摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行”。為探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村莊規(guī)劃的編制方法，文章以衡陽(yáng)縣盤龍村為例，堅(jiān)持生態(tài)文明理念，落實(shí)“多規(guī)合一”，在充分收集資料與現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合最新影像圖和第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)村莊發(fā)展定位、用地安排、人居環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行了研究，合理劃定了農(nóng)業(yè)、建設(shè)和生態(tài)空間，旨在為村莊規(guī)劃的編制提供參考。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;村莊規(guī)劃;多規(guī)合一

　　0引言

　　在我國(guó)決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題一直是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，也始終是黨和國(guó)家高度重視的問題。為從根本上解決好“三農(nóng)”問題，黨的十九大報(bào)告作出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村振興上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。

　　在國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中明確提出“注重規(guī)劃先行”“推動(dòng)村莊規(guī)劃管理全覆蓋”“推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制實(shí)施”，中央農(nóng)辦等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好法定的村莊規(guī)劃”“把加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作”“有條件的村可結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，做到應(yīng)編盡編”，2019年中央一號(hào)文件再次明確提出“強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)。……編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃……。”

　　村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。編制科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，有利于摸清“家底”，明確村莊發(fā)展思路，進(jìn)而統(tǒng)籌村域各類資源、優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間[4]、加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展短板，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　在以往的研究中，有的以農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革為切入點(diǎn)，有的以精準(zhǔn)扶貧問題為切入點(diǎn)，有的以促進(jìn)村內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為切入點(diǎn)，有的以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為切入點(diǎn)。本文以衡陽(yáng)縣盤龍村為例，基于“多規(guī)合一”理念[5-6]，探索實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的村莊規(guī)劃編制方法和步驟，旨在為豐富村莊規(guī)劃編制思路提供參考。

　　1村莊規(guī)劃編制思路

　　根據(jù)國(guó)家和省市的要求，結(jié)合現(xiàn)有的村莊規(guī)劃編制情況，本文認(rèn)為，村莊規(guī)劃編制要做好“一收二調(diào)三定四優(yōu)五論”五步走，即：先做好準(zhǔn)備工作，主要包括組織準(zhǔn)備、基礎(chǔ)資料的收集和底圖制作等，然后對(duì)村域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地利用現(xiàn)狀、村莊環(huán)境等方面進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，并結(jié)合村域功能定位，確定村莊的發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上對(duì)村域國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局[7]，在規(guī)劃方案形成前后反復(fù)征求公眾意見和進(jìn)行專家論證，并進(jìn)行公示公告，最終方案報(bào)上級(jí)審批備案。

　　收集資料，制作底圖——“一收”。收集村莊自然條件、人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用情況、土地利用變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料、第三次國(guó)土調(diào)查資料、DOM數(shù)字正射影像圖等，以及其他相關(guān)規(guī)劃資料。以最新影像圖和第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行內(nèi)業(yè)處理，制作調(diào)查底圖，最終結(jié)合實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查資料，調(diào)整形成規(guī)劃基期的土地利用現(xiàn)狀圖。實(shí)地調(diào)研，分析現(xiàn)狀——“二調(diào)”。

　　以調(diào)查底圖為基礎(chǔ)，深入村莊實(shí)地調(diào)查，發(fā)放調(diào)查問卷和召開村民大會(huì)，主要調(diào)查村域耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、布局和永久性基本農(nóng)田劃定情況，以及農(nóng)村居民點(diǎn)布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況、空心房整治潛力等，分析現(xiàn)狀及存在的問題，了解村莊發(fā)展需求。

　　確定目標(biāo)，落實(shí)指標(biāo)——“三定”。結(jié)合村莊功能定位和現(xiàn)狀情況，科學(xué)確定村莊發(fā)展定位和目標(biāo)，落實(shí)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、村莊建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)。調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局——“四優(yōu)”。根據(jù)實(shí)地調(diào)研結(jié)果和村莊發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌安排村域國(guó)土空間利用活動(dòng)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，科學(xué)合理布局農(nóng)村居民點(diǎn)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目等，并開展農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)土地可持續(xù)利用和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。

　　公示公告，論證審查——“五論”。規(guī)劃成果形成前后，多次組織村民代表大會(huì)或村民大會(huì)對(duì)文本、圖件和表格等規(guī)劃成果進(jìn)行聽證，通過掛墻、掛網(wǎng)等方式征求意見，并邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，最終成果報(bào)上級(jí)審批和備案。

　　2編制實(shí)例——盤龍村村莊規(guī)劃

　　2.1研究區(qū)概況

　　盤龍村位于衡陽(yáng)縣西渡鎮(zhèn)南部，于2016年由原盤龍村和新鋪村兩個(gè)村合并而成，北與秋塘村相鄰，南接衡南縣譚子山鎮(zhèn)民主村，西靠峴山鎮(zhèn)雄虎村和西渡鎮(zhèn)天光村，東鄰振興村，距西渡鎮(zhèn)中心15公里。盤龍村屬于丘陵地形，其北部和西部為山地，中部為起伏較緩的丘陵地和耕地。全村地勢(shì)由北向南先降低后升高，中部平坦的低地為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，整體地勢(shì)低緩平坦。自然標(biāo)高在66.0~108.1m之間，相對(duì)高差41.9m。盤龍村屬亞熱帶季風(fēng)氣候，溫暖濕潤(rùn)，冬暖夏涼;年降水量1452mm，年平均氣溫17.9℃左右。

　　2.2數(shù)據(jù)來源

　　本文研究過程中所需資料主要來源于：①自然資源部門的第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、影像圖等;②統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);③村志等記載數(shù)據(jù);④實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　2.3編制過程

　　2.3.1收集資料與現(xiàn)狀調(diào)查分析

　　收集盤龍村人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特色資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)資料;收集土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查等國(guó)土相關(guān)資料。制作調(diào)查底圖，深入實(shí)地調(diào)研、入戶問卷調(diào)查，并召開村民大會(huì)，了解村莊發(fā)展的歷史脈絡(luò)和文化背景，以及村民的規(guī)劃編制意愿和急需解決的實(shí)際問題，最后結(jié)合相關(guān)資料綜合分析總結(jié)村莊特點(diǎn)和現(xiàn)存問題等。

　　盤龍村內(nèi)共有28個(gè)村民小組，全村710戶，人口2478人，其中勞動(dòng)力人口870人，占總?cè)藬?shù)的35.1%。土地總面積725.15ha，農(nóng)用地672.67ha，其中耕地308.62ha，占土地總面積的42.56%;建設(shè)用地39.88ha，未利用地12.59ha。盤龍村產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，企業(yè)有小規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)和養(yǎng)雞場(chǎng)，但是缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中市場(chǎng)組織差，全村收入主要依靠農(nóng)業(yè)與外出打工，經(jīng)濟(jì)來源較為單一。

　　2.3.2確定發(fā)展定位與規(guī)劃目標(biāo)

　　盤龍村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，規(guī)劃擬充分利用高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目資金，首先牢牢守住耕地保護(hù)紅線，發(fā)揮好糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，立足打造鎮(zhèn)內(nèi)的糧食生產(chǎn)核心區(qū)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，用好用活增減掛鉤政策，加快村域內(nèi)建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點(diǎn)整理，盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類用地布局，推動(dòng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，把盤龍村建設(shè)成為以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)資源型美麗鄉(xiāng)村[8]。

　　結(jié)合村域現(xiàn)狀、發(fā)展需求和上級(jí)規(guī)劃控制指標(biāo)，到規(guī)劃期末，盤龍村耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積分別不低于290.17ha、263.64ha，建設(shè)用地總規(guī)模控制在40.72ha以內(nèi)，村莊建設(shè)用地規(guī)模控制在40.66ha以內(nèi)，其中住宅用地規(guī)模、公共設(shè)施用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)模分別控制在39.97ha、0.63ha和0.06ha以內(nèi)。

　　2.3.3合理安排各類用地

　　結(jié)合實(shí)地調(diào)研成果，根據(jù)發(fā)改、環(huán)境、交通等部門相關(guān)規(guī)劃資料，綜合分析盤龍村國(guó)土空間開發(fā)潛力，合理安排各類用地，科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、建設(shè)和生態(tài)空間[2]。農(nóng)業(yè)空間主要是指耕地、園地等以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)功能，適合耕作和發(fā)展農(nóng)業(yè)的區(qū)域。規(guī)劃農(nóng)業(yè)空間386.96ha，期內(nèi)將依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃，堅(jiān)決落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，主要發(fā)展水稻、油菜、葡萄、柑橘等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。建設(shè)空間主要是指規(guī)劃期內(nèi)保留的和預(yù)留的農(nóng)村居民點(diǎn)等建設(shè)用地的區(qū)域。

　　規(guī)劃建設(shè)空間40.72ha，新增建設(shè)空間主要包括盤龍小區(qū)、月亮小區(qū)和星星小區(qū)等新農(nóng)村建設(shè)區(qū)域，以及村委會(huì)、幼兒園和小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施用地。生態(tài)空間主要是指村域內(nèi)具有生態(tài)防護(hù)功能，能夠提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域。規(guī)劃生態(tài)空間297.46ha。

　　2.3.4人居環(huán)境整治

　　以《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》為指導(dǎo)，學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)生活生態(tài)空間，以建設(shè)生態(tài)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，通過農(nóng)村垃圾和污水治理、村容村貌提升、土地綜合整治等方式逐步推進(jìn)人居環(huán)境整治，改善村域生產(chǎn)生活條件。

　　村莊環(huán)境整治：規(guī)劃期內(nèi)，盤龍村將通過重點(diǎn)治理農(nóng)村垃圾和污水，大力開展村莊環(huán)境整治，建立村莊保潔制度，集中收集與處理垃圾污水。農(nóng)村土地綜合整治：一方面結(jié)合衡陽(yáng)縣“空心村”整治計(jì)劃，推進(jìn)村民住房改造工程，拆除一批與村落整體布局不協(xié)調(diào)、散亂廢棄的宅基地，通過危房改造整修一批具有特色的建筑，盤龍村農(nóng)村建設(shè)用地待整理面積為1.45ha。

　　另一方面將通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，改變村內(nèi)田坎過多、道路溝渠不整和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善的現(xiàn)象，有效增加耕地面積，提高耕地生產(chǎn)能力，盤龍村待整治耕地面積10.23ha，可有效增加耕地面積0.42ha。

　　2.3.5生態(tài)保護(hù)

　　堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，結(jié)合村莊的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，合理安排村莊生態(tài)空間。規(guī)劃期內(nèi)加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)水域保護(hù)和水渠、水塘整治，嚴(yán)禁向水體內(nèi)亂倒垃圾，疏浚現(xiàn)狀坑塘、水渠，定期清除河道內(nèi)垃圾、雜物，改善村莊水體環(huán)境。

　　加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，確保規(guī)劃期內(nèi)村內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量有提高，實(shí)現(xiàn)總量平衡和占補(bǔ)平衡，保護(hù)和利用相結(jié)合。保護(hù)山體植被，嚴(yán)禁破壞山體植被，同時(shí)，加強(qiáng)村內(nèi)荒山綠化，合理布置經(jīng)濟(jì)林與生態(tài)林，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)退耕，通過綠化宜林荒山、荒坡，加強(qiáng)人工造林力度，使村內(nèi)林地面積不斷增加，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能。

　　2.3.6基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)

　　在村集體實(shí)地調(diào)研和村民入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合盤龍村水源位置、溝渠體系及基礎(chǔ)設(shè)施等現(xiàn)狀情況，完善給排水工程、污水工程、電信網(wǎng)絡(luò)工程等基礎(chǔ)設(shè)施。教育：在村民服務(wù)中心旁邊新建一棟小學(xué)及幼兒園，占地1500.00m2，可以解決全村小孩就近上學(xué)的問題。給排水：遠(yuǎn)期規(guī)劃各居民點(diǎn)采用集中供水方式，水源考慮在居民點(diǎn)附近建高位水塔;充分利用地形和溝渠建立完整的雨污分離系統(tǒng)。污水工程：在各安置點(diǎn)布置地下管線，減少污水排放對(duì)環(huán)境的影響。

　　電力：在充分依托現(xiàn)狀變壓器及輸電線路的基礎(chǔ)上，根據(jù)情況適當(dāng)擴(kuò)容，規(guī)劃遠(yuǎn)期10kV電力線連接成環(huán)，埋地敷設(shè)，連接入戶。電信：盤龍村規(guī)劃引入通信寬帶接入網(wǎng)，以滿足整個(gè)村數(shù)據(jù)、語音、圖像的傳輸需求。環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施：在集中居民點(diǎn)等人流較集中的位置布置公共廁所和垃圾收集與處理點(diǎn)。農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目：在清花河中段修建一處提灌站，將村南部水源通過渠道引入村中部，用于全村農(nóng)業(yè)灌溉。

　　2.3.7意見征詢與論證審查

　　規(guī)劃成果初步形成后，再次召開座談會(huì)和村民代表會(huì)議，使村民了解村莊規(guī)劃實(shí)施的意義以及規(guī)劃的內(nèi)容和要求，讓村民充分發(fā)表意見。鼓勵(lì)村民全程參與規(guī)劃編制與實(shí)施，參與集體決策。邀請(qǐng)規(guī)劃評(píng)審小組對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行審查，對(duì)規(guī)劃成果提出糾正、修改或補(bǔ)充的具體意見。規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議審議，并在村內(nèi)公示，確保規(guī)劃符合村民意愿，且村民愿意主動(dòng)實(shí)施規(guī)劃[10]。

　　3結(jié)論與討論

　　在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，規(guī)劃先行顯得尤為重要[1]。本文充分結(jié)合衡陽(yáng)縣盤龍村的自然條件、現(xiàn)狀布局等村莊實(shí)際情況，在現(xiàn)狀調(diào)查、明確村莊發(fā)展定位、用地安排、人居環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)、公眾參與等方面進(jìn)行了探索研究，提出了“一收二調(diào)三定四優(yōu)五論”的“五步走”村莊規(guī)劃編制思路。從研究結(jié)果來看，在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，對(duì)于類似盤龍村這種居民點(diǎn)比較分散的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的南方丘陵地區(qū)村莊，科學(xué)編制村莊規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間[4]，合理安排國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)[8]，對(duì)引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　同時(shí)，編制“多規(guī)合一”的綜合性村莊規(guī)劃[9]，堅(jiān)持一張藍(lán)圖管到底[7]，是統(tǒng)籌國(guó)土空間利用活動(dòng)的基礎(chǔ)，也從源頭上解決了多頭規(guī)劃、內(nèi)容重疊沖突等問題。目前，國(guó)內(nèi)很多地區(qū)的村莊規(guī)劃還沒有啟動(dòng)。由于每個(gè)村的自然稟賦、區(qū)位條件等各有差異，決定了村莊規(guī)劃的編制思路和方法可能各有差別，本文提出的編制思路也需要逐步完善。

　　在未來村莊規(guī)劃編制的過程中，要尊重自然，因地制宜，保留地方特色，切實(shí)保障規(guī)劃落到實(shí)處，禁止盲目大拆大建，避免出現(xiàn)“千村一面”的現(xiàn)象，從根本上助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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