摘要：農戶是森林經營管理的主體。文章以安徽省桃源村為調查對象，采用參與式調查分析方法，以森林管理政策為重點，對農戶進行半結構訪談、群體討論和問卷調查。在整理農戶對相關森林管理政策看法的基礎上，分析森林管理政策存在的問題并提出相應的政策建議。

　　關鍵詞：農戶;森林管理;參與式調查

　　一、引言

　　眾所周知，中國的集體林權制度經歷了多次變革，隨著改革的持續深入，林業生產經營的主體也逐漸由集體轉變為單個農戶。然而，基于行政架構的官方森林管理體系難以使農民獲得最佳森林收益，為此要求構建適于農戶持續參與森林管理的具體方法和手段。

　　從農戶的視角來看，在林業生產過程中，與森林管理密切相關的政策涉及采伐限額管理政策、公益林補償政策、林權抵押貸款政策以及與森林質量提升相關的政策。有鑒于此，本研究以安徽省黃山區桃源村為調查對象，主要采用問卷調查、半結構訪談以及群體討論相結合的方法，了解農戶對森林管理政策的看法，包括存在的問題及政策改進需求等，以期為進一步完善相應的森林管理政策、提高政策實施效率提供客觀依據。

　　二、桃源村森林資源概況

　　桃源村是比較典型的以林為主的山區村，土地總面積81.2平方公里，其中山地面積8000多公頃，茶園198公頃，耕地72公頃，人均山林面積4公頃左右，森林覆蓋率90%以上。森林資源中，天然林占比高達80%，其余的為人工林且人均占有水平較低。隨著天然林政策從緊和木材價格上升，農戶表現出強烈的人工林替代天然林的愿望。從收入結構來看，農民人均純收入主要來源于木材、毛竹、茶葉、非木質林產品、務工等。

　　農戶間收入差異與人均山林資源豐富度、前期造林形成的人工林面積、以及人工林是否進入采伐期相關。人均林地面積越多的村組，木材收入對農戶總收入的貢獻越高，而林地面積越少或者森林資源中公益林比例較高的村組，由于可采資源少且勞動力富余，相應的打工收入占比較高。

　　三、桃源村森林管理政策的問題分析

　　桃源村的森林經營類型可分為公益林和商品林兩大類，大部分林地由各戶分散經營。農戶的森林資源經營行為主要包括造林、撫育、管護和采伐。綜合調研結果發現，圍繞著這些經營環節，農戶普遍關注的是與其家庭收益密切相關的森林管理政策，并對這些現行政策的問題頗有微詞，集中體現在以下方面。

　　(一)造林成本不斷攀高和林業補助

　　瞄準大戶直接影響小農戶造林積極性林業生產周期長且伴隨著各種風險，政府針對造林活動具有的外部性特征進行補貼十分必要。但在財政捉襟見肘和提倡林業規模化經營的大背景下，造林補助等各種林業補助政策對林地面積提出了下限要求。在這些要求下，往往是林業大戶成為最終的獲益者，而小農戶雖然占有的林地面積總量最大但由于單戶經營面積達不到政策要求，從而與林業補助失之交臂。

　　桃源村已經形成的林地細碎化使小規模經營的農戶無法滿足造林補助對象的要求，天然林的禁伐政策又使得農戶無法通過低產林分改造等方式來重新造林并增加人工林面積，所有這些障礙都在影響著農戶的造林積極性以及森林后備資源的培育。有鑒于此，在公平與效率之間尋找平衡，積極拓展包括造林補助在內的各種林業補助資金來源，適度降低各類補助項目的申請門檻，給予小規模經營農戶更多的扶持應該是林改后政策設計的重點。

　　(二)公益林補償標準低，管護難度大

　　在森林未劃為公益林前，農民可根據每年獲得的指標在天然林中進行采伐作業，同時，有部分柴火收入和采松脂收入。劃定公益林后，資源性質變化，每畝林地只能得到15元的公益林補償，對農戶的收入影響很大，相應的公益林管護積極性不高。同時，隨著一系列惠農政策，特別是林業稅費減免，以及供需矛盾引導下的木材等木質林產品價格上升帶來的林業收益增加，加劇了農戶對森林資源利益的索取傾向，公益林管理難度進一步加大。

　　(三)天然商品林更新指標難以獲取，農戶收入受到較大影響

　　從歷史形成來看，桃源村的山場資源以天然林為主，天然林是維持農民家庭生計的一項重要資源，除根據每年獲得的指標采伐杉木、松木外，還根據各自勞動力及收入情況進行面積不等的造林。2001年開始，縣林業部門根據國家對天然林保護的要求，對天然林采伐，特別是成片天然林的采伐嚴格限制。

　　這就意味著天然林要承擔生態保護的任務但卻因未劃入公益林而得不到任何補償，同時，對非公益林天然林的嚴格管理意味著很難獲取采伐指標，沒有采伐指標就不能造林，農民的收入鏈條斷裂。在嚴格的政策約束下，農民選擇了利用天然林進行香菇、靈芝的生產，而這些生產對天然林資源的影響極為不利，但在收入最大化的指引下，以天然林破壞為代價的資源配置改變正是農戶對政策的積極應對。

　　(四)林權抵押貸款沒有得到應有的發展，與政策設計目標相距甚遠

　　調查結果顯示，農民資金需求主要集中在蓋房、結婚、看病和子女教育等傳統生計投入上，對農林業投資的選擇頻次較低;籌資方式的選擇視借款額度大小決定。由于貸款主要用于重大事件或突發事件，一般農民對信用貸款偏好，而對林權抵押貸款、小額抵押貸款、擔保貸款等較少使用，也了解不多。

　　從另一個方面看，金融機構出于風險控制的需要，貸款對象主要是實力雄厚的大戶、個私林場、集體林場;同時林權抵押貸款需要評估和反擔保，按評估價格的一定比例貸款，產生較高的評估費用;林權證抵押后，如果貸款次年做采伐作業設計還需向銀行申請，銀行同意并簽署同意書后才可申請采伐指標。而桃源村以天然林為主的資源特性，很難達到林權抵押貸款所要求的人工林條件，更別說達到面積要求。因此，林權抵押貸款并未給大多數農戶帶來籌集資金的便利。繁瑣的手續，較高的資金獲取代價等成為林權抵押貸款需求較低的根本原因。

　　(五)林區道路建設滯后

　　林區道路對林業生產和農民收入有較大影響，對資源價值的提升具有重要意義和作用。雖然從2009年起，黃山區加大了林區道路建設，但資金基本上用于特定森林質量提升工程中的林區道路新建和維修。此外，被列入省級毛竹科技示范園或者是示范鄉鎮、示范村的在申請道路建設專項資金時享有優先權。

　　農戶普遍認為，單家獨戶難以實現采伐作業，主要是道路需要聯戶維修，如果林區道路能保證，山林資源價值會大大提高，會刺激造林積極性。而有了道路，才能達到項目實施的條件，這比爭取各種造林補助的效果更好，林業部門管理也更方便。

　　四、政策啟示

　　不可否認的是，80年代以來的森林管理政策改進對農戶增收及提高林業經營效率意義重大。但政策給予農民的收益權和處置權還非常有限，現行的限額采伐政策，特別是對商品性天然林的嚴格管制，不符合商品林放開經營的分類經營精神，更違背了森林經營規律。在林區，可采資源與林業收入相關性強，但基礎設施和政策對收入的約束大。為此，政策改進應從以下方面入手。

　　(一)放松商品性天然林的采伐管制

　　2003年開始，延續多年的林業部門體制被瓦解，加之大幅度削減林業稅費，森林資源的比較優勢開始顯現，農民迫切需要采伐天然林后重新營造人工林，從而將森林資源優勢轉化為經濟優勢，但禁伐天然林政策使得桃源村許多林木質量及利用價值很低的天然次生林不能采伐，更無法造林，農民很難真正享有木材放開經營和林業稅費減免帶來的實惠。

　　因此，非公益林天然林采伐指標是當前農民最關心的問題，同時，對放松非公益天然林管理的要求非常強烈。事實上，天然林管制政策的最終目標應該是增加森林蓄積量，所以，應該適度放松對一般天然林的管理，改造低產低效林，把林子造起來。具體哪些林地可以改造，哪些必須保護，應該由農民、村委會和林業站工作人員共同決定，而且農民應該參與到林地的規劃過程中，主要原因是：一是產權屬于林農，其有權力參與決策;二是憑借多年的生產經驗，農民自己很清楚哪些山林應該保護，哪些可以用來采伐造林;三是農民愿意為生態保護作貢獻。

　　(二)進一步提高公益林補償標準，拓寬公益林補償渠道，放松公益林采伐政策

　　實地調查結果顯示，桃源村農戶普遍認為公益林補償標準過低，并對公益林嚴格限制經營提出了疑義。所調查農戶都非常清楚公益林的生態效益，也認可國家保護公益林的政策，但對公益林禁伐等嚴格的管制措施和生態補償與貢獻的背離表示不滿，同時提出附近水電站免費享用了桃源村公益林的水源涵養和水土保持功能卻沒有支付任何費用。由此，進一步提高公益林補償標準，并從水庫發電站的收益中提取部分資金返還給上游的農戶，是化解生態保護和農民收益矛盾的重要措施。同時，應當因地制宜，在條件適合的公益林內允許適當種植杉木、毛竹，以增加農戶的經濟收入。

　　(三)加大林區道路建設投入的政策

　　支持力度隨著工業水平的上升，林業基礎設施，特別是林區道路建設對降低森林資源開發利用費用和提高林業集約經營水平十分明顯，是具有明顯外部性的公共品或準公共品，供給涉及農戶多，受益面廣，針對的不是個體而是群體。

　　單個農戶往往受制于投資能力限制，難以單家獨戶開展林業基礎設施建設;即使有能力投入，也因林業基礎設施建設的外部性會使得其他農戶搭車受益，其準公共品性質決定了單個農戶難以在該方面有所作為，從而影響林地的經營效率。為此，加大國家和地方各級財政對林區道路建設的投入和資金支持對于將林區資源優勢轉化為經濟優勢，增加農民收入具有重要作用。

　　(四)增加林業生產性補貼，降低項目準入標準

　　從黃山區現有的森林管理政策來看，涉及造林、撫育、低產林改造等林業生產活動在申請項目時都必須達到一定的面積下限要求，但農戶的林地普遍規模小且較為分散和細碎，不同地塊的經營方式千差萬別，這樣的狀態與林業生產性補貼項目要求的統一和集中連片有相當大的差距，自然無法獲得各種可能的林業生產性補貼，這對靠山吃山的農戶來說，影響較大，無法利用現有森林資源提高收入。

　　因此，加大林業生產性補貼和林業生產投入，降低各類林業生產經營項目準入標準及其對林地面積的起始要求，并基于農戶的利益，盡量簡化項目審批，擴大各類林業生產補貼的受益范圍，這些都是激發桃源村小規模經營農戶積極培育后備資源以及增加農戶林業收入的必由之路。

　　(五)放松林權抵押貸款的限制，加大財政貼息

　　在林區，森林資源是農戶家庭的重要財產，但現行林權抵押貸款手續繁瑣、評估價偏低、評估費按評估金額收取，以及不面向農戶小面積抵押貸款等問題使得農民不愿向銀行貸款，森林資源的財產特性無法體現。

　　因此，放松林權抵押貸款的限制，加強林權抵押貸款政策的宣傳，根據不同的貸款對象和貸款用途配套相應的貸款模式和不同的財政貼息，使得山林資源真正成為農民的“綠色銀行”是進一步完善林權抵押貸款政策必須解決的問題。對于農戶來說，政策應該允許其憑借林權證獲得抵押貸款，凡是貸款用于林業經營項目的，經審核可以采取財政貼息的方式，即便是用于非林業生產用途也可以是少貼息或不貼息，而金融機構可能承擔的風險由政府買單或部分買單，使林權證真正發揮其財產特性。

　　(六)尊重農民的理性選擇，尊重傳統知識實地調查

　　顯現農民對山林資源價值有極高的認可，作為理性的經濟人，具有悠久山林經營經驗的農戶非常清楚如何永續利用森林資源。當然，有的傳統知識是科學的，有的可能是不科學的，在不斷降低成本的目標下，農民通過不斷試錯，不科學的傳統做法會被更為科學的方法替代。因此，政策制訂者必須關注的是如何有效地提高林業生產效率，以及如何切實增加農民收入，而不是為了便于管理，打著嚴格保護資源的口號不作為或不恰當地作為。只要真正還權于民，理性的當地農戶一定會根據自身的資源狀況進行最佳的資源配置。

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