作為全國 33 個土地制度改革試點縣之一， 浙江省德清縣承擔了農村集體經營性建設用地 (下稱農村建設用地) 入市改革試點任務，探索 了“建設一個統一市場 (城鄉建設用地市場)、 平衡兩種權利、堅守四條底線”的改革路徑，構 建了“一辦法、兩意見、五規定、十范本”的政 策體系。在全國率先實現了入市第一宗、登記第 一本、抵押第一單。

　　1.入市路徑

　　德清縣認真把握農村建設用地入市改革的核 心環節，確定 “誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的入市路徑，積極推進改革舉 措的落地生根。

　　(1) 農民和農民集體主體地位決定“誰來入 市” 農村土地制度改革關系農民切身利益， 德清縣在主體設置、程序規定上把參與權、選擇 權、決策權賦予農民和農民集體。一是明確入市 主體。在全面完成集體土地所有權確權登記頒證 的基礎上，根據鎮 (街道)、村、組三類集體經 濟組織的不同形態和發育程度，結合不同區域， 明確了三類入市主體，建立了“自主入市、委托 入市、合作入市”三種實現形式。

　　鎮 (街道) 集 體由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理 人實施入市;村集體由村股份經濟合作社實施入 市;村民小組可委托村股份經濟合作社等代理人 實施入市。鼓勵偏遠欠發達地區的集體經濟組織 與集中入市區塊的集體經濟組織合作，探索建立 土地股份合作社，資源互補、共同入市、共享 收益。 二 是 落 實 主 體 資 格 。 圍 繞 “ 三 權 到 人 (戶)、權跟人 (戶) 走”的農村產權制度改革要 求，全縣152個村經濟合作社全面完成股改，成 立了村股份經濟合作社，對所有經營性資產折股 量化到人、發證到戶，33 萬農民成為了股東。

　　村股份經濟合作社實行登記賦碼、獨立核算、自 主經營、自負盈虧，是農村集體資產的管理主 體，是一類特別法人。 三是強化民主決策。為確保入市改革工作的 透明度和公眾參與度，德清縣開展了農村土地民 主管理“十村示范、百村共建”活動，將農村建 設用地入市等事項納入核心內容，建立“三會三 公開”制度，特別是對入市前、中、后涉及的宗 地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同 條款、收益分配等重大事項全程公開、民主管 理。建立農村土地民主管理專項考核機制，落實 考核資金獎勵民主管理成效突出村。

　　(2) 多規合一確定“哪些地入市” 入市 前從現狀看，存量農村建設用地布局散亂、利用 粗放。為防止入市形成“村村冒煙、組組點火” 式的“低、散、亂”現象，在規劃布局、產業門 檻等方面把好準入關。一是全面調查，確定存量。根據衛星遙感影像圖、土地利用現狀圖和歷 年土地利用數據庫，結合圖上作業、無人機航拍 和實地勘測等手段，開展農村建設用地“一村一 梳理，一地一梳理”清查，摸清存量底數。所有 地塊落實坐標、四至、權屬，納入國土資源“一 張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼 (相當于 宗地號)，并實行公開公示，讓農民知情。

　　二是多規合一，優化布局。結合全國“多規 合一”試點工作，對照土地利用總體規劃、城鄉 建設規劃、產業發展規劃和生態保護規劃套合分 析，分類確定入市途徑。對符合“多規合一”要 求的，確定了就地入市地塊和面積;對不符合 “多規合一”要求的，制定了農村建設用地異地 調整規定，結合“三改一拆”“五水共治”等行 動，納入異地調整入市，促進產業集聚升級。全 面開展土地利用規劃編制與實施，合理布局農村 “生產、生活、生態”空間，整體推進農村全域 土地綜合整治工作。同時，結合產業布局和塊狀 經濟特色，安排異地調整入市集中區塊。

　　三是產業準入，供需對接。結合德清“標準 地”管理改革，成立建設用地“議地會”，建立 準入機制，強化入市項目的產業準入、環境評 價、畝均投資、畝均稅收等前期審核，提高入市 項目質量，一批精品酒店、文化旅游、農產品加 工等符合鄉村振興和農村發展實際的項目相繼落 地。同時，加強農村建設用地供需對接，采用國 有建設用地“鉤地”模式，實行異地調整“先預 約、后復墾、再入市”，接受業主用地規模預約 申請，實現“以需求定供給，有復墾必入市”。

　　(3)“五統一”規范“怎么入市” 堅持市 場配置資源的原則，通過“五統一”構建城鄉統 一的建設用地市場。一是搭建統一的交易平臺。 依托縣公共資源交易中心，增加農村建設用地使 用權交易項目，搭建城鄉建設用地交易平臺，將 全縣農村建設用地與國有土地統一納入平臺交 易，實行公告、交易、成交、公示等環節一體化 管理。 二是建立統一的地價體系。開展城鄉統一地 價體系研究，完成全縣城鄉統一的建設用地基準 地價和租金體系，制定農村建設用地出讓地價管理規定和使用權出讓地價評估方案，規范農村建 設用地地價評估規則，明確每個地塊必須選擇 2 家以上評估公司評估后確定入市底價。

　　三是制定統一的交易規則。針對集體經濟組 織作為入市主體的特殊性和需求的多樣性，實行 與國有土地交易“大同小異”規則要求，制定了 農村建設用地出讓管理規定，鼓勵集體經濟組織 實施招拍掛的交易形式，已入市土地采用掛牌、 拍賣方式交易的達 92.47%。發布了合同范本、 入市決議范本等 10 個入市文本，指導集體經濟 組織規范入市。 四是實行統一的登記管理。

　　將農村建設用地 納入不動產統一登記范圍，發放了全國首本農村 建設用地 《不動產權證書》。制定了鼓勵金融機 構開展農村建設用地使用權抵押貸款指導意見， 將使用權列入押品范圍，落實使用權的抵押權與 國有土地同等待遇，縣內金融機構實現了該業務 的全覆蓋，在全國實施了使用權抵押貸款第一 單，累計完成使用權抵押65宗次、1.23億元。 五是實現統一的服務監管。在審批監管上， 實現了“申請、審批、交易、頒證”全程服務 60 日辦結。引入“第三方機構服務”機制，培 育了一批相關的中介機構。制定了農村建設用地 批后監管暫行辦法，將其統一納入建設用地批后 監管系統，完善開竣工申報、復核驗收等履約監 管制度，實行動態跟蹤管理。截至目前，農村建 設用地項目入庫率100%。

　　(4) 差別化落實“錢怎么分”

　　堅持收益 均衡共享原則，建立土地增值收益在國家、集體 和個人之間合理分配的機制，既要體現所有者權 益，又要體現公平公正，讓農民群眾有更多的改 革獲得感。

　　一是測算增值收益平衡新模型。按照 “建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分 配機制，實現土地征收與集體入市之間所獲收益 的大體平衡”的要求，開展土地增值收益測算與 分配研究，認真核算農民和農民集體在土地征收 中所獲收益，以及國有土地出讓收益分成中用于 農民和農民集體的比例，采用入市收益“盯住” 征收收益的辦法，測算了平衡模型，確定按29.3～ 30.1%的調節金總體征收比例。

　　二是確定調節金征收比例新規定。在實際確 定增值收益調節金征收比例時，考慮到若全縣采 用統一比例征收，會因規劃用途和區位原因，造 成集體間新的不公平。因此，在綜合考慮工商業 地價、不同規劃區對土地增值影響等因素，確定 按類別、有級差的征收模式，制定了入市土地增 值收益調節金征收和使用規定，實現了入市收益 與農轉征收的補償收益基本相當。截至目前，全 縣 共 征 收 調 節 金 7 424 萬 元 ， 占 入 市 金 額 的 19%。

　　三是落實內部收益分配新方式。根據三類集 體經濟組織的不同形態，制定了入市收益分配管 理規定，提出了“實物形態、股權形態、現金形 態”三類分配模式，并將入市收益納入農村“三 資”管理。鎮 (街道) 集體入市的，收益用于轄 區農村基礎設施建設、民生項目等支出，以實物 形態落實共享收益。村集體入市的，收益不直接 分配，追加量化農戶股權，年底享受收益現金分 紅。村民小組入市的，收益的10%作為村集體提 留，其余以現金形態在成員間公平分配。

　　四是開發資金信息管理新平臺。為解決“資 金流向怎么管”，開發了“農村建設用地入市一 體化信息管理平臺”，實行“成交價款依申請代 收、調節金依申報代扣”制度，將資金征繳、分 成、繳庫、支出、監管等納入平臺統一管理，實 現財政、國土、農業、鄉鎮、村、代收銀行間信 息共享，加強資金流向監管，確保農民收益安 全、保值、增值。

　　2.入市成效

　　堅持以改革實效、群眾是否受益來檢驗入市 路徑，初步實現了土地增效、農民增收、集體壯 大、產業升級和基層治理增強的目標。

　　(1) 縣域內城鄉統一的建設用地市場初步形 成 建立完善的市場交易規則，將全縣農村建 設用地統一納入縣公共資源交易中心交易，建立 多方協同的入市監管服務機制，實行與國有建設用地“五個統一”，實現農村土地市場從“各自 為政、無序交易”轉變為“權能完整、統一規 范”，抵押融資從市場空白轉變為“縣域金融機 構全覆蓋”，在縣域內初步建立起城鄉統一的建 設用地市場，營造公平競爭的用地環境。

　　(2) 群眾的改革獲得感顯著增強 始終把 維護好、發展好農民利益作為出發點。在入市增 值收益分配上，兼顧入市與土地征收間大體平衡 的同時，更多地增強農民改革成果獲得感，農民 和集體收益 3.64 億元，惠及農民群眾 22 萬余 人。鼓勵偏遠欠發達的村與集中入市區塊的村合 作，通過異地調整入市，達到資源互補、共同入 市、收益共享，實現“強村帶弱村”。

　　(3) 農村經濟發展后勁明顯增強 從用地 情況看，解決了小微企業的用地需求，民間投資 得到激活，一批精品酒店、鄉村民宿和小微企業 創業園、農產品加工、農業科研企業等符合農村 實際的項目順利推進，替代了原有的磚瓦廠、小 碼頭、小礦山、小化工等落后低效產能和閑置農 房，產業形態明顯提升。初步測算，僅入市的建 新項目已實現新增投資35億元。

　　(4) 農村面貌進一步改善 結合農村全域 土地綜合整治和美麗鄉村建設，關停了一批 “散、亂、污”企業，推進了農村基礎設施建 設，生產效率進一步提升，環境進一步改善。已 累計復墾閑置宅基地和低效零散農村建設用地 400 多畝，推動了村莊布局優化和產業轉型 升級。

　　(5) 農村土地自我管理明顯提升 建立 “三會三公開”制度，將建設用地入市、土地征 收、宅基地管理、耕地保護、違法管控等工作納 入民主決策范疇，“民主議地”推動基層治理、 鄉風文明。農民群眾主動管理土地多了、違法用 地少了;商量公共事務多了、私下結怨少了，基 層治理進一步加強。

　　農村土地資源論文范例：關于農村集體土地征收有關問題的探討

　　3.主要亮點

　　在改革試點中，始終堅持邊推進、邊總結、 邊提煉、邊研究，形成了一系列改革亮點和創新 做法。

　　(1) 在增值收益方面率先明確“按類別、有級差”模式 德清縣確定了調節金收取方式， 明確了從16%～48%的差別化征收比例，率先制 定農村建設用地入市增值收益調節金征收和使用 管理規定，并參與國家《農村集體經營性建設用 地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》 的起草。

　　(2) 在收益內部分配方面建立“差別化”模 式 在村集體經濟組織完成股改的基礎上，率 先在全國制定了農村建設用地入市增值收益分配 管理規定，實行了“鎮集體入市，以實物形式分 配;村集體入市，以追加量化成員股權形式分 配;村民小組入市，以現金分配”的差別化分配 模式。特別是村集體取得的入市收益，以股權增 值方式追加量化成員股權的做法，被省人大制定 的《浙江省農村集體資產管理條例》吸納。

　　(3) 在市場規則方面實行“五統一” 緊緊 圍繞“建立城鄉統一的建設用地市場”要求，在 全國率先明確“實行統一的交易平臺、統一的地 價體系、統一的交易規則、統一的登記管理、統 一的服務監管”的市場規則。完成全國入市第一 宗、登記第一本，“五統一”的做法得到肯定。

　　(4) 落實抵押權能實現第一單、全覆蓋 率 先出臺了鼓勵金融機構開展使用權抵押貸款的意 見，將使用權列入押品范圍，在全國實施使用權 抵押貸款第一單。參與了國家《農村集體經營性 建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》 的起 草，舉辦了全國現場會。

　　(5) 在異地調整入市方面建成規則體系 在全國率先制定了《農村集體經營性建設用地異 地調整入市規定》，特別是針對各集體經濟組織 不同需求和區位差異，允許通過“調換土地所有 權自行入市、農村建設用地復墾指標交易入市、 集體經濟組織之間合作入市、鎮級統籌整體規劃 統一入市”等多途徑入市。

　　(6) 在入市權能設置上建立“年租制物 權” 針對小微企業用地與資金的制約，特別 是針對農民和農民集體傾向于不賣地的實際，探 索了農村建設用地租賃入市的路徑和制度，建立 了年租制物權的制度體系。