摘要：在強調鄉村振興和城鄉融合發展的背景下，農村居民群體身份逐漸復雜化、農民對住房權益的需求也呈現多樣化。從農民的視角重新審視當前的制度規定，是確定宅基地制度改革的目標和方向需要研究的迫切問題。本文基于農民住房權益視角，結合相對剝奪理論和需求層次理論，以2015年以來全國宅基地制度改革試點地區為例，分析當前宅基地和住房制度產生的問題，解析農民住房權益殘缺的理論影響，探討上一輪改革在農民住房權益保護層面的經驗和瓶頸，提出深化農村宅基地和住房制度改革的目標和建議。研究表明，現有的宅基地和住房制度存在資源分配不均、制度結構封閉、忽視農民財產權益等問題，無法滿足日益多元的農民住房權益訴求，成為鄉村振興和城鄉融合發展的桎梏。上一輪改革雖取得了一些成效，但尚未充分實現非集體經濟組織成員的住房權益，農村住房和住宅用地市場關系還有待理順，城鄉居民住房權益差距仍然較大。因此，未來農村宅基地和住房制度改革應因地制宜保障農村集體成員的基本居住權益，適當兼顧部分非集體成員的居住權益，有次序地實現農民住房財產權益，從而實現提高宅基地資源配置效率的近期目標和助力城鄉融合、鄉村振興的長期目標。

　　關鍵詞：農村住房;農村住房用地;宅基地制度改革;農民住房權益;基本住房需求

　　十九大以來，城鄉融合發展成為提升城鎮化質量、促進鄉村振興和縮小城鄉差距的重要舉措，為農村宅基地和住房制度改革提出新的命題。伴隨著城鎮化和城鄉融合發展趨勢，城鄉人口、土地和資本等要素的流動性有所增強，農村宅基地和住房領域不斷涌現新的變化。如返鄉創業人口的出現使得農村居民成分多元化，農民生活水平提高推動農民住房需求多樣化，農業人口流出導致村莊宅基地空廢化等[1-2]。現有的宅基地制度無法應對日益增長和變化的農民住房權益訴求，難以適應城鄉要素自由流動和城鄉經濟循環目標。為此，2015年以來，中央先后選取33個試點地區開展宅基地制度改革(首批試點15個地區)，但試點成果并未在2019年修訂的《土地管理法》中得到充分體現。

　　2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，將維護農民權益作為不容觸碰的一條底線，強調深化宅基地制度改革，實現好、維護好和發展好農民權益。由于宅基地是滿足農民住房需求的重要載體，農民住房權益是與宅基地制度改革最密切的權益。在新一輪宅基地制度改革推行之際，圍繞農民住房權益視角對農村宅基地和住房制度的歷史弊病、改革成效和未來方向進行重新審視，不僅有助于保障宅基地和住房制度改革有效推進，而且能夠更好地適應農民安居樂業和城鄉融合發展目標。

　　一般認為農村宅基地是農村集體經濟組織為滿足本組織內成員的居住生活需要和家庭副業需要而分配給農戶使用的集體建設用地及附屬設施用地[3-4]，也有一些學者將其視為具有福利性質的農村住宅用地[5]。從研究視角來看，宅基地和住房制度研究覆蓋法學、管理學、政治學和經濟學等多個學科視角，討論的重點包括產權界定與分割[6-7]、退出與流轉[8-9]、制度變遷與改革[10-11]等方面。

　　其中，學界爭論的焦點在于是否賦予宅基地財產功能。既有研究主要形成了兩派觀點：一派觀點認為宅基地具有強烈的居住保障屬性，宅基地財產功能顯化不應作為宅基地制度改革的重點。如劉銳和賀雪峰[12]指出，由于農村宅基地財產屬性長期偏弱，交易效率不應作為宅基地利用目標，應發揮宅基地保障居住和服務農業的功能。另一派觀點認為在承認宅基地居住保障屬性的同時，也應重視實現宅基地的財產功能。宅基地是農村居民最重要的資產[13]，農民最看重宅基地和房屋的財產屬性[14]，應當充分激活宅基地的財產屬性，發揮其財產功能。

　　兩種觀點均是從宅基地自身功能的角度進行闡述，存在各自的偏頗和局限性。居住保障派的觀點難以解決當前廣大農村宅基地閑置浪費、發展動力不足等問題;財產顯化派的觀點往往一刀切，忽視了中西部農村地區土地財產屬性天然不彰的客觀條件[15]。此外，兩種觀點通常僅考慮宅基地的法律使用主體(即農村集體經濟組織成員)的權益，忽略了農民成分和農民權益訴求日益多樣化的現實。隨著鄉村振興和城鄉融合發展進程推進，農村住房權益主體逐漸擴大，農民住房權益訴求不斷升級，對農村宅基地和住房制度提出新的要求。

　　為此，有必要從農民住房權益的視角對農村宅基地和住房制度進行重新審視，回避學界對宅基地功能說的爭議，回歸農民主體本位，直面不同地區農民多樣化的改革訴求，提高宅基地和住房制度改革效益。綜上所述，農民住房權益視角下的宅基地和住房制度改革，需要重構多樣化的農村住房及住宅用地供應體系，滿足農村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求。

　　因此，本文從農民住房權益視角出發，結合相對剝奪理論和需求層次理論，從農民住房權益平等性、權益主體結構和權益層次三個方面分析當前農村宅基地和住房制度產生的問題，并解析農民住房權益殘缺的理論影響。以2015年以來全國宅基地制度改革試點地區為例，全面探討上一輪制度改革在農民住房權益保護層面的經驗和瓶頸，嘗試提出深化農村宅基地和住房制度改革的目標、原則和建議，以期為深化宅基地和住房制度改革提供方案設計。

　　1農民住房權益視角下宅基地和住房制度產生的問題與影響

　　住房權益是指人們與住房相關的權利和利益[16]，包括居住權益和財產權益。隨著城鄉之間人口流動不斷加快，農村住房權益主體逐漸多樣化、農民住房權益層次不斷升級，現有的農村宅基地和住房制度供給無法適應農民住房需求，產生系列權益矛盾和影響。

　　1.1住房權益不平等，農民住房相對剝奪感凸顯在現行的宅基地和住房制度框架下，農民住房權益不平等問題突出，表現在農民集體內部和城鄉居民之間住房權益不平等兩個方面。

　　1)農民集體內部住房居住權益不平等。由于農民建房管理制度長期不規范和管理松散等原因，現實中一戶多宅、一宅多戶和增量停批現象并存。

　　一方面，一戶多宅問題普遍，宅基地閑置浪費現象突出。例如，中國人民大學住房發展研究中心的調研發現，江西余江區改革前農戶共7.3萬戶，一戶多宅的有2.9萬戶，占比高達39.7%;廣西北流市選定的三個首批改革示范村的宅基地閑置、空置率高達85%。隨著城鎮化進程的加快，宅基地閑置、空置問題更加嚴重。如住戶戶口外遷，或者住戶村里已經沒有繼承人，形成“人減地不減”“人走地不動”的格局。

　　另一方面，早期的粗放利用導致新增宅基地需求難以保障，一宅多戶、增量停批現象日益嚴重。2008年原國土資源部的一項調查顯示，83個縣級行政區域中停止審批宅基地的有36個，占43.4%[17]。當前，由于土地資源緊張、宅基地指標嚴格管控或者農村資產固化等因素，多年沒有集體土地用于宅基地分配的現象更加普遍，形成“增人不增地”的實際分配格局。這種狀況導致經濟發展較快、人均耕地少的一些地區產生嚴重的宅基地供需矛盾[18]。如廣西北流市，農村人口增長和家庭分戶產生的住房需求大，但無法通過宅基地申請途徑解決住房問題，只能倒逼農戶自己找地解決，造成農房建在林地上、甚至水田中的違規情況。

　　2)城鄉居民之間住房財產權益不平等。農村宅基地雖可無償無限期使用，但農民實際享有的宅基地和住房權能與城市居民差距明顯，體現為收益權和處置權的不完整。《民法典》僅規定了宅基地使用權人的占有和使用權能，城市建設用地使用權 人則同時享有占有、使用和收益權能。另外，在房地一體的制度原則下，限制宅基地流轉范圍、禁止宅基地抵押等規定使得宅基地和住房處置困難。

　　相比之下，城市居民的住房處置權能完整，城鄉居民住房財產權益不平等現象明顯。農民住房權益不平等導致農民住房相對剝奪感突出。相對剝奪理論認為人們在判斷自己的利益獲得狀況進而評價公平與否時，并不完全依照既得利益的絕對價值，在很大程度上取決于相對比較結果[19]。當人們通過與參照群體的比較認為自身利益被其他群體剝奪時即會產生相對剝奪感[20]。大多數研究以收入作為相對剝奪維度[21]，但也有研究指出，住宅質量、住宅面積和土地等社會資源、權益的相對匱乏也會引起相對剝奪感[22]。

　　在農民集體內部，一戶多宅、一宅多戶和增量停批等現象并存，導致占有宅基地和農房數量較少的農民相對占有宅基地和農房較多的農民產生相對剝奪感。隨著示范和模仿效應顯現，一戶多宅、違規占用等現象將屢禁不止，引發農村社會矛盾。同時，城鄉居民住房權益的差異，也會造成農民相對于市民產生相對剝奪感[23]。尤其在城鎮化帶來城市周邊土地、住房紅利日益增大的背景下，宅基地和農房流轉、抵押受限，使得農民無法與市民一樣享受不動產增值收益。一方面引發農民的消極情緒和權利訴求，造成社會不公平和不穩定;另一方面城鄉居民住房權能的差異也會擴大城鄉收入差距，阻礙城鄉融合發展。

　　1.2住房權益主體結構變化，封閉制度阻礙轉移人口市民化與村民化

　　近年來，伴隨著城鎮化發展和鄉村振興戰略的實施，城鄉間、鄉鄉間人口流動使得農村住房權益主體發生變化。當前農村封閉的宅基地和住房制度結構難以適應住房權益主體的變化結構，同時阻礙了返鄉人口村民化和進城人口市民化，不利于推動 城鄉融合發展。

　　1.2.1封閉的農村宅基地和住房取得制度阻礙返鄉人口村民化

　　隨著城鄉社會經濟的發展和人口自由流動，生活在農村的住房權益主體也在發生著較大變化。除了有戶籍在當地農村的集體經濟組織成員，也有戶籍在其他農村的外來務工人員、戶籍不在農村的返鄉創業人員或繼承使用人員，后三種統稱為農村非集體經濟組織成員。2019年11月農業農村部新聞發布會宣布全國返鄉創業人員累計850萬人，占農村總人口的1.5%，且呈現逐年增長態勢。隨著農村產業發展水平提升和農村就業機會增加，外來務工和返鄉創業人員將越來越多，并成為推進鄉村振興的一支重要力量。

　　但是，在當前封閉的宅基地和住房取得制度框架下，外來務工人員僅可以通過租賃農房的方式滿足居住需求;返鄉創業人員除租賃外還允許依規和當地農民合作利用宅基地改建自住房;繼承使用人員通常允許其居住現有住房但不得改建或重建。上述方式盡管能解決非集體經濟組織成員的基本居住需求，但均屬于不穩定的居住方式，無法解決居民的改善性居住需求。另外，非集體經濟組織成員合法使用宅基地建房的渠道始終沒有打通，難以使其產生長久居留的歸屬感，無法實現對返鄉創業人員的有效激勵[24]，嚴重阻礙了返鄉人口村民化，加劇鄉村衰敗困局。

　　1.2.2封閉的農村宅基地和住房流轉制度阻礙進城

　　人口市民化現實中更頻繁的人口流動方向是從農村流向城市，當前的制度規定也束縛了農村轉移人口市民化進程。首先，受限制的農村宅基地和住房流轉制度加大了農民身份轉變的難度。一方面，對宅基地受讓對象的成員限制，導致農民最重要的資產(宅基地和住房)無法通過市場機制顯化真實價值，使得農民向市民身份轉變缺乏資金支持[25]。另一方面，當前制度規定流轉或退出后無法再申請宅基地，這不僅加大了農民退出和盤活宅基地與住房的機會成本[26]，也加深了農民和土地的依附關系，直接阻礙了農民的市民化意愿。

　　因此，農村人口離開鄉村后，空閑的住房和土地問題突出，尤其是常年空閑的住房和土地，不僅影響農村景觀，也會帶來土地的低效使用和浪費。其次，現行制度忽略了農村人口進城后的住房保障權益。農民進城后，經濟活動非農化，為城市繳納稅收，其農民身份事實上發生轉變，應納入到城市社會保障范疇之中[27]。但現實中進城務工農民在工作地如何享受市民待遇的問題尚未完全解決，尤其是缺乏享受政府提供的保障性住房權益。這進一步鞏固了農民將宅基地視為抵御城市風險的兜底保障觀念，阻礙閑置宅基地盤活和利用，不利于鄉村發展和城鄉融合。

　　1.3住房財產權益殘缺，難以滿足農民日益升級的住房需求

　　宅基地為集體所有，農民無償無限期使用，事實上也可以繼承使用;宅基地上房屋為農民個人所有，可以繼承。

　　按照現行制度規定理解，宅基地具有身份屬性、保障屬性和福利屬性。即只有村集體經濟組織成員能夠申請宅基地，宅基地是保障“戶有所居”和農民基本居住權利的住宅用地，是無償獲得和無償使用的住宅用地。長期以來，宅基地因其身份、保障和福利屬性，僅作為“保底型”的住宅用地使用。農民住房主要用于滿足農民的居住需求，避免農民流離失所而危及社會穩定[28]。隨著城市化進程加速和農民的自我發展意識提高，經濟發達地區的一些農民對于宅基地和住房的需求層次已經升級，從基本居住需求向住房改善、投資等更高層次的需求轉變。

　　按照Maslow[29]的觀點，人們的需求存在生理、安全、社交、尊重和自我實現五個層次，當某一層級的需求被滿足后人們會追逐更高層級的需求。城市住房領域的幾項研究也表明，作為人們賴以生存的生活資料，住房能夠滿足人們不同層次的需要。例如，公共住房能滿足居民的基本生理需求和安全需求[30]，合租式共享住房、高品質住房社區能夠滿足居民的社交需求和尊重需求[31]。另外，住房作為重要的投資品，能夠直接帶來住房財富[32]，滿足人們的尊重和自我實現需求。在農村地區，隨著鄉村經濟結構轉變和農民生活水平提高，農民的住房需求也發生了轉變。

　　其一，農民對住房品質的要求隨農民收入提高而不斷提升。高收入農民的住房需求從基本生理保障向社交、尊重等需求層次轉變，農村依賴單一宅基地自建房的住房供給模式難以滿足農民日益多樣的住房需求。其二，隨著農民置產經營活動的增加，農民更加渴望獲得抵押、流轉等財產性權益，實現宅基地和農房的資產增值功能和融資功能，滿足其住房投資需求。尤其是經濟發達地區城郊的宅基地和農房財產性價值早已凸顯，在高昂的城市居住成本驅動下，外來人口、新市民成為城郊宅基地和住房的重要需求主體[33]。但由于現行制度在宅基地和農房處置層面的諸多限制，如流轉范圍限于村集體內部、宅基地抵押限制等，宅基地和農房“有市無價”，只能淪為“沉睡資產”或進行隱形流轉，束縛農民財產性收入獲取和自我發展能力實現。

　　2全國宅基地制度改革中農民住房權益實現的創新與經驗

　　為化解農村發展的制度頑疾，理順和解決制度與農村發展、農民需求多樣性的矛盾，2015年中央選取浙江省義烏市、江西省余江區等15個縣(市、區)進行宅基地制度改革試點。經歷“單項批復—范圍拓展—期限延長”等過程[34]，迄今為止，試點地區在保障農民住房權益等方面產生許多創新與經驗。

　　2.1差異化保障農民居住權益，降低農民集體內部相對剝奪感

　　住房相對剝奪感是產生社會矛盾的根源，是需要引起關注的重要問題。通過宅基地制度創新改革，化解農民集體內部的宅基地和住房矛盾，是建立鄉村文明和社會安定的重要保障。農民集體內部住房權益的平等不僅體現在住房的基本保障方面，也體現在事實上形成的“一戶多宅”問題的處理上。

　　根據宅基地資源稟賦程度不同，各地區堅持因地制宜、分類施策等原則，差異化保障農民的居住權益，降低農民集體內部相對剝奪感。江西余江區、四川瀘縣等人地關系寬松的傳統農區嚴格落實“一戶一宅”;陜西高陵市、新疆伊寧市等地在城鎮規劃區范圍內外分別實行“一戶一房”(集中建設農民公寓和住宅小區)和“一戶一宅”;浙江義烏市等地則進一步進行了有償調劑、有償選位等市場化探索，通過市場調節緩解了宅基地供求矛盾。

　　對于“一戶多宅”情況的處理，一些地區鼓勵農民退還宅基地給集體，通過有償或者無償的方式退出，再由集體統一收儲和配置，用于集體經濟發展，如江西余江區、寧夏平羅縣等地。另一些地區允許農民自己在規定的范圍內，自行處置(轉讓、出租、抵押等)宅基地，如浙江義烏市等地。“一戶一宅”或“一戶一房”的制度安排和“一戶多宅”情況的差異化處理有效保障了農民的居住權益，有助于宅基地資源在農民內部公平與合理配置，降低農民內部因資源分配不均引發的相對剝奪感。

　　2.2豐富宅基地和農房使用權能，降低城鄉居民相對剝奪感

　　城鎮化發展過程中日益凸顯的城鄉居民住房權益的差異，也是產生相對剝奪感的重要因素。宅基地制度改革對于緩解城鄉矛盾、穩定城鄉發展同樣意義重大。城鄉居民住房權益的最大差別體現在住房的處置和流轉上。各地通過宅基地制度改革探索了多種處理方式。

　　1)豐富并實現宅基地和住房抵押權能。

　　15個試點地區均出臺相應的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，允許農民將農民住房所有權和所占宅基地使用權作為抵押物，向銀行申請貸款。截至2019年，浙江義烏市、湖南瀏陽市、福建晉江市、云南大理市等二、三產業較發達的地區累計發放貸款規模較大，均超過10億元，有力地解決了農村房屋、土地等資產變現難問題，為當地產業發展提供堅實的資金支持。江西余江區、寧夏平羅縣等農業主導地區的資金需求相對較小，抵押規模一般不超過1億元，但也促進了農業生產規模擴大和農民財產收入部分提高，進一步激發農村新活力。

　　2)豐富并實現宅基地和住房流轉權能。浙江義烏市、福建晉江市等9個地區將宅基地流轉范圍由村集體經濟組織內部擴大到縣域范圍，允許農村集體經濟組織成員通過轉讓、出租和置換等方式在全縣(市、區)范圍內向符合一戶一宅條件的農民流轉宅基地使用權。安徽金寨縣等3地允許宅基地使用權在鄉鎮范圍內流轉，擴大宅基地和住房的市場范疇，有助于農村宅基地和住房在鄉鎮范疇內進行再配置。流轉范圍的擴大對于實現農民宅基地和農房財產收益，縮小與城市居民住房權益不平等的格局，降低農民與市民間的相對剝奪感具有重要意義。

　　2.3完善農村宅基地和住房市場，顯化農民住房財產權益

　　宅基地和住房收益是農民財產收益的重要來源。試點地區通過宅基地制度創新，明晰了產權關系、搭建了有形市場，使農民宅基地和住房財產權益得到部分顯化和實現，能夠更好地滿足農民住房需求。具體的探索方式有：

　　1)建立農村產權交易平臺，規范農村宅基地和住房流轉行為。寧夏平羅縣、云南大理市、湖北宜城市等多個試點地區均成立了農村產權交易平臺，統籌宅基地使用權、農房所有權等農村資源要素至平臺進行交易管理。交易平臺的建立既節省了信息搜尋等交易成本，又規范了市場交易程序，是完善農村住房市場、顯化農村宅基地和住房財產價值的重要基礎。

　　2)確定農村宅基地和農房價格，確保交易公正合理。試點地區主要通過招拍掛和協商兩種方式確定農村宅基地和住房交易價格。為保證交易有價可依，保障農民權益，浙江義烏市率先建立了農村宅基地基準地價體系;寧夏平羅縣等地區建立了農村產權流轉交易價格評估機制，確保農村宅基地和住房交易價格合理。農村宅基地和住房價格體系建立能夠有效規避交易價格陷阱，更好地保障交易雙方權益，維護農村宅基地和住房市場有序運轉。

　　3)建立城鄉要素流動機制，推動閑置宅基地和農房價值變現。針對邊遠山區宅基地和農房閑置浪費突出、嚴重供過于求的現實情況，浙江義烏市、四川瀘縣等多個試點地區將閑置宅基地退出與建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等制度相結合，拓寬宅基地和農房的使用邊界。

　　在義烏市的試點中，農戶自愿將宅基地退出并復墾為耕地等農用地，驗收合格后形成建設用地指標(即集地券)，通過權益交易平臺在全市范圍內交易配置。鎮(或街道)扣除土地整治等成本后將“集地券”成交價款支付給原宅基地使用權人，市政府同時按4萬元/畝(60萬元/hm2)的標準獎勵村級集體經濟組織。經過這一過程，原本廢棄、閑置的低效宅基地復墾為農田，原本緊缺的城市建設用地指標得到補充和拓展，農民獲得宅基地和農房財產收益，村集體壯大集體經濟收入，農村現代化和新型城鎮化共同發展。

　　3深化宅基地制度改革中農民住房權益實現的瓶頸與不足

　　3.1農村宅基地和住房取得依然存在身份限制，無法適應農村居民群體多樣化趨勢

　　在本輪改革試點過程中，對于農村宅基地和住房取得，絕大多數地區仍堅持農村集體經濟組織成員導向。一些地區針對非集體經濟組織成員占用和使用宅基地進行了有償使用探索，如江蘇武進區、浙江義烏市、江西余江區等地規定，非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或通過其他方式事實占有和使用宅基地的，按建筑占地面積列入有償使用范圍。不足之處在于，上述規定只是對過往繼承、私下交易等歷史遺留問題的處置，沒有涉及新增非集體經濟組織成員的居住保障，返鄉創業、外來務工人員等農村居民有償使用宅基地建房的渠道仍未打通。

　　盡管當前農村外來人員能夠通過租賃等方式保障居住權益，但保障的權益層次較低。已有研究表明，人們對自有住房更加偏好，住宅擁有者比租賃者具有更高的居住滿意度[35]。相對于租賃住房，農村自有住房不僅是居住保障的場所，也是身份融入和安居立業的象征。貴州省湄潭縣龍鳳村針對當地外來務工人員密集、住房需求旺盛的現實，嘗試探索外來務工人員有償使用宅基地建房的模式，成為吸引外來人口長期居留、提高本地人口財產收入的重要方式。遺憾的是，這一模式尚未在縣域范圍內推廣。隨著鄉村振興、鄉村產業發展帶來的人口虹吸效應顯現，非集體經濟組織成員的居住權益保障問題將更加突出，有待在今后的制度改革中繼續探索和完善。

　　3.2農村住房和住宅用地市場關系沒有理順，難以順應城鄉人口雙向流動趨勢

　　現階段農村宅基地和住房制度改革最大的瓶頸在于農村住房與住宅用地市場的關系沒有理順，單一的、封閉的宅基地供給制度無法滿足多樣化的農村住房與住宅用地需求。由于宅基地的福利性質和身份性質，單一的宅基地供給既無法滿足非集體經濟組織成員的住房及用地需求，也無法滿足未來農村日益增加的改善型住房需求。盡管在改革過程中，絕大多數試點地區嘗試通過拓寬宅基地流轉范圍放松宅基地的福利和身份屬性，但仍然存在轉讓主體限制和法律困境。

　　例如江西余江區、西藏曲水縣、天津薊州區等地依舊將宅基地流轉范圍限定在集體經濟組織內部;浙江義烏市、福建晉江市等地雖打通了出租、入股和合作經營等流轉方式的城鄉邊界，但轉讓權依舊限定在縣域范圍內的農民之間[36]。隨著城鄉人口雙向流動頻率加快，改變單一的宅基地供給制度，構建包含宅基地、商品住宅用地、農村保障性住宅用地在內的新型農村住宅用地制度，將打破宅基地和農房取得與流轉困境，促進地隨人走、城鄉統一的建設用地市場形成。這一制度建立對于轉移人口市民化和返鄉人口村民化有重要意義，應在后續的改革中作為重點突破。

　　3.3城鄉居民住房和用地權益差距依然較大，難以滿足城鄉融合發展的制度需要

　　盡管各試點地區通過擴大流轉范圍、賦予抵押權能等方式豐富了農村宅基地和住房使用權能，城鄉居民的住房和用地權益差距依然較大，城鄉住宅用地市場仍未統一，具體表現在：

　　1)土地取得和使用方式差異。目前，城市居民住宅用地的取得方式為有償有限期取得，使用主體、數量和面積均不受限制，并且使用主體能夠獲得一定年限內完整的土地使用權能。農村居民住宅用地(即宅基地)的取得方式為無償無限期取得，前提是使用主體具備宅基地使用資格且滿足“一戶一宅”的規定，宅基地的使用面積視各地區土地資源稟賦差異有不同的規定。盡管在宅基地制度改革中一些地區嘗試實行宅基地有償取得，如以寧夏平羅縣、新疆伊寧市為代表的成本價模式和以浙江義烏市為代表的擇位競價模式，大多數試點地區依然沿用了原有的宅基地無償取得方式。城鄉住宅用地取得方式的差異是統一城鄉建設用地市場面臨的突出矛盾。農村宅基地的福利性取得方式限制了宅基地和住房在二級市場上自由流通，難以滿足城鄉土地要素自由流動的需要。

　　2)城鄉居民住房權能差異依然存在。一方面，農村宅基地和住房流轉范圍的限制使得城鄉居民住房收益和處置權能依然不完全對等。另一方面，限制宅基地和住房流轉范圍還會產生抵押困境。中國人民大學住房發展研究中心的調研發現，江西余江區等多個試點地區的銀行等金融機構仍然偏好城市住房抵押貸款，參與宅基地和農房抵押貸款的意愿低，主要顧慮是農民無法還款時抵押物處置困難。從結果來看，江西余江區、青海湟源縣、寧夏平羅縣等地宅基地抵押貸款規模均不足500萬元，即便是產業較為發達的云南大理市和天津薊州區，其抵押貸款規模也遠低于浙江義烏市、湖南瀏陽市等流轉范圍更為寬松的地區。

　　4農民住房權益視角下深化宅基地和住房制度改革的目標與建議

　　4.1改革目標

　　農民住房權益視角下農村宅基地和住房制度改革必須著眼于住房權益主體、住房權益層次的變化。改革的近期目標應落腳于保障農民居住權益，提高農村土地資源配置效益。居住功能是住房的首要功能，相應地，居住權益是農民的首要住房權益。在宅基地制度改革過程中，各地區需要緊密關注住房權益主體的變化。一方面要解決農民內部宅基地和住房分配不公、資源配置效率低下的問題，確保戶有所居，降低農民住房相對剝奪感。另一方面還要根據實際情況考慮返鄉創業人員、外來務工人員等新鄉人的居住權益實現路徑，通過多樣化的農村住房和住宅用地供給方式化解農村實際存在的住房供需矛盾。

　　5研究結論

　　農村住房是農民生活的基本保障，也是農民家庭財產的重要組成部分。農村住房建設要考慮農村宅基地保障農民“戶有所居”的特殊約定，也要兼顧農民住房需求的多樣性變化。長期存在的城鄉差異和城鄉二元結構，不僅使農村住房存在較多問題，也使得農民住房權益受到侵害，難以適應提升城鎮化高質量發展的要求。在城鄉融合發展背景下，全面、整體和系統地認識農民住房權益狀況，關注農村宅基地和住房制度建設的重要性，不僅能夠回應農民在城鄉融合發展背景下的新訴求，而且對于明確進一步深化改革的思路和定位具有重要理論和現實意義。

　　通過全面和系統分析，研究發現，現行的宅基地和住房制度無法適應日益多樣的農民群體結構和日益升級的農民權益訴求，產生系列問題與影響。尤其是住房權益不平等引致的農民住房相對剝奪感突出，城鄉人口雙向流動背景下非集體經濟組織成員居住權益盲區逐漸形成，農民住房財產權益殘缺嚴重束縛了農民的自我發展和自我實現能力。

　　同時，可以看到，上一輪宅基地制度改革在解決住房占有不均、豐富宅基地和住房使用權能、完善住房市場等方面取得了突出成效，但是仍然面臨著改革瓶頸。宅基地和住房取得的身份限制依然嚴重，房地市場關系沒有理順，城鄉居民住房權益差距依然較大。深化農村宅基地和住房制度改革，一方面要重構多樣化的農村宅基地和住房供應體系，適應農村居民群體和權益訴求的多樣性。

　　通過構建農村保障房、基本住房(宅基地自建房)、商品住房于一體的農村住房和住宅用地供應體系，因地制宜滿足農村居民的基本居住需求、日益增長的改善型居住需求和住房投資與融資需求，以宅基地和住房為抓手吸引農村人才回流，助力農村發展。另一方面，創新宅基地制度改革，還要有次序地保障農民財產權益的實現。在農村產業需求旺盛的地區，抵押、流轉等農民宅基地和住房財產權益限制不但阻礙轉移人口市民化實現，也難以提供支撐農村產業發展的資金保障。在鄉村振興和城鄉融合背景下，這些問題的解決也將有力地吸引人才回流，提高農民獲得感和農村發展動能。

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　　作者：呂萍，林馨*