關鍵詞: 論文網,食品召回,主動召回,責令召回,食品召回責任險,食品溯源管理

　　提要: 《中華人民共和國食品安全法》及配套制度革命性地變動了我國食品管理體系，初步建立了我國食品召回法律制度。在發掘食品召回制度學理、比較發達國家相關制度設計、縷析我國先前制度演進與實踐之后，筆者對當下法律及相關規則中涉及食品召回制度召回主體、召回程序、召回責任保險、食品安全賠償基金、食品溯源管理制度等內容提出完善建議。

　　近年來，我國屢屢發生嚴重食品安全事件，極大地損害了消費者的生命健康安全利益，危及了企業的聲譽、經濟效益及國際競爭力。解決危機的對策，一方面需要制定法律、加強監管、強化責任—我國2009年2月28日通過《食品安全法》是此方面的一項重要舉措;另一方面則需建立科學合理的食品召回制度，最大程度地減少不合格食品對消費者可能造成的傷害。國家質量監督檢驗檢疫總局2007年7月出臺的《食品召回管理規定》推動了我國食品召回制度的實質進步，但依然存在很多需要改進與完善的地方。

　　一、食品召回制度之基本框架

　　“民以食為天，食以安為先。”食品關乎個人生命健康，更關乎人類的生存發展，因而在各類別產品召回制度中受到更多關注。按照我國《食品召回管理規定》，食品召回指食品生產者按照規定程序，對由其生產原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。學理上，有學者認為食品召回是指為保障公眾人身安全健康，食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府主管部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回缺陷食品，予以更新、賠償等積極有效的補救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部門頒布缺陷食品強制召回令后，采取補救措施的制度。[1]

　　從食品召回制度的設計初衷與實踐效果分析，該制度具有預防性、無償性、大眾性、實體法與程序法兼容性等特征。所謂預防性是指食品召回制度的功能在于預防食品安全事件的發生或者阻止其進一步擴大，從而防止更多人的生命健康利益受到侵害。該制度有利于防患于未然，避免該類產品大規模損害的發生。[2]無償性是指生產商、經銷商、進口商必須依照法律程序無償地召回不安全食品。[3]因為不安全食品的產生責任在于生產者一方，消費者是受害者，所以經濟損失必須由生產者承擔，這也是實質正義的必然要求。大眾性是食品召回制度最典型的特點，因為相比而言，汽車、玩具等產品召回涉及的只是一部分消費者，而食品消費是所有人都需從事的活動。

　　此外，食品召回制度既有實體法的內容，也有程序法的規定，兩者相互兼容，程序性特征又催生出期限性特點。程序性是指不管是主動召回還是被責令召回，都應該遵循一定的法律程序;違反程序將導致相關主體承擔相應的法律責任。期限性是指不安全食品的召回必須在法定期限內盡快進行，這樣才能及時有效地防止危害擴大。期限性特點還源于食品消費的本身特點，因為食品消費是一次性的，且有保質期的限制，消費者通常不會囤積食品，食品從生產到銷售再到食用的時間間隔很短。倘若食品的召回稍有遲延，就會造嚴重的后果。[4]

　　目前，美國、歐盟、加拿大、澳大利亞及日本都建立了較為完善食品召回制度，但各國主管機構、召回類型、召回類別、召回程序等方面存在較大差異，這通常是受到各國憲政體制、歷史民俗及法律傳統的影響，但并未影響制度實施效果。

　　首先，在食品召回制度實施主管機構方面，美國農業部食品安全檢疫局主要負責監督肉、禽和蛋類產品質量和缺陷產品的召回，食品和藥品管理局主要負責農業部食品安全檢疫局管轄以外的產品的召回。加拿大食品檢驗署食品安全和召回辦公室協調全國的食品召回工作，其被公認為世界一流的食品安全機構，擁有世界上最好的食品檢驗系統和信息系統，[5]該機構設國家級的食品召回官員、地區召回協調員及區域召回協調員。食品安全和召回辦公室的職責是對食品召回進行統一的決策，負責食品突發事件的監管，統一與國際食品緊急事故辦公室的聯絡。澳大利亞和新西蘭的食品召回由澳新食品標準局主導進行，該局設有專門食品召回協調員，各州或領地也設立召回協調員;如此，中央和地方的食品召回協調員以及責任人構成其食品召回最基本的三個參與者，他們分別代表中央、地方和企業，三方各司其責，保證了食品召回的順利實施。由此可見，不管是分權監管，還是集權監管，職權清晰、責任明確是實施有效監管的條件。

　　其次，各國食品召回類型上大致類似。根據召回發起者的不同，美國分為三種類型：第一，主動召回，即企業自愿發起的食品召回;第二，要求召回，即企業沒有主動進行召回，監管部門直接要求對生產和銷售不安全食品負有主要責任的企業實施召回并且承擔主要責任;第三，指令召回，即嬰兒配方食品以及在州際間銷售的各種牛奶如果出現不安全因素，美國食品和藥品管理局有權發布強制性命令要求實施召回。加拿大的食品召回分為自愿召回以及由政府強制執行的召回。強制召回由加拿大食品檢驗署發布召回令，違反召回令將被視為有罪，可判處5萬美金以下的罰金及6個月以下的監禁。日本的食品召回分為強制召回和自愿召回。強制召回是由主務大臣在法律權限范圍內，強制生產商或經銷商實施的召回;自愿召回是指主務大臣沒有下達強制實施的命令，由生產商或經銷商根據自身判斷實施的召回。

　　再次，在召回分級制度中，美國區分三個級別：第一級是危害最嚴重的，消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡;第二級是危害較輕的，消費者食用該類食品可能不利于身體健康;第三級是消費者食用這類食品不會引起不利于健康的后果，比如貼錯產品標簽、產品標識有錯誤等。食品召回級別不同，召回的規模、范圍也不一樣。[6]加拿大的食品召回根據其危害健康的程度分為三級：一級召回適用于食用不安全產品后，存在嚴重危害健康甚至導致死亡的可能性情形。一級召回一般需要發布警報。二級召回適用于食用不安全產品后，將有可能造成短期內有害健康的后果，或者造成嚴重危害健康后果的可能性較小的情形。二級召回可以發布警報。三級召回適用于食用不安全食品后，基本上不會導致任何有害健康的后果的情形。三級召回一般不需要發布警報。

　　各國召回分級制度建立在科學的風險評估基礎之上，召回級別不同，其風險管理要求也不同。應當實施一級召回的，就不能以二級召回或者三級召回代替，因為這樣不能完全消除最嚴重食品安全事故的危害;同樣，應該實施三級召回的，也不能將召回級別提高到一級或二級，否則會造成資源的浪費，在社會上也會造成不良影響，使得人心惶惶。級別的人為提高會導致企業成本的不必要增加，如超出了企業所能承受的極限，還會導致企業破產，這對企業也是不公平的。美國是按照缺陷食品的危害程度對食品召回進行級別劃分的，澳大利亞的分類依據卻是銷售渠道和銷售范圍。后者的分類方法具有簡單明了的優點，易于快速的決定召回級別，從而迅速進行召回，減少缺陷食品在社會上的危害。

　　此外，在召回程序方面，各國設置了嚴格的法律程序。嚴格的程序是實質正義的可靠保證，也保障食品召回制度的實施效果。美國的食品召回主要步驟包括企業報告、主管機構評估、制定召回計劃、實施召回計劃，該程序對美國食品安全良好狀況的形成功不可沒。加拿大的召回程序分為五個階段：調查及進行危害確認階段;風險管理和戰略決策階段;召回實施階段;召回有效性驗證階段;跟蹤及后續工作階段。澳大利亞及新西蘭的食品召回程序分為以下幾個階段：建立召回委員會，進行危害/風險評估，決定召回水平，決定召回中應通知的人，決定通知和收回產品的方式，召回產品的處置，公布召回評估報告。

　　最后，美國、歐盟以及澳大利亞還建立了食品溯源體系。可溯源性是食品應具備的品質，它是通過溯源系統追蹤食品或食品成分在生產過程和食物供應鏈中每個環節的信息來實現的。通過食品追溯系統，可以確保識別產品批次及其與原料批次、加工和分銷記錄的關系，能夠迅速地確定污染和劣質成分的源頭和終點，有助于監測和提高食品的質量。美國利用現代化的電子計算機技術給每件商品標碼、配備電子標簽，并保存必要的生產經營記錄，以便進行追蹤。發現危害消費者健康的食品后，利用信息技術掃描標碼標簽馬上就可以查到問題源頭。在歐盟，牛一律有標識，所有牛在歐盟范圍內的一舉一動，都由網絡計算機系統追蹤監測。屠宰場要保留動物的詳細資料，并標定宰殺后的畜身的來源。畜身要蓋上有關屠宰場的印記。畜肉上市都帶一份“身份證”，標明其來源和去向。如此操作，一旦發生食品安全問題，風險管理人員能夠迅速認定有關食品，設法準確地禁售禁用危險產品、通知消費者或負責監測食品的單位和個人，必要時沿整個食物鏈追溯問題的起源，并加以糾正。澳大利亞法律規定，食品的生產商應該對所生產的產品做以下記錄：每批產品從原料到最后產品的完整記錄;所有原材料和散裝產品的使用和處理記錄;已購買終端產品的客戶的詳細信息記錄。食品的分銷商、進口商、批發商也應該建立食品記錄制度。

　　二、我國食品召回制度之歷史現狀

　　我國食品召回制度是在產品召回制度的大背景下發展起來的，而產品召回制度最先又是在汽車行業建立的。2004年國家質檢總局《缺陷汽車產品召回管理規定》正式實施，開啟了我國產品召回制度的紀元。隨著汽車召回制度實施，產品召回制度的范圍開始向玩具和食品等領域延伸。[7]

　　我國的食品召回制度最初在各地先行試驗。2002年北京市人民政府第117號令頒布了《北京市食品安全監督管理規定》，規定了“食品公告追回”制度。[8]2006年上海市食品藥品監督管理局出臺的《缺陷食品召回管理規定》(試行)，是我國首部較為系統的、具有操作性的關于食品召回的地方性規定。其后，廣東、北京分別于2008年開始實施《廣東省食品安全條例》和《北京市食品安全條例》，都對食品召回制度作出規定。

　　國家層面的制度建設，首先是2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》，提出“嚴格實行不合格食品的退市、召回、銷毀、公布制度”。2007年《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，明確規定了主動召回與責令召回制度，并設置了相應的法律責任。同年，國家質檢總局公布了《食品召回管理規定》，對食品安全危害調查和評估、主動召回與責令召回的實施以及相應的法律責任等問題做了具體規定。2009年《食品安全法》通過，第53條建立了我國食品召回制度。目前，國務院法制辦正在就《缺陷產品召回管理條例》(送審稿)向公眾征求意見。

　　縱觀我國食品管理體制演進及內容演變過程，《食品安全法》對我國食品相關制度進行革命性變動，達到我國食品管理的新高峰，其中諸多因素直接或間接涉及食品召回制度：

　　首先，針對我國以往在食品安全管理上存在著多部門分散管理帶來的管轄權重疊或真空問題，《食品安全法》設立“安全委員會”，角色定位是高層次的議事協調機構，負責協調、指導食品安全監管工作。此種變革力度，在我國以行政機構主導食品安全監管體制框架下，可謂是最大力度的機構變革，有利于協調各個食品監管部門的職責，避免出現管轄交叉或是職權缺位局面。

　　其次，我國采用國際通行的食品召回兩分法，將食品召回分為主動召回和責令召回兩種。如此設計不僅有利于調動企業的積極性，促使其主動召回問題食品，從而不至于讓其聲譽受到過大的影響，也避免政府過早介入導致的執法資源浪費。同時，責令召回制度也能避免消費者的生命健康權利任由食品生產者“擺布”：倘若某企業唯利是圖，置消費者健康生命利益于不顧，法律規定了應對之策，即相關部門有權行使責令召回的權力。

　　再次，我國“根據食品安全危害的嚴重程度”采用了三級召回劃分制，將召回范圍與風險層級相聯系，不僅可以及時地化解風險，避免事態的擴大，還可以減少不必要的社會成本，避免浪費，進而避免出現社會秩序的動蕩。《食品召回管理規定》第6條規定在中央和省級建立食品召回專家委員會，對級別劃分所涉及的技術問題提供支持。

　　最后，《食品安全法》及其配套規則還呈現出若干“亮點”式規定：第一，法律加大了對食品生產經營者的處罰力度，第96條規定了十倍賠償金制度。該制度雖與國外的懲罰性賠償數額不可同日而語，但是在我國當前的經濟發展水平下，不僅能使受害的消費者獲得較多的賠償，而且應該能起到威懾經營者的作用。第二，《食品召回管理規定》第8條規定我國食品溯源制度的雛形，但與前述其他國家或地區相應制度比較，尚缺乏可操作的具體規則與程序。第三，《食品安全法》廢除了食品免檢制度，并建立食品檢驗機構和檢驗人負責制。這些都有助于防止食品安全事故的發生，有助于及時啟動食品召回程序，從而減少缺陷食品對社會造成的危害。

　　三、我國食品召回制度之不足與完善

　　盡管三聚氰胺事件推動我國《食品安全法》與食品召回制度的革命性變化，但制度設計仍有瑕疵，筆者遂提出以下完善建議：

　　(一)完善食品召回的法律制度體系

　　首先，進一步修改完善現行《食品召回管理規定》，并將其上升為由國務院頒布的《食品召回管理條例》。原因在于，我國目前采取的是多部門負責的食品安全監管模式。這種監管體制，最大的難處就是如何實現各部門監管職責間的“無縫隙銜接”。盡管《食品安全法》特別對綜合協調和部門分工進行了明確規范，但要想在食品召回制度中做到各監管部門協調配合，必須要由國務院來明確在召回過程中的監管部門角色，僅憑國家質檢總局的規章是無法實現這一目標的。[9]

　　其次，迫切需要完善食品衛生標準。食品衛生標準是實施食品召回的重要準則，是進行危險性評估的基礎。我國現已頒布5000多項食品衛生標準，仍需進一步完善和發展。

　　再次，需要分別制定食品、食品添加劑、食品用具設備召回管理辦法。其中，《食品召回管理辦法》應明確食品召回的適用范圍、食品召回的分類、食品召回的程序、食品生產經營企業的責任、食品召回的監管職責以及法律責任等問題。《食品添加劑召回管理辦法》可由衛生行政部門發布，明確食品添加劑召回的標準要求、食品添加劑召回的程序以及相關主體的權利、義務和職責。《食品用具、設備、包裝材料召回管理辦法》可由衛生、工商部門聯合發布，明確召回的適用范圍、召回的標準要求、程序以及法律責任等問題。

　　最后，需要制定食品、食品添加劑、食品用具設備召回指南。此類指南雖不具有法律、法規、規章的法律效力，但指南在幫助和指導企業遵守法律、法規、規章方面起著重要作用。發達國家比較注重指南的運用，我國在這方面應該給予重視。

　　(二)食品召回主體制度完善

　　我國《食品安全法》第53條第2款規定將食品召回主體局限于生產者，范圍過窄，這樣界定召回主體不利于消費者權益的保護。筆者建議：

　　第一，要明確在某些特殊情況下經銷商的召回責任。例如，對《食品召回管理規定》第3條第(1)項規定的“已經誘發食品污染、食源性疾病或對人體健康造成危害甚至死亡的食品”，為防止生產者與銷售者推諉責任，或者是為避免在經銷商向生產者“報告”和向消費者“通知”的過程中造成更大的危害，確立經銷商負有召回的責任。

　　第二，將食品進口商納入召回責任主體的范疇。因為一旦進口的食品符合了食品召回的條件，進口食品的生產者不在我國境內，難以要求其依照我國法律進行主動召回。為了保障我國消費者的健康和生命利益，可以直接追究食品進口商的責任，讓它承擔食品召回的義務。這樣可以強化食品進口商在進口食品時的注意義務，保護我國消費者的合法權益。值得肯定的是，《缺陷產品召回管理條例》(送審稿)第3條第3款擬規定：“進口商品的進口商或者辦理商視為生產者。”

　　第三，借鑒《藥品召回管理辦法》的經驗，將境外食品生產者納入召回主體范疇。《缺陷產品召回管理條例》(送審稿)將進口商品的進口商或辦理商視為生產者，但該條例仍未將境外食品生產者納入召回主體，筆者認為應當增加其為召回主體，以保證消費者利益。

　　(三)處理好主動召回與責令召回的關系

　　第一，對食品銷售者發現的食品問題，如果食品生產者認為不應當召回，如何處理?筆者建議，應當賦予銷售者申請權，當生產者不主動召回時，允許其向國家有關部門申請鑒定，一旦達到了召回條件，由監管部門責令生產者召回，并對生產者給予相對更為嚴厲的處罰。

　　第二，社會公眾能否申請政府部門責令召回?《食品召回管理規定》第25條規定了責令召回適用的三種情形，筆者認為還應當規定第四種情形，即消費者發現問題后依法申請監管部門責令召回。

　　第三，召回后的食品如何處理?食品召回是否等于銷毀?不少人士認為，與其召回還不如就地銷毀，因為他們擔心不良企業利用召回的食品再次“回爐”之后返銷市場。他們得出的結論是：問題食品“召回”制度是不合時宜的。《食品安全法》不宜規定“召回”制度，而應詳細規定職能部門的職責，加強日常市場監控，發現問題食品一律由主管部門沒收銷毀，并加大違法犯罪企業的違法犯罪成本。同時，修改《刑法》的有關規定，對在食品、飼料中添加對人體有害物的企業及其經營者科以重刑，才能使不良企業有所顧忌，市場混亂局面才能根本好轉。[10]

　　上述人士的擔憂不無道理，我們也有過這方面的教訓，[11]有些地方政府也因此出臺了“過期食品就地銷毀”規定。[12]但據此認為“食品召回不如就地銷毀”是不妥當的。《食品召回管理規定》中，召回的不安全食品是指有證據證明對人體健康已經或可能造成危害的食品，包括四種類型。筆者建議，對其中危害或可能危害人體健康的食品類型，監管部門經過鑒定后，可以決定是否就地銷毀，或者召回后并不是回到原生產廠地，而是生產商委托有關部門或第三方在當地銷毀。必要的時候，監管部門可以指定召回食品回歸的地點，在監管之下銷毀。但對“含有對特定人群可能引發健康危害的成份而在食品標簽和說明書上未予以標識，或標識不全、不明確的食品”類型，則應當允許經過重新標識之后返回市場流通。

　　(四)建立食品召回責任險制度

　　召回需要成本，尤其是大規模的食品召回，可能使企業陷入嚴重的財務危機，這就導致許多企業寧愿隱瞞真相、拖延時間，也不愿意實施召回。因此向保險人轉移食品召回風險成為企業風險管理的一個重要內容。食品召回保險的主要內容是承保有缺陷的被保險產品由于已經導致或可能導致他人人身傷害或財產損失而必須召回所產生的“召回費用”，包括：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業顧問進行危機處理的費用，以及其它合理及必要的費用。[13]筆者認為食品召回責任保險應為強制性的，由此才能確保出現召回事由時，企業能主動及時地對其缺陷食品進行召回。

　　(五)設立食品行業安全賠償基金

　　我國應當建立重大食品安全事故國家先行賠償制度，即發生食品安全事故后，但尚未查明問題源頭、未確定問題責任人、未作出賠付規定或者未達成賠付協議時，先行使用食品行業賠償基金對受害者先行救助與賠付，然后向責任人追償所有墊付賠償金，并依法處罰的制度。國家先行賠償的必要性在于防止事態的進一步惡化和盡快救治受害人的需要。“三鹿奶粉事件”中我國政府先行墊付醫療費用對受害者予以救助的嘗試，取得了良好的社會效果，奠定了食品行業安全賠償基金制度的實踐依據和社會基礎。《食品安全法》第72條第1款規定也為我國建立重大食品安全事故國家先行賠償制度提供了初步的法律依據。

　　(六)建立完備的食品溯源管理制度

　　為確保所有已發現的和潛在的缺陷食品被盡快召回，對食品從原料生產到最后制成成品再到銷售保持一個完整的記錄是非常必要的。《缺陷產品召回管理條例》(送審稿)第31、32條規定了生產者、銷售者產品信息保存義務，當然這些規定需要更加完善，如《條例》規定：“國家鼓勵企業采用信息化手段，建立產品溯源體系。”筆者認為，在食品問題上，生產企業必須建立食品溯源體系，而不能簡單地規定為鼓勵性制度。

　　注釋:

　　[1]張云、林暉輝：《食品召回之基礎理論研究》，載《中國標準化》2007年第12期。

　　[2]王利明：《關于完善我國缺陷產品召回制度的若干問題》，載《法學家》2008年第2期。

　　[3]參見韓利琳：《從“卡斯爾伯里視頻案”看我國食品召回的法律規制》，載《河北法學》2008年第12期。

　　[4]同注[1]。

　　[5]劉文、王菁：《加拿大重大食品安全危機的處理與食品召回綜述》，載《世界標準信息》2007年第8期。

　　[6]何悅：《對我國食品召回制度有關問題的立法建議》，載《河北法學》2008年第3期。

　　[7]我國的缺陷產品召回制度，遵循從個別產品的召回到一般產品的召回的發展路徑，《缺陷產品召回管理條例》(送審稿)于2009年3月由國務院法制辦向公眾發布征求意見，標志著我國的一般產品召回制度即將建立。

　　[8]有關行政管理部門對經檢測確定為不符合安全標準的食品，應當責令生產經營，立即公告追回。未銷售或者已追回的食品，應當根據其不同屬性進行無害化處理或者予以銷毀。生產經營者發現自己生產經營的食品不符合安全標準，應當即主動采取有效措施追回或者收回。生產經營者主動追回或者收回的，可以減輕或者免予行政處罰。

　　[9]需要說明的是，我國目前正在征求意見的《缺陷產品召回管理規定》采取的是對所有產品統一調整的模式。但是，根據《國家質量監督檢驗檢疫總局關于〈缺陷產品召回管理條例(送審稿)>起草說明》，藥品和軍工產品不適用該條例，理由是：“藥品較其他一般產品而言，一旦存在缺陷，發生傷害的風險嚴重程度和頻次都要高得多。對于一般產品適用的缺陷調查和確認以及召回實施的步驟、程序不適用于藥品的監管。從國外立法實際來看，大多數也都采用了對藥品單獨立法進行管理的方式。同時考慮到《條例》依據的上位法《中華人民共和國產品質量法》對軍工產品的排除，在本條例中對藥品、軍工產品予以排除。”筆者認為，食品和藥品一樣具有和公眾生活健康密切相關的性質，一旦存在缺陷，發生傷害的危險程度和頻次都是非常高的。因此，建議將食品和藥品一并排除在《缺陷產品召回管理條例》的適用范圍之外，進行單獨立法管理，以突出“以人為本”的精神理念。

　　[10]許孫鑫：《問題食品“召回”制度不合國情》，載“全球品牌網”http://www.globrand.com/2008/91694.shtrnl,2009年4月14日訪間。

　　[11]例如，一些廠家將過期食品拉回去后，將帶餡的糕點開膛破肚，掏出餡料供再次制作糕點使用;有的廠家將過期的熟肉制品進行高溫蒸煮去掉異味，再重新包裝送到商場超市繼續銷售;有的肉腸生產廠大量回收過期肉腸，在這些霉變的肉腸里添加大量色素、香味劑，重新加工后再進入市場銷售。2005年6月，河南電視臺曝光鄭州光明山盟乳業有限公司用過期奶回爐生產新品的黑幕也正是考慮到這種實際狀況。

　　[12]浙江省工商行政管理局2007年9月6日發布的《流通領域食品銷售者經營行為規范指引》第10條規定：“對過期不合格食品，要主動銷毀，不退回供貨商，不得改頭換面重新上市銷售。”

　　[13]王和、吳軍：《產品召回保險》，載《中國保險》2003年第11期。