摘要：統一底圖底數是開展國土空間規劃的基礎和前提。然而作為規劃底圖和土地現狀信息最重要、最權威的來源，第三次全國國土調查與國土空間規劃的用地分類存在差異。文章分析比較兩種用地分類的差異，提出基于“三調”數據，將土地利用現狀和建設用地規劃許可、批轉供用等數據建立用地類型轉換模型，進行地類轉換和細化，建立國土空間規劃底圖的方法，并結合武漢市國土空間規劃底圖建設對該方法進行分析論證。

　　關鍵詞：“三調”;國土空間規劃;地類轉換;用地用海分類;武漢

　　2018年，國務院整合原國土、發改、住建、水利、農業、林業、海洋、測繪等部門的部分職責，組建自然資源部，以統籌山水林田湖草系統治理，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[1]。國土調查和空間規劃成為履行“兩統一”職責的重要抓手。自然資源部辦公廳《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》明確，應以第三次全國國土調查(簡稱三調)成果為基礎，整合規劃編制所需的空間關聯數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規劃編制[2]。

　　可見統一底圖底數將成為國土空間規劃的基礎和關鍵，但由于“三調”工作分類與國土空間規劃用地分類存在差異，“三調”數據成果無法直接用作國土空間規劃現狀底圖，因此開展“三調”數據地類轉換研究，建立國土空間規劃底圖尤為必要。

　　1“三調”工作分類與國土空間規劃用地分類差異比較

　　1.1“三調”工作及國土空間規劃體系建設背景

　　2017年10月，國務院正式啟動全國第三次國土調查工作，調查內容包括土地的地類、面積和權屬等，全面掌握全國耕地等地類分布及利用狀況[3]。“三調”是一次全面的重大國情國力調查，獲取了真實、準確的數據，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的詳細數據庫。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。

　　實現“多規合一”，建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系[4]。2021年8月發布的《第三次全國國土調查主要數據公報》指出，“三調”成果是國家制定經濟社會發展重大戰略規劃、重要政策舉措的基本依據，要將“三調”成果作為國土空間規劃和各類相關專項規劃的統一基數、統一底圖，推進國家治理體系和治理能力現代化[5]。

　　1.2“三調”分類與用地用海分類比較

　　1.2.1分類標準來源差異

　　“三調”的土地分類依據是《第三次全國國土調查工作分類地類認定細則》，該分類以原國土資源部2017年修訂的《土地利用現狀分類》為基礎，對部分地類進行了歸并與細化后得到[6]，包括13個一級類、68個二級類(其中13個并列二級類)。用地用海分類來源于自然資源部2020年11月發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，是整合原《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等建立的全國統一的國土空間用地用海分類[7]。該分類包含24個一級類(陸域18個)、106個二級類及39個三級類。

　　“三調”工作分類的13個一級類為耕地、種植園用地、林地、草地、濕地、商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地及其他土地。用地用海分類陸域部分比“三調”工作分類多5個一級類：將“三調”工作分類中的商業服務業用地拆分為商業服務業用地和倉儲用地2個一級類，將公共管理與公共服務用地拆分為公共管理與公共服務用地、公用設施用地和綠地與開敞空間用地3個一級類，將其他土地拆分為其他土地和農業設施建設用地2個一級類，另新增留白用地1個一級類，其余一級類名稱和含義與“三調”工作分類基本保持一致。

　　1.2.2地類劃分原則差異

　　“三調”遵循“所見即所得”的理念，側重對土地使用的現實情況和自然資源的變化情況進行調查，更多關注自然資源的使用現狀，如耕地數量、質量、分布和構成;用地用海分類突出陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌，按照用地用海實際使用的主要功能或規劃引導的主要功能進行歸類，地類劃分更為詳細。

　　1.2.3應用領域及特點差異

　　“三調”工作分類是支撐“三調”工作的重要技術標準之一，是“三調”土地利用現狀分類的依據。用地用海分類應用于國土調查、規劃、用途管制等方面，其用途較“三調”工作分類更為廣泛。自然資源部已明確，用地用海分類應用在市級國土空間總體規劃數據庫建設中，應滿足《市級國土空間總體規劃數據庫規范(試行)》[8]，一旦被上位的國土空間總體規劃采用，整個國土規劃體系將會延續。

　　可見，“三調”工作分類的特點是標準統一、調查真實、覆蓋全面，用地用海分類的特點是分類詳細、應用廣泛。因此，如果能基于“三調”數據建設得到的用地用海現狀，將進一步提升國土空間規劃底圖的精準性和可利用性，充分發揮國土調查對國土空間規劃的支撐作用。

　　2基于“三調”數據構建規劃底圖方案

　　2.1底圖基數轉換

　　為保證底圖底數統一且合法合規，根據審批數據對“三調”建設用地范圍進行調整，將未審批已建設、已審批未建設或已拆除建筑物、構筑物的原建設用地與審批數據進行比對，使建設用地范圍及其地類與審批數據保持一致[9]。

　　2.2地類直接轉換

　　將“三調”數據由“三調”工作分類轉換至用地用海分類，分為直接轉換和細化轉換兩種類型。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》建立地類對接表，“三調”工作分類與用地用海地類對應關系包括一對一、一對多、多對一和無對應四種類型。

　　其中，一對一和多對一的進行直接轉換，一對多和無對應的進行細化轉換。對于需細化轉換的地類，先轉換至最接近的同級別地類或上一級地類，并標注待細化，待下一步參考相關數據或補充調查后細化。經比對，“三調”工作分類中濕地、耕地、種植園地、林地、草地、水域及水利設施用地中的所有二級類均可一一對應直接轉換至用地用海分類相應二級類，且兩個分類中這些地類的名稱和含義基本保持一致;商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地中絕大多數二級類與用地用海二級類或三級類是一對多的關系，需細化;其他土地除設施農用地需細化外均可一一對應直接轉換至用地用海分類。總體而言，“三調”數據中農用地和未利用地絕大部分可以直接轉換，建設用地則絕大部分需要細化。

　　2.3地類細化轉換

　　2.3.1參考數據

　　近年來，規劃編制所參考底圖為城鄉用地現狀，該數據分類標準為《城市用地分類與規劃建設用地標準》，該分類對建設用地范圍內的地類劃分較“三調”工作分類更為細致，與用地用海分類基本一致，故本次現狀底圖建設以城鄉用地現狀為細化依據數據，對“三調”進行地類細化。

　　與土地用途相關的數據作為細化參考數據，包括地形圖、地理國情普查、公服設施專項調查、市政設施專項調查和建筑調查等現狀數據，以及建設用地規劃許可證、土地供應等管理審批數據。這些數據由于各種原因無法直接對“三調”數據進行細化，如影像和以服務形式發布的地形圖等柵格數據難以直接提取用地性質屬性，公服和市政專項調查數據對“三調”地類覆蓋不全，地理國情普查成果中的房屋建筑僅以高矮等特性而不是用途進行分類，其分類邏輯與“三調”數據存在明顯差異。為最大程度保證地類細化的準確性，將以上數據均作為細化參考數據，提取各自與土地用途相關信息，以輔助用地類別的綜合判斷。

　　2.3.2地類細化

　　提取“三調”數據中經地類轉換后被標注為待細化的圖斑，與城鄉用地現狀比對，通過編寫python腳本，調用ArcGIS工具經過計算機自動圖斑切分、面積計算、碎圖斑融合、屬性掛接、地類判斷等步驟，得到初步細化成果。標記“三調”數據與城鄉用地現狀不一致的圖斑，參考其他數據進行綜合判讀，確定圖斑最終地類。具體步驟如下：

　　(1)提取待細化圖斑與城鄉用地現狀進行空間疊加，兩者會出現大量邊界不一致的區域，將“三調”圖斑切分并將城鄉用地現狀的屬性掛接至圖斑后，得到邊界一致和邊界不一致兩類圖斑，邊界一致的進入屬性判斷，邊界不一致的進行下步碎圖斑融合。(2)在每塊“三調”圖斑內部進行碎圖斑融合，碎圖斑定義為：面積小于200㎡，或圖斑周長數值大于圖斑面積數值，或圖斑面積占原“三調”圖斑比例小于0.15且面積小于1000㎡。未融合的圖斑面積均大于200㎡，滿足“三調”上圖最小面積要求，作為新的單個圖斑保留并進行屬性判斷，即邊界判斷轉化為屬性判斷。

　　(3)根據城鄉用地現狀與用地用海對照表，將上步處理后的圖斑按城鄉用地屬性轉換至用地用海分類，并與依據“三調”數據工作轉換后地類比對。若城鄉用地現狀已轉至用地用海分類二級類或三級類且與“三調”數據轉至用地用海分類后的大類一致，則認為細化成功，將城鄉用地現狀屬性作為細化屬性，否則進入下步繼續判斷。

　　(4)提取“三調”數據與城鄉用地現狀不一致的圖斑，依次疊加其他參考數據，如建設用地規劃許可證等，將參考數據處理后轉換至用地用海分類并與上述圖斑作比對，若參考數據屬性與“三調”數據屬性一致(大類相同)則將參考數據屬性作為細化屬性，否則進入下一步人工判讀。(5)對于上述步驟仍無法判斷的圖斑，參考地形圖、遙感影像、不動產登記發證等數據，進行人工綜合判斷，最終確定用地類型。人工判讀仍無法確定的圖斑，保留原用地用海分類不變。

　　3武漢市國土空間規劃底圖建設實例

　　3.1數據采用情況

　　(1)城鄉用地現狀數據。作為原《武漢市城市總體規劃》修編工作的一部分，武漢市城鄉用地現狀調查于2013年啟動，2015年完成，2019年12月進行了更新，工作范圍覆蓋全市域，面積8569km2。數據主要來源于城鄉建設用地現狀數據歷史積累、歷年城市建成區界定數據持續更新和地形圖。

　　(2)“三調”數據。武漢市“三調”工作于2017年10月啟動，2019年12月完成，工作范圍是武漢市域，面積8569km2，外業調查獲取的圖斑數61.07萬個。按照“三調”工作分類口徑，武漢市包含13個一級類、43個二級類。(3)參考數據。本次武漢市國土空間規劃底圖建設調取了全市歷年批轉供用審批許可、各類規劃詳查、地理國情普查、房屋調查、全市地籍權屬登記，以及影像圖等專業部門空間數據，作為用地類別精細判讀和相互校驗的參考依據。

　　3.2轉換過程

　　①利用ArcGIS軟件，將全市“三調”地類圖斑圖層導入新建GDB文件，作為初始圖層并進行幾何修復。②疊加審批數據，包括新增建設用地批復、土地供應、建設用地規劃許可證等，進行基數轉換。③通過“連接”工具將“三調”——用地用海對照表連接至屬性表，基于“DLBM”字段連接，將圖層直接轉換至用地用海分類。

　　④篩選出標注為“待細化”的圖斑導出為單獨的圖層，進入細化轉換步驟。⑤將待細化圖層與城鄉用地現狀數據做空間疊加，使用“標識”工具，在切分“三調”圖斑的同時保留城鄉用地現狀的用地性質。⑥通過python腳本批量進行碎圖斑融合。⑦對處理后的圖斑進行地類一致性判斷，即判斷“三調”工作分類和城鄉用地現狀分類分別轉至用地用海分類后的地類是否一致，結果分為三類：一致且達到細化要求;一致，需進一步細化;不一致。⑧對于一致需進一步細化和不一致的圖斑依次疊加審批數據或其他數據進行人工判斷。⑨將所有處理完成的待細化圖斑與直接轉換的圖斑進行拼合。

　　3.3轉換結果分析

　　武漢市“三調”數據總面積為8569km2，其中直接轉換圖斑數為53萬個，面積約為6886km2，約占全市面積的80%;細化轉換圖斑數為16萬個，面積約為1683km2。細化轉換圖斑中，約402km2道路及溝渠用地進行單獨處理;約1281km2疊加城鄉用地現狀自動細化判讀后，“三調”數據與城鄉用地現狀一致且達到細化要求的約567.9km2，約占全市面積的7%，不一致或一致但未達到細化要求的約713km2，約占全市面積的8%。通過計算機處理，實現對“三調”數據80%的自動直接轉換，約7%的自動細化轉換，剩余約13%需人工判讀后細化。

　　在地類細化中發現，“三調”需細化圖斑與城鄉用地現狀一致的約占待細化部分總面積的44%，剩余56%的地類不一致或城鄉用地現狀無法滿足細化要求。導致此結果產生的原因主要包括以下兩方面：

　　(1)用地用海分類及其與“三調”分類銜接待優化。一是部分地類含義相似度較高，地類間界限不明確，導致細化轉換時地類難以認定，包括村道用地、村莊內部道路用地與田間道、溝渠與干渠;二是部分地類劃分不夠細致，難以滿足城市精細化管理，包括中小學用地和醫院用地均可進一步細分;三是用地用海地類與“三調”地類含義并不完全一致卻直接對應，包括機關團體新聞出版用地(三調)與機關團體用地(用地用海)的對應，城鎮住宅用地之間的對應;四是缺乏滿足社會發展的新地類，包括軟件園、創意園、科技園等用地，缺乏適合的地類歸入。

　　(2)地類判定規則需明確。現狀底圖反映的是用地現狀，對于現狀的定義及導向性將導致結果的不同，例如，地塊的實際用途與發證或審批信息不一致時，以實際用途或規劃用途為導向將得到不同結果。不同的結果會影響對現狀的描述及指標統計，進而影響城市體檢等各項工作。因此，要明確導向性并確定相應的技術要點，保證基于相同標準判定用地現狀。

　　4總結與建議

　　由于產生背景和用途不同，“三調”工作分類與用地用海分類之間出現差異，給自然資源和國土空間規劃管理造成不便。從研究實例中得知，即使通過技術手段和人工判讀實現了絕大部分面積的地類轉換，但還是存在無法歸類處理的圖斑，需要外業補充調查。無法歸類主要是由于參考數據現勢性不夠或者數據缺失所導致，尤其是城市集中建設區邊緣、新城區內，這些區域往往隨著城市發展而迅速更新，但是僅從影像無法判斷其用地類別。

　　現有參考數據明顯與實際不符的或者缺乏數據的,需統一開展外業補充調查，詳細調查土地的使用類型、地塊邊界及土地權屬等。既然要求統一底圖底數、圖數一致，那么最徹底的解決方法就是在頂層設計時直接將兩種分類進行合并，建立統一的分類標準。為此建議：一是以自然資源部發布的用地用海分類為準，制訂統一的用地分類標準，但要注意保持“三調”工作分類中耕地地類的延續性，確保耕地的管控。二是充分利用GIS的數據集優勢和數據管理能力，將“三調”工作所需信息，如征而未轉、批而未建等要素，作為屬性數據附加在圖斑上。三是對因口徑不一致導致“三調”中未能細化、不能判讀、存在誤差的圖斑,可以在年度變更調查中予以更正。

　　參考文獻

　　[1]自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定[EB/OL].(2018-09-11)[2021-11-29].

　　[2]自然資源部.自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知[Z].北京：自然資源部，2019.

　　[3]國務院關于開展第三次全國土地調查的通知[EB/OL].(2017-10-16)[2021-11-29].

　　作者：吳多1,2,熊偉2,3