摘要： 法治蘊含的平等、 自由、 公正、 秩序等價值 理念， 引領和規范營商環境建設的總體進程。 大連 東北亞國際航運中心法治化營商環境建設既要強調 形式法治， 也要重視實質法治， 以良法促發展保善 治。 以 《大連市推進東北亞國際航運中心建設條 例》 為依據， 形成一套可操作性強、 具有吸引力、 適應大連發展要求的規范體系， 能夠更好地促使政 府、 社會組織、 市場主體在有序的協商互動中實現 共贏。

　　關鍵詞： 東北亞國際航運中心; 規范體系

　　建設大連東北亞國際航運中心是黨中央、 國務 院做出的重大決策部署， 建設良好的法治化營商環 境是其中一項重要的基礎性工程。 習近平同志就 深入推進東北振興提出六個方面的要求， 第一條就 是 “以優化營商環境為基礎， 全面深化改革”。 他 指出， 法治是最好的營商環境， 深刻闡明了法治和 營商環境的關系。 法治蘊含的平等、 自由、 公正、秩序等價值理念， 引領和規范營商環境建設的總體 進程。 大連東北亞國際航運中心法治化營商環境建 設既要強調形式法治， 也要重視實質法治， 以良法 促發展保善治。

　　形成一套完整的規范體系， 能夠更 好地促使政府、 社會組織、 市場主體在有序的協商 互動中實現共贏。 大連市已制定實施了 《大連市推 進東北亞國際航運中心建設條例》 (以下簡稱 《條 例》)， 就地方立法而言， 走在國內各航運中心法治 化營商環境建設的前列。 但是一個龐大系統的高效 運行， 僅僅靠一部 《條例》 是不夠的， 還需要以 《條例》 為依據形成一套可操作性強、 具有吸引力、 適應大連發展要求的規范體系， 使航運中心各方面 建設有規可循。

　　一、 細化辦事規則， 構建統籌合力的指揮運行 機制

　　航運中心建設是需要多元主體協同共治方能實 現的系統工程。 在梳理 《條例》 時不難發現， 承擔 推進大連航運中心建設責任的實施主體隊伍龐大， 包括市人民政府、 大連東北亞國際航運中心建設議事協調機構、 區 (市) 縣人民政府、 市交通運輸主 管部門、 市口岸部門、 市郵政管理部門、 市人民政 府金融工作部門、 市科學技術行政部門、 市工業和 信息化部門、 市教育主管部門、 市應急管理部門以 及仲裁機構、 航運相關行業協會、 港口經營人、 航 運企業、 航運業市場主體等。 這些主體概括起來可 以分為三類： 政府、 市場主體和社會組織， 其中， 政府主體包括市區兩級政府及 11 個相關部門 (機 構)， 市場主體及社會組織更是紛繁復雜、 種類眾 多。

　　這樣一個繁雜的系統要形成合力、 高效、 有序 的運行， 除了需要各部門各方面各司其職之外， 更 加需要一個強大的牽引力量來引領、 指揮、 推動系 統的高效運轉。 它要有能力統籌系統內部政府各部 門之間、 政府與市場主體之間、 政府與社會組織之 間的分工合作， 又要有能力協調地方政府與中央政 府及其相關部委之間、 地方政府與上一級政府之間 以及地方政府相互之間的銜接、 交流與合作。 《條例》 第四條規定， “市人民政府應當加強 對推進大連東北亞國際航運中心建設工作的領導。

　　本市設立大連東北亞國際航運中心建設議事協調機 構， 負責協調推進大連東北亞國際航運中心建設的 有關工作。 議事協調機構辦公室設在市交通運輸主管部門， 負責有關日常工作。” 這一規定從邏輯上 來看， 大連東北亞國際航運中心的指揮運行機制包 括三個層次， 即大連東北亞國際航運中心建設工作 領導機制、 議事協調機制和日常工作機制。 三者分 工負責、 相互配合、 統籌運作才能更好地推進大連 東北亞國際航運中心建設。

　　其中， 工作領導機制理 應是最強的牽引力量， 是指揮運行機制的核心， 發 揮引領、 指揮、 推動大連東北亞國際航運中心建設 整個系統高效有序運行的作用， 應當依據 《條例》 第四條規定， 設立規格更高、 職能更加專一、 非 “松散型” 的工作領導機構， 進一步細化辦事規則 和流程， 厘清工作領導機構與議事協商機構之間的 職能定位， 明確領導機構、 議事機構、 日常工作機 構之間的關系、 責任、 任務， 以落實 “市人民政府 應當加強對推進大連東北亞國際航運中心建設工作 的領導” 的法規要求， 統領大連東北亞國際航運中 心建設高效推進。

　　二、 拓展法源形式， 構建多元并蓄的規范體系

　　良法乃善治之基礎。 大連東北亞國際航運中心 法治化營商環境建設需要一套匯聚政府、 社會、 市 場多方智慧， 構建結構合理、 可操作性強、 地方特 色突出的規范體系。 為此， 需要打開思路、 拓展法 源形式， 正視非正式規則 (軟法) 作為法源形式的 必要性， 將非正式規則納入法律范疇予以統籌， 實 現多元規則及其承載的利益主體互利互惠的正和博 弈。 可以將公共政策、 行業公約、 社會組織章程、 授權委托文件， 甚至是企業內部章程統統納入地方 性法律規范體系中統籌考量， 以彌補國家法律調整 的空缺以及立法資源的不足， 并督促社會組織、 市 場主體積極承擔義務， 實現依法自治 [1] 。

　　對大連市現有的關于航運中心建設方面的規范 性文件及公共政策進行梳理時還發現， 根據 《大連 市人民政府關于公布廢止和現行有效規范性文件目 錄的決定》 (大政發 〔2021〕 10 號)， 目前大連市 現行有效的 143 項規范性文件中， 沒有直接與航運 有關的規范性文件， 涉及航運中心建設有關工作的 規范性文件有 49 項， 其中與航運人才 (含社會保 障) 有關的 19 項， 與土地有關的 10 項， 與投資金 融有關的 7 項， 與綠色環保有關的 5 項。

　　2011 年以 來， 原市港口口岸局作為大連東北亞國際航運中心 建設的牽頭單位， 制定的 6 項與航運中心建設有關 的規范性文件， 目前已廢止 5 項， 僅有 《關于印發 大 連 市 港 口 經 營 管 理 辦 法 的 通 知 》 ( 大 港 口 發 〔2017〕 169 號) 繼續有效。

　　在公共政策方面， 2011 年至今， 市政府及市政府辦公室公開印發的政策性 文件中， 尚無推進大連東北亞國際航運中心建設的 綜合政策性文件， 相關政策性文件中直接提及 “航 運” 的共 75 項， 其中只有 2011 年市政府出臺的 《大連市人民政府關于促進大連港口集裝箱業務加 快發展的意見》 (大政發 〔2011〕 61 號) 是與促進 航運中心建設聯系較為密切的政策性文件， 其他文 件均為其他領域的政策性文件。 原市港口口岸局制 定了 《關于印發促進大連港口集裝箱加快發展補貼 資金發放實施細則的通知》 等 25 項是與航運中心建設有關的一般性政策文件。

　　比較而言， 上海市在航運中心規范體系建設方 面是值得學習的。 上海市 2014 年以來相繼印發了 《上海國際航運中心建設專項資金管理辦法》 《上 海市調整優化航運集疏運結構項目資金管理實施細 則》 《上海市促進現代航運服務業創新資金管理實 施細則》 《上海市服務業發展引導資金使用和管理 辦法》 《上海市推進海鐵聯運發展工作方案》 《上 海航空樞紐建設專項扶持資金管理辦法》 等規范性 文件。

　　近年， 上海市各轄區也制定了各具特色的促 進上海國際航運中心建設的規范性文件， 如虹口區 制定了 《虹口區支持航運企業發展的若干措施》 《虹口區加快發展航運服務業的意見》， 浦東新區制 定了 《浦東新區 “十三五” 期間促進航運業發展財 政扶持辦法》 等。 上海市及其各轄區政府安排航運 中心建設相關專項資金， 支持航運項目建設、 航空 樞紐建設、 海鐵聯運和現代航運服務體系建設， 促 進航運功能性機構集聚發展， 為推進上海國際航運 中心建設提供了政策引導和資金支持。基于上述情況， 拓展法源形式， 以 《大連市推 進東北亞國際航運中心建設條例》 為依托， 構建多 元規則并蓄、 針對性強的規范體系十分迫切。

　　一是 需要政府有關部門及時出臺相關公共政策， 使大連 航運中心建設目標明確、 任務具體、 責任清晰。 比 如， 制定 《大連東北亞國際航運中心建設議事協調 規則》， 編制 《大連東北亞國際航運中心建設規化》 以及出臺航運服務產業集聚區建設、 大連中國郵輪 旅游發展試驗區建設、 郵政和快遞集疏中心建設、 航運公共信息交流共享機制建設、 金融支持、 創新 鼓勵、 航運高層次人才培養與引進、 財政支持、 監 督考核等方面的一系列配套公共政策。

　　二是發揮社 會組織和市場主體的作用， 將 《條例》 中涉及市場 運行、 行業管理、 資源配置等方面可以實行市場自 治的規范， 交由行業協會和研究中心來制定。 比 如， 行業誠信規范、 促進港口物流、 航運保險、 國 際船舶運輸、 國際船舶代理、 無船承運業務、 國際 貨運代理、 海事法律服務、 國際航運經紀和國際船 員服務等航運服務業發展配套政策和推進措施， 鼓 勵航運業市場主體整合航運資源、 開展境外投資和 跨國經營等方面。 三是盡快促成大連東北亞國際航運中心研究院建立， 為政府決策、 行業服務、 市場 運行的規范制定提供智庫支持。

　　三、 明確責任清單， 制定監督考核規范

　　大連市推進東北亞國際航運中心建設是一項繁 雜的系統工程， 而越是龐大的系統越需要明確系統 內各主體責任， 越需要各主體能夠切實履行責任， 同向而行， 形成合力。 盡管 《條例》 中既有相關責 任單位的規定， 也有關于建立工作考核制度的規 定， 但這些規定普遍具有原則性概括性較強、 操作 性可執行性較弱的情況， 迫切需要制定明確的責任 清單和監督考核規范體系， 以保證國際航運中心建 設的高效推進。

　　四、 探索推動

　　“沙盒監管”， 制定保護創新規范 創新是社會發展的動力， 創新能力是城市競爭 力的核心要件。 大連東北亞國際航運中心能否具有 國際競爭力， 與大連市的包括技術、 制度、 知識產 權等在內的創新能力密切相關， 而創新的不確定性 會給法治系統帶來巨大的挑戰。

　　法律自身的滯后性 與營商環境內生的創新之間的矛盾， 充分考驗法治 框架的容量和張力， 特別是在行政執法領域， 如何 兼顧創新與法治， 考驗著我們整個城市的智慧。 “沙 盒監管 ” 是 指 先 要劃 定 一個 范圍 ， 對在 “盒子” 里面的企業采取包容審慎的監管措施， 同 時杜絕將問題擴散到 “盒子” 外面， 在可控的范圍 之內實行容錯糾錯機制， 并由監管部門對運行過程 進行全過程監管， 以保證實施的安全性并作出最終 的評價。 這樣做主要是在保護與監管間尋找最佳結 合點， 以更安全的方式鼓勵創新， 破解 “一管就 死， 一放就亂” 管理瓶頸， 實現監管模式不斷優化 升級。 北京市在這方面的舉措值得我們借鑒。

　　2018 年 11 月， 北京市中關村科技園區管理委員會、 北 京市金融工作局、 北京市科學技術委員會發布 《北 京市促進金融科技發展規劃 (2018—2022)》， 提出探索推動以 “監管沙盒” 為核心的金融科技監管創 新試點落地， 積極爭取監管部門監管科技相關政策 試點， 推動在北京金融科技與專業服務創新示范區 探索 “監管沙盒” 試點和 “金融風險管理實驗區”， 吸引監管機構、 地方政府、 技術企業、 高校與研究機構、 行業組織等參與， 有效探索金融科技的安全 邊界與創新路徑。

　　2020 年 4 月， 北京市海淀區人民 政府辦公室發布 《海淀區關于常態化疫情防控下聚 焦 “六穩” 做好近期經濟工作的若干措施》， 提出 打造新經濟監管制度策源地。 開展面向新技術、 新 經濟、 新業態、 新模式等領域的 “沙盒監管” 試 點， 聚焦人工智能、 智能網聯、 自動駕駛、 數字經 濟以及金融科技等優勢領域， 探索建立可推廣的新 經濟監管制度框架。 “沙盒監管” 是將原則性與靈活性相結合的法 律原則在實踐中的創新應用， 如果把 “沙盒” 視為 法律的授權范圍， 那么 “沙盒監管” 就是允許在法 律授權的范圍內開展改革創新試驗， 并由法定部門 進行監督管理的執法方式。

　　因此， 探索推行 “沙盒 監管” 同樣需要制定制度規范， 來確定 “沙盒” 的 邊緣和事項， 明確 “監管” 的流程和方式， 確定糾 錯機制。 大連東北亞國際航運中心建設有必要借鑒 北京經驗， 制定制度規范， 在涉及國際航運中心建 設的金融、 物流、 貿易、 服務、 口岸、 人才等方面 的執法中， 探索推進 “沙盒監管”， 用制度保障改 革創新的進行。

　　綜上所述， 善治就是制度之治、 規則之治、 法 律之治。 大連東北亞國際航運中心建設離不開一個 包含政府、 社會組織、 市場主體等多元利益主體協 商一致、 包容有序、 公開透明的良法體系， 這一體 系應當包含統籌合力的指揮運行機制、 多元并蓄的 運行規范體系、 責任明確的監督考核規范體系以及 保護創新發展的制度規范體系等諸多方面， 同頻共 振， 加快構建大連東北亞國際航運中心規范體系， 以良法促發展保善治。

　　參考文獻：

　　[1] 石佑啟，陳可翔. 合作治理語境下的法治化營商 環境建設[J]. 法學研究， 2021(2)：174.

　　作者：李 軍