuàng)新發(fā)展的重要路徑。在梳理農(nóng)村養(yǎng)老服務供需現(xiàn)狀與現(xiàn)實問題的基礎上，提出縣域農(nóng)村養(yǎng)老服務統(tǒng)籌的內(nèi)容包括供給模式、供給主體、供給資源，統(tǒng)籌的方式分為縱向的“分層+聯(lián)動”的制度整合、橫向的“分類+匹配”的社會整合，由此所形成政策框架以“供需分層適配”的政策分級體系為核心，并注重對各層級功能定位的明晰、銜接，以及多元主體的優(yōu)勢力量的整合與分級嵌入�？紤]到縣域經(jīng)濟社會的復雜樣態(tài)，需要為縣級政府養(yǎng)老服務政策的轉(zhuǎn)換提供相應的自主性、合理空間及財政支持。

　　關鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老服務;縣域統(tǒng)籌;多層次發(fā)展;分層分類

　　一、問題提出

　　步入老齡化社會以來，建設普惠、高效、可持續(xù)的養(yǎng)老服務體系成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的重大任務。盡管相對于其他發(fā)達國家而言，中國是在“未富”“未備”的情況下進入老齡化社會，但經(jīng)過20余年的建設歷程，中國養(yǎng)老服務的政策框架已初步建立。在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程之際，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)中提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這是黨的文件首次將應對人口老齡化上升到國家戰(zhàn)略層面。

　　《建議》明確了未來一段時期養(yǎng)老服務建設的核心內(nèi)容，包括：健全基本養(yǎng)老服務體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務;構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系;針對不同的養(yǎng)老人群，梯度落實政府保障責任;推動老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等。

　　由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的養(yǎng)老服務體系建設長期存在“重大城市、輕縣鄉(xiāng)村”的慣性思維，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設存在起步晚、欠賬多、基礎差的基本缺陷，成為中國特色養(yǎng)老服務體系中的短板、弱項。因而，對于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯的中國而言，完善養(yǎng)老服務體系建設的關鍵與重心在農(nóng)村、突破口也在農(nóng)村(杜鵬等，2019;陸杰華等，2019)。經(jīng)過四十多年的改革開放歷程，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，人均GDP已站穩(wěn)1萬美元，已然具備化解農(nóng)村養(yǎng)老服務短板的經(jīng)濟基礎。

　　民政部2020年10月召開的《全國農(nóng)村養(yǎng)老服務推進會議》將農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設置于了前所未有的高度①，此次會議坦承了農(nóng)村養(yǎng)老服務所存在的系列問題，并突出指向了基礎普惠的養(yǎng)老服務缺失、政策供給缺乏分層分類、服務功能尚不完備、服務主體銜接不暢、服務網(wǎng)絡尚未形成等方面。上述事實凸顯了農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設中不同層級服務網(wǎng)絡、居家社區(qū)機構(gòu)服務形態(tài)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務內(nèi)容、政府市場社會家庭服務主體等協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。

　　根據(jù)2021年召開的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議的精神，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展①，是在當前農(nóng)村老齡化程度持續(xù)加深、家庭養(yǎng)老能力弱化、養(yǎng)老服務政策碎片化、專業(yè)化養(yǎng)老服務可得性與可及性較差等背景下，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務供給、緩解農(nóng)村老人“服務貧困”的根本性舉措。而對于如何實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展，中共中央和國務院《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》、民政部《全國農(nóng)村養(yǎng)老服務推進會議》等強調(diào)了“強化農(nóng)村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌”、“健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡”的重要性。

　　由此可以看出，通過縣域統(tǒng)籌的方式實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務的多層次發(fā)展，成為未來一段時期農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的戰(zhàn)略方向。目前學界關于農(nóng)村養(yǎng)老服務體系進行了系列研究，主要集中在制度評估與推進模式分析(趙強社，2016;陸杰華等，2019;黃俊輝，2019;陳欣欣等，2021)、農(nóng)村互助養(yǎng)老的運行機制與實踐路徑(劉妮娜，2019;朱火云等，2021;劉曉梅等，2021)、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務所面臨的機遇和挑戰(zhàn)(杜鵬等，2019;曲順蘭等，2020;張慶杭，2020)等方面。

　　這些研究對于進一步補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板、提高農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的運行效率提供了借鑒。但客觀而言，由于實現(xiàn)多層次發(fā)展是新時期農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的頂層設計，而以往關于農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的研究較少、不系統(tǒng)，并且忽視了以縣域統(tǒng)籌的視角來推動農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的可能性。基于此，本文將在客觀分析農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀及問題的基礎上，明確縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵、必要性與主體框架，并對統(tǒng)籌縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務發(fā)展的內(nèi)容與方式進行分析，以期對新時期中國農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的完善提供有益的政策啟示。

　　二、農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)狀及存在的問題

　　黨的“十八大”以來，黨中央國務院高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。在全面建成小康社會、精準扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等的帶動下，中央和各級地方政府不斷加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務的財政投入力度、加強農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎設施建設、探索因地制宜的養(yǎng)老服務模式，越來越多的農(nóng)村老人可以獲得社區(qū)生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生保健、文化休閑娛樂、心理精神關愛等養(yǎng)老服務。

　　就整個農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的特征而言，初步形成了以家庭養(yǎng)老為基本方式，以特殊困難老人為服務保障重點，以互助養(yǎng)老為創(chuàng)新方向，面向全體農(nóng)村老年人不斷拓展服務內(nèi)容和形式的發(fā)展格局。在邁向第二個百年奮斗新征程中，建成覆蓋面廣、內(nèi)容豐富、主體多元、功能完備、銜接順暢的農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系，成為中國特色養(yǎng)老服務體系走向定型完善和實現(xiàn)共同富裕目標的重要內(nèi)容。在農(nóng)村老齡化程度持續(xù)加深的背景下，農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)出較強的異質(zhì)性。

　　然而，農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給與需求在總量、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等方面并不匹配。由于健康狀況、經(jīng)濟稟賦、社會資本、家庭結(jié)構(gòu)等的差異，農(nóng)村老人養(yǎng)老服務需求的內(nèi)容結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元、多層發(fā)展，如生活起居幫助、失能失智照護、日常健康管理、精神慰藉需求、文化娛樂需求等多元，如基本型、發(fā)展型、參與型、消費享受型等多層(陳功等，2021)。但與農(nóng)村老人多元多層且動態(tài)變化的養(yǎng)老服務需求形成鮮明對比，政府在養(yǎng)老服務體系建設過程中的注意力分配存在“重大城市、輕縣鄉(xiāng)村”的慣性思維，由此導致農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設一直存在資源投入較少、政策碎片化嚴重、依賴城市反哺帶動、多主體協(xié)同性差、結(jié)構(gòu)體系缺乏分層分類等缺點�？傮w上，農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給體系尚未與多元多層動態(tài)的需求形成適配，顯得較為零散、乏力。

　　(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的理念存在偏差

　　在當前農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的過程中，在以下三個方面存在著理念偏差：第一，依賴城市反哺滲透農(nóng)村而非城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系同步建設、融合發(fā)展。受制于城鎮(zhèn)化的宏觀背景、城市優(yōu)先的政策慣性思維等，各類政策試點、財政資金、基礎設施、人才配置等均偏向于城市。由此產(chǎn)生了城市養(yǎng)老服務先發(fā)展然后帶動農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展的模式弊端，忽略了農(nóng)村養(yǎng)老服務體系所具有的獨立性、緊迫性，也未從更系統(tǒng)的角度對城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務融合發(fā)展進行相應的政策設計。第二，偏向被動補缺型而忽視前瞻普惠型。與當前我國社會福利政策尚未步入普惠型階段的事實相一致，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系所優(yōu)先關注的人群仍集中在特困、高齡、空巢等特殊老年人，這本質(zhì)上仍是一種補缺型的養(yǎng)老服務政策取向。

　　而且，農(nóng)村養(yǎng)老服務相關政策的出臺多為該問題已經(jīng)發(fā)展到了比較嚴重的地步，缺乏對相關問題、風險的前瞻預判。第三，視老年人為社會負擔而非能動性主體。世界衛(wèi)生組織在定義“積極老齡化”時強調(diào)了“參與”的重要性，倡導老年人在力所能及的情況下有做貢獻于家庭、社區(qū)、社會的機會(鄔滄萍等，2017)。但在當前農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的過程中，往往將老年人視為純粹的依賴群體、社會的負擔，未充分認識到其所具有的創(chuàng)造性和社會價值，相關的服務政策在制定過程中也未考慮到老年人的主觀意愿、話語表達和能動性(杜鵬等，2019)。

　　(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務的功能要素尚不完備

　　農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務需求具有較強的異質(zhì)性，表現(xiàn)為需求的內(nèi)容是多元的、需求的次序是層級的、需求的結(jié)構(gòu)是動態(tài)的。但反觀當前的農(nóng)村養(yǎng)老服務供給，第一，內(nèi)容上未能涵蓋農(nóng)村老人的生活照料、精神慰藉、文化娛樂、失能失智護理等多元需求，尤其是對失能失智老人、殘疾老人的護理或家庭幫扶措施嚴重缺乏，醫(yī)養(yǎng)融合型的服務嚴重不足。第二，層次上未能實現(xiàn)基礎型、發(fā)展型、參與型、消費享受型等分層供給。其后果就是養(yǎng)老服務資源供給的結(jié)構(gòu)性失衡、利用效率較低。第三，結(jié)構(gòu)上忽視了由健康狀況變化所帶來的養(yǎng)老服務需求結(jié)構(gòu)的變化，尚未建立動態(tài)調(diào)整機制。

　　一個明顯的例子是，在當前高齡化的背景下，農(nóng)村的失能失智老人在逐漸增加，但對失能失智老人的照料服務供給以及對家庭照料的幫扶措施嚴重不足(劉二鵬等，2019)。本質(zhì)上，老人的健康狀況是決定農(nóng)村養(yǎng)老服務供給內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與數(shù)量比例的依據(jù)，而在隊列和時期的作用下，老年群體內(nèi)部的健康狀況具有動態(tài)異質(zhì)性，相應的養(yǎng)老服務供給應依據(jù)老年人的健康狀況進行動態(tài)調(diào)整。但當前農(nóng)村養(yǎng)老服務供給未充分考慮老年人的健康因素，大量的失能失智老人的長期照料服務需求得不到滿足。

　　(三)農(nóng)村養(yǎng)老服務的多元供給主體銜接不暢

　　我國在養(yǎng)老服務方面頒布了一系列政策法規(guī)，來規(guī)范、引導各供給主體的權(quán)利、職責。但在實踐中，養(yǎng)老服務的不同供給主體之間待遇不一、機會不均、力量懸殊，尚未依據(jù)養(yǎng)老服務的內(nèi)容、層次、功能以及不同供給主體的定位、權(quán)利和優(yōu)勢，形成互補銜接、協(xié)同優(yōu)化的供給秩序和體系(高凱等，2021)。

　　從橫向的視角來看，政府承擔著農(nóng)村養(yǎng)老服務的政策制定者和基礎普惠養(yǎng)老服務的供給者角色。這兩個角色要求政府既要為農(nóng)村養(yǎng)老服務供給設計出更為科學的制度政策，如完善準入、資源統(tǒng)籌、綜合監(jiān)管、考核激勵等，又要強化對具有準公共物品性質(zhì)的基礎普惠養(yǎng)老服務的供給，如五保兜底、基礎設施、留守關愛、適老化改造等。而企業(yè)組織具有架構(gòu)靈活、追求效率、注重契約、功能多樣等特征，在滿足農(nóng)村老人個性化養(yǎng)老服務需求方面具有顯著的優(yōu)勢。

　　同樣，社會組織是養(yǎng)老服務供給體系中的有效補充，其公益性和靈活性能降低養(yǎng)老服務的生產(chǎn)和遞送成本。但限于當前的體制機制不暢、目標與責任邊界不清等原因，各級政府有包攬壟斷農(nóng)村養(yǎng)老服務供給責任的趨勢。這無疑會加大政府財政與日常工作的負擔，拔高了企業(yè)主體進入農(nóng)村養(yǎng)老服務市場的門檻、挫傷了社會組織供給農(nóng)村養(yǎng)老服務的積極性，進而導致整個養(yǎng)老服務體系缺乏層次、效率低下、功能不完善。而從縱向的視角來看，省級政府在中央政府養(yǎng)老服務政策的指導下出臺本地政策，其政策內(nèi)容仍然僅具有方向性、概括性的特征。

　　而縣級政府在財政能力、政策細化方面的短板導致其農(nóng)村養(yǎng)老服務實踐空間受限，即便縣級政府能夠制定較為完備的養(yǎng)老服務工作方案和計劃，但由于沒有足夠的財力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務的事權(quán)予以相應的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍無法落實細則性、具體化的養(yǎng)老服務項目和規(guī)劃，導致縣級層面養(yǎng)老政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的落實中存在偏差、懸浮。而村居委會作為自治性的組織，較難將本村老人養(yǎng)老需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表達，會逐漸輕視本村養(yǎng)老服務工作的開展。同時，養(yǎng)老服務涉及民政、衛(wèi)健、財政、土地等多部門，由于縣級層面各部門的聯(lián)席機制缺乏，互相推諉現(xiàn)象廣泛存在，導致農(nóng)村養(yǎng)老服務的政策落實與政策期望相去甚遠。

　　(四)農(nóng)村養(yǎng)老服務的政策體系缺乏分層分類

　　盡管經(jīng)過多年的建設歷程，以“五保”集中供養(yǎng)、社區(qū)日間照料、互助養(yǎng)老服務、留守老人關愛等為核心的農(nóng)村養(yǎng)老服務政策框架已初步形成。但總體上，這些服務的供給既未能覆蓋農(nóng)村老人所有類型的養(yǎng)老服務需求，如失能失智老人的長期照護、康復護理，慢性病老人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務等，也未能以“突出重點”的方式滿足大多數(shù)老年人的養(yǎng)老服務需求，如基礎性、普惠型養(yǎng)老服務在數(shù)量與質(zhì)量上不足。因而呈現(xiàn)出一種層次不清晰、類別不完備、供需不適配的狀態(tài)。

　　一方面，政府作為農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展的主導者，相關的養(yǎng)老服務政策尚未依據(jù)不同層級政府的功能作用以及農(nóng)村老人需求的結(jié)構(gòu)而形成明晰的層次性。在各類養(yǎng)老服務政策中，中央政府的政策具有方向性、統(tǒng)領性，省級政府在中央政策的指導下依據(jù)本省省情進行政策轉(zhuǎn)化，但中央和省級政策對于作為化解農(nóng)村養(yǎng)老問題“主戰(zhàn)場”的縣域而言，實踐的指導意義仍不甚明晰。這是因為縣級政府在推動養(yǎng)老服務政策轉(zhuǎn)換方面的能力和空間不足，養(yǎng)老服務政策細化與再規(guī)劃的過程中容易陷入統(tǒng)一性與靈活性的矛盾(仇葉，2021)。以縣域農(nóng)村養(yǎng)老服務政策及其實踐為例，客觀上，縣、鄉(xiāng)、村三級組織的資源稟賦和優(yōu)勢長項不同，其在農(nóng)村養(yǎng)老服務體系中的具體職能也不同。

　　由于上級決策或政策尚未對縣、鄉(xiāng)、村三級組織在農(nóng)村老人不同層次養(yǎng)老服務需求滿足中的職能作用進行明確，也未對各層級功能作用的銜接進行合理安排，導致農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務需求無法得到精準識別和精確滿足。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務政策尚未依據(jù)農(nóng)村老人需求的類別進行分類滿足。伴隨著人口預期壽命的延長和人口流動的加劇，農(nóng)村老齡化水平已達到23.81%①。而由于不同老年人的健康狀況、經(jīng)濟稟賦、社會資本等存在較大差異，其養(yǎng)老服務需求具有多元性。

　　但當前的養(yǎng)老服務政策尚未對多元的需求種類進行覆蓋，在單個類別需求的滿足上也遠未達到高質(zhì)量、高效率、高普惠的標準。一般而言，農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務需求既有一般的上門看病送藥的健康管理需求，也有因疾病導致的康復護理需求，還有因失能失智殘疾等引發(fā)的長期護理需求，當然也包括心理不適引起的心理健康咨詢服務的需求。但在當前的養(yǎng)老服務供給體系中，家庭醫(yī)生“牽而不約”導致農(nóng)村老人的健康管理有名無實，康復護理的需求基本有賴于自行購買器具、藥品來解決，長期護理服務主要依賴配偶或子女提供。概而言之，當前的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系中，居家、社區(qū)、機構(gòu)等養(yǎng)老服務形式，醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)、護理等養(yǎng)老服務內(nèi)容，尚未在結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)與農(nóng)村老人需求相適應的發(fā)展。

　　三、縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵與主體框架

　　(一)縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵

　　郡縣治則天下安、縣域強則國家強，縣域是經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共服務供給的基本單元，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎平臺。就整個國家的養(yǎng)老服務框架體系而言，縣域養(yǎng)老服務體系處于承上啟下的地位，其相對于宏觀的中央或省級養(yǎng)老服務規(guī)劃、微觀的村居互助養(yǎng)老實踐而言，屬于中觀層面的兼具規(guī)劃性和實踐性的場域。就內(nèi)涵而言，縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系是指將縣域作為統(tǒng)籌聯(lián)結(jié)各層級、各部門、各主體、各模式等資源與政策的基本單元，依據(jù)服務需求的多元性、層次性和動態(tài)性，建立由多元主體構(gòu)成的、嵌入在縣鄉(xiāng)村行政層級中的①、內(nèi)容結(jié)構(gòu)分層分類的養(yǎng)老服務供需適配體系。

　　以“縣域”為基本單位推動農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設，屬于中觀層面的公共養(yǎng)老服務創(chuàng)新與社會治理優(yōu)化的行動，能夠促進中央養(yǎng)老政策與縣域養(yǎng)老資源的聯(lián)結(jié)、城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務體系反哺帶動與農(nóng)村養(yǎng)老格局內(nèi)生增能的共進、養(yǎng)老服務行政動員與多元參與的互適、現(xiàn)代養(yǎng)老文明與鄉(xiāng)土社會孝文化的融合。盡管黨中央國務院在推進農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設過程中一直強調(diào)適度普惠、功能互補、統(tǒng)籌銜接等的重要性，但各級地方政府在養(yǎng)老服務政策轉(zhuǎn)化過程中缺少對上述目標的分解與細化，在政策執(zhí)行過程中也未找準著力點，尤其是尚未聚焦到縣域統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務發(fā)展這一模式上。

　　以縣域統(tǒng)籌的方式來推動農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設，是破解當前農(nóng)村養(yǎng)老服務建設過程中“中央意見難操作、省級政策難量化、基層經(jīng)驗難推廣”的一種有益探索，是鏈接養(yǎng)老服務政策制定和政策執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié)，契合于國家關于農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展方向的基本規(guī)劃②。事實上，雖然部分地區(qū)對構(gòu)建縣域農(nóng)村養(yǎng)老服務體系做出了有益探索，如江蘇太倉的“城鄉(xiāng)一體全覆蓋、均等優(yōu)質(zhì)高標準”模式、山東榮成“四位一體”模式、江西渝水的“黨建+頤養(yǎng)之家”模式，但是就全國范圍而言，縣域農(nóng)村多層次的養(yǎng)老服務體系建設尚未處于探索階段。

　　在縣級層面，具有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性質(zhì)、功能多樣完備的縣級養(yǎng)老服務示范中心建設有待加強，需要對其主要對象、核心內(nèi)容和輻射邊界做出更加明確的規(guī)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，有關部門強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院要發(fā)展壯大成區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，以有序承接周邊農(nóng)村老人入住，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的功能如何升級、如何放開入住權(quán)限、承接哪些群體等并沒有做出具體安排。而村級層面在打造日間照料中心和發(fā)展互助養(yǎng)老的過程中，只是將空置房屋或場地改造成老年人活動中心，抑或是增加一些簡單的休閑鍛煉設施，沒有對互助養(yǎng)老的培育和運行進行明確的指導，更沒有配備公益性崗位和相關的服務�？傮w上，縣、鄉(xiāng)、村三級的養(yǎng)老服務工作并沒有形成層次分明、有序推進、互補銜接的局面。

　　(二)縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的主體框架

　　推進縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設的首要任務是構(gòu)建清晰的政策框架和主體結(jié)構(gòu)。綜上，本文認為縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務的政策框架應當是在綜合考慮供給的能力和限度、需求的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的基礎上，形成“供需分層適配”的政策分級體系。其核心在于明確縣鄉(xiāng)村各層次養(yǎng)老服務體系的功能定位與統(tǒng)籌銜接機制，并給予各層次與其養(yǎng)老服務事權(quán)相對應的財力支持。而對于縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的主體結(jié)構(gòu)，主要是指在確立參與主體多元化的基礎上，明確各主體的資源限制、利益訴求、行動邊界，通過整合、參與、激勵、監(jiān)管等機制設計所達致的一種均衡供給狀態(tài)。其核心在于倡導與激發(fā)多元主體社會整合的效率與靈活優(yōu)勢，將多元主體的優(yōu)勢力量嵌入到層次分明、功能完備、統(tǒng)籌銜接的縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設中。

　　1.縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系的政策框架。縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務的政策框架應當是在“強化兜底、增進普惠、發(fā)展公益、功能互補、面向多層次”目標的約束下，綜合考慮各行政層級的供給能力和所轄區(qū)域養(yǎng)老服務的需求結(jié)構(gòu)，通過行政規(guī)制與放權(quán)讓利的雙重機制來引導多元主體協(xié)同發(fā)力，進而實現(xiàn)需求與供給的分層匹配、各層次服務銜接聯(lián)動的政策過程。這其中，最為關鍵的是要在明確縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)老服務體系各自功能定位的基礎上，構(gòu)建三級體系層層聯(lián)動、相互配合、銜接閉環(huán)的政策體系。

　　例如，縣級層面的養(yǎng)老服務應以開放輻射性為核心，其功能既包括提供商業(yè)化的養(yǎng)老服務，也包括以低價或無償?shù)姆绞匠薪余l(xiāng)鎮(zhèn)無法提供的專業(yè)性較高的長期照料服務，目標是打造“縣域養(yǎng)老服務示范中心”，做到“應有盡有”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的養(yǎng)老服務應以兜底保障性為核心，其功能主要是為政策優(yōu)待老人①提供兜底保障的養(yǎng)老服務，在能力允許的情況下可面向普通家庭的失能失智老人，其目標是建立“區(qū)域性養(yǎng)老服務中心”，實現(xiàn)“應護盡護”;村級層面的養(yǎng)老服務應以公益自愿性為核心，其功能主要是為留守老人提供日常生活、精神慰藉、安全巡防等基礎服務，目標是通過公益崗位設置、服務配置、閑置資源盤活等措施，建立農(nóng)村留守老人“公益互助養(yǎng)老網(wǎng)格”+“空巢留守老人巡防”體系，形成“應助盡助”。

　　本質(zhì)上，縣、鄉(xiāng)、村每個層級所具備的資源調(diào)動能力不一樣，所承擔的養(yǎng)老服務供給任務也不相同。當村居層面難以為本村失能失智殘疾老人提供服務時，將會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級進行分類轉(zhuǎn)移;當鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級層面遇到不適合在本級供給服務的老年人時也可以分類處理，向上或者向下轉(zhuǎn)介服務對象。

　　整體上，三級養(yǎng)老服務體系既有專長、分工，又可聯(lián)動、銜接，層層向下輻射資源和服務、層層向上轉(zhuǎn)介困境老人，在養(yǎng)老服務資源上實現(xiàn)了功能完備、統(tǒng)一調(diào)配。而從政策整合優(yōu)化的角度而言，建立以縣、鄉(xiāng)、村三級體系為基本框架的農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務的過程，也是實現(xiàn)機構(gòu)、社區(qū)、居家、互助等養(yǎng)老服務形式相協(xié)調(diào)的過程，更是促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務聯(lián)動、融合發(fā)展的關鍵體現(xiàn)。

　　四、統(tǒng)籌縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務發(fā)展的政策建議

　　縣域作為國家與社會、城市與鄉(xiāng)村的聯(lián)結(jié)點和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎單元，是新時期我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基點。以縣域為基本單元來統(tǒng)籌農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務發(fā)展，具有一定的經(jīng)濟基礎與政策調(diào)試空間，可以整合碎片化的養(yǎng)老服務政策、實現(xiàn)服務功能完備和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、助力城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務融合發(fā)展，契合于壯大縣域經(jīng)濟實力、優(yōu)化縣域社會治理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等趨勢，是新時期農(nóng)村養(yǎng)老服務提質(zhì)增效、走向成熟完善的關鍵設計和重要舉措。統(tǒng)籌縣域農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務發(fā)展，要在明晰當前農(nóng)村養(yǎng)老服務政策框架、供需現(xiàn)狀、主體結(jié)構(gòu)等的基礎上，對統(tǒng)籌的內(nèi)容和方式進行合理規(guī)劃。

　　五、結(jié)論與討論

　　完善農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要組成部分，也是維護農(nóng)村老人生存發(fā)展權(quán)益和扎實推進共同富裕的重要舉措。步入新世紀以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)取得了積極進展，但總體上，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系仍存在功能不完備、缺乏層次性、碎片化嚴重、供需不匹配等缺陷。既有的研究忽視了從中觀層面的縣域來統(tǒng)籌推進農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的可能性，也未對農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系發(fā)展的原則、框架以及路徑進行探討。

　　本文基于縣域統(tǒng)籌、分層分類、多元參與、供需適配的視角，分析了新時期農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構(gòu)建的理念、原則和路徑，既是對以往農(nóng)村養(yǎng)老服務體系研究中宏、微觀偏倚的學理補充，也是對“完善功能互補、統(tǒng)籌銜接的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務網(wǎng)”“加快建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務體系”等政策設計的實踐回應。

　　本文認為，以縣域為基本規(guī)劃單元和行動單元來統(tǒng)籌推動農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務體系建設具有可行性、必要性，能夠避免養(yǎng)老服務體系建設中頂層設計難以轉(zhuǎn)化和基層經(jīng)驗難以推廣的弊端。在這一過程中，相關的政策規(guī)劃理念要注重普惠性、前瞻性和整體性;主體結(jié)構(gòu)關系應堅持行政動員與多元主體參與的互適、互補;統(tǒng)籌的內(nèi)容應注重對現(xiàn)有供給模式、供給主體和供給資源的整合與分類;統(tǒng)籌的方式既要注重縱向的“分層+聯(lián)動”的制度整合，又要加強橫向的“分類+匹配”的社會整合;相應的實踐原則應綜合考慮供給的能力和限度、需求的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)“供需分層適配”的政策分級體系，并注重各層級的銜接。誠然，當前縣級政府在對上級養(yǎng)老服務政策進行轉(zhuǎn)換與執(zhí)行的過程中，面臨政治化、頂格化、定型化、財政乏力等的限制。

　　此外，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展與社會治理中面臨多重目標約束，相對而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的重要性與緊迫性容易被經(jīng)濟發(fā)展、地方穩(wěn)定等目標所取代。有鑒于此，上級政府應在完善監(jiān)督考核機制的同時，為縣級政府養(yǎng)老服務政策的轉(zhuǎn)換提供相應的自主性與合理空間。建立省級養(yǎng)老服務建設資金的縣級財政直達機制，提升養(yǎng)老服務財政資金的利用效率。在此過程中，縣級政府也應給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與養(yǎng)老服務建設事權(quán)相匹配的財權(quán)支持。此外，還要設立多層次養(yǎng)老服務建設的進度和約束目標，并將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各業(yè)務部門的年度考核中，推動多層次養(yǎng)老服務建設責任的落地落實。

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　　作者：劉二鵬1韓天闊2樂章3