摘要：美國1978年《公務員制度改革法案》，確立聯邦政府人事管理功績制原則，分解了公務員人事管理權限，并設立功績制保護委員會，負責處理公務員的申訴，確認他們受到公務員制度保護的權利被侵害并提供救濟。功績制保護委員會在設置和運行等方面具有相對的獨立性，但同時也受到特別法律顧問辦公室、聯邦雇員會與平等就業機會委員會以及司法機關的監督。該機構的申訴處理程序具有規范、高效、可受監督等特點，有利于對公務員權利的充分保護，但同時可能存在對公務員過度保護，委員會難以形成有效決策等方面的問題。美國公務員人事糾紛申訴機制改革為進一步完善我國公務員制度提供了借鑒意義。

　　關鍵詞：功績制;公務員人事糾紛;申訴程序

　　美國的公務員制度有著悠久的歷史。1829年，公務員制度以“政黨分肥制”為主要特征，但隨著社會進步，政黨分肥制暴露出任人唯親、效率低下等諸多弊端。1883年《彭德爾頓法案》出臺，行政從政治中分離，設立獨立的聯邦文官委員會，總攬公務員人事管理權，以功績制為核心的美國現代文官制度初步形成。進入20世紀，隨著政府規模擴大與公務員人數增多，公務員管理中暴露出的問題日益突出①，對公務員進行科學有效管理成為緊迫任務[1]。

　　1978年，美國國會通過《公務員制度改革法案》，確立了聯邦政府人事管理九條“功績制”原則②，撤銷文官委員會，設立聯邦人事管理總署(OPM)、功績制保護委員會(MSPB)、聯邦勞雇關系局(FLRA)等機構分享人事管理權。功績制保護委員會是原文官委員會的一部分[2]，專門處理公務員提出的人事處理糾紛申訴，確認他們受到公務員制度保護的權利被侵害并提供必要的救濟[3]，以便激發公務員工作積極性，提高政府工作效率[4]。本文擬對MSPB的架構、職能以及公務員人事糾紛案件的辦理程序等作簡要介紹。

　　一、組織架構及管轄范圍

　　為確保公務員人事糾紛裁決的獨立和公平，MSPB被精心組織，并依照法律規定履行職能、管轄案件。

　　(一)基本架構MSPB的決策機構是委員會，設有3名成員，均應由總統提名并經參議院批準，任期7年。其中，委員會的主席由總統提名并經參議院批準，副主席由總統指定。MSPB的執行體系由3個部分組成。首先是聯絡層，設有辦公室主任和委員會職員等2個職位。其次是管理層，設有6個主管職位，分別對應財務和行政、信息資源2項職能以及申訴顧問、平等雇用、政策與評估、地區性運行等4個辦公室。第三是咨詢層，設有1個法律總顧問職位[5]。MSPB的總部在華盛頓特區，并在亞特蘭大地區、中心區域、達拉斯地區、東北區域、華盛頓地區、西方區域等設有6個區域辦事處[6]。

　　(二)職能及管轄根據1978年的公務員改革法案(CSRA)，MSPB的主要任務是保護聯邦雇員功績制的完整性和聯邦雇員的權利。從職能設置來看，主要包括4個方面：其一，處理申訴。即聽取和裁決聯邦雇員對人事行為的申訴，如驅逐、停職和降級等。其二，執行決定。即有權執行其決定，并命令糾正和紀律處分。其三，規章審查。即有權審查人事管理辦公室發布的規章，有權要求各機構停止遵守任何可能構成禁止人員執業的規定。其四，研究報告。即有權對行政部門和其他行政部門開展特殊研究，并向總統和國會報告關于聯邦工作人員是否有足夠保護來防止政治權力濫用和免受禁止類人事行為的侵害[7]。從案件范圍來看，MSPB對涉及人事行為的案件具有較為廣泛的管轄權。

　　從管轄權的性質來，可以分為2類：其一，固有管轄。即根據CSRA處理由政府雇員提出的關于不當人事行為的申訴。其二，原始管轄。即聯邦法律賦予MSPB對由特別律師辦公室(OSC)[8]提出特定案件(可能針對機構或聯邦雇員)的原始管轄權。主要包括5類：違反哈奇法的行為，特別律師辦公室可代表雇員向MSPB提出申訴;某些違反公務員法律法規的行為，特別律師辦公室可在MSPB之前提起初始控告;關于對人事行為的要求，特別律師辦公室可要求機構保持人事行為，避免解雇等不利后果;審查人事管理辦公室(OPM)規章的要求;高級行政部門提出的績效清除的非正式聽證[9]。

　　但是，以下涉及就業的案件不在MSPB管轄范圍：比如，關于歧視投訴，可與平等就業機會委員會(EEOC)聯系;關于不公平勞動實踐投訴，可與聯邦勞動關系管理局(FLRA)聯系;關于美國聯邦調查局雇員或其未來員工的投訴，可能由美國司法部、律師招聘和管理辦公室(OARM)聽取;關于州政府機關或私營部門雇員提出的投訴，有自己的雇員投訴程序。再如，對于違反公務員法律法規的指控，可與特別律師辦公室(OSC)聯系。此外，若需尋求人事方面的建議，可向人事管理辦公室(OPM)咨詢[10]。此外，從案件的主體來看，可以對不良的聯邦雇傭行為向MSPB提出申訴的人員是有限定的。

　　主要包括4類：一是在競爭服務領域工作的人員，包括完成試用期的雇員和連續服務一年的員工;二是退伍軍人且適格的雇員，在競爭服務領域之外的相同或類似職位連續就業一年的;三是郵政服務管理人員以及從事人事工作的郵政服務雇員，在相同或相似的崗位上連續服務一年的。四是勝任的服務人員，沒有提供試用期并待轉入競爭性服務領域的，以及那些在執行機構的相同或相似的職位上連續任職兩年的[11]。

　　二、糾紛處理程序

　　根據CSRA的規定，當雇員與聯邦政府雇傭機構發生爭議時，可以向MSPB申訴，但是需要按照程序逐步推進。

　　(一)前端程序當機構對雇員采取可申訴的行動時，須為雇員提供必要的信息，包括向委員會提出申訴的期限，向委員會或辦事處提出申訴的地址，委員會規章副本，委員會的申訴形式，關于代理申訴程序或協商的程序的選擇和后果以及向平等就業機會委員會提出申訴的權利[12]。

　　(二)申訴程序

　　1.申訴的提出及受理

　　申訴的提出較為便捷，申請人可上網填報MSPB的電子申訴表格或通過普通郵件、傳真、郵遞方式發送申請，但申請必須包括以下內容：雙方當事人的基本信息、違法事實、申訴請求及理由、證據材料、申訴人簽名。在此環節，申訴人可獲得2方面的法律幫助：一方面，可聘用職業律師，以確保申訴符合法律規定，并有效維護申訴人的權利;另一方面，可獲得MSPB雇傭律師的幫助，以確保了解自己的權利范圍并獲得相關建議[13]。

　　申訴的受理需要滿足符合時限規定和屬于管轄范圍等2個條件。若MSPB確定受理，會向被訴機構發出申訴通知，被訴機構須在接到通知之日起20個日內答復。若未被MSPB受理，則糾紛可能進入其他程序。比如，可能會被投訴至OPM或者可能被機構投訴程序所覆蓋。又如，若申訴人是談判組織的成員，則可能進入投訴協商程序。再如，若被禁止的人事行動被采取或即將被采取，當事人可要求特別律師辦公室糾正行動[14]。

　　此外，有的特別法會根據不同案件類型設定特別條款，在向MSPB申訴前，規定一些前置程序。比如，根據1989年的告密者保護法，除非在法律、法規或規章的規定下直接向委員會提出申訴，否則須首先向特別法律顧問辦公室提出申訴。再如，根據總統和執行辦公室問責法，總統執行辦公室的雇員等向MSPB提出申訴，首先要用人單位排出一段調解期[15]。

　　2.MSPB的審查

　　MSPB的審查有2個比較關鍵的環節：一是在審查形式的選擇及代表方面，當事人有權要求以聽證形式進行審查，在聽證會上可出示證據，也可以選擇根據提交的訴狀、文件和其他書面記錄做出裁決。申訴人可以自我代表，也可以選擇私人律師、工會律師和其他工會代表等任何其他人作為代表。

　　二是在舉證責任的分配方面，被訴機構有責任證明采取行動是合理的。如果該機構履行了舉證責任，委員會必須做出有利于該機構的決定，除非申訴人證明該機構的程序錯誤或行為違法。而申訴人僅需要證明申訴是在委員會的管轄范圍內且及時提交，并證明提出的任何“肯定的抗辯”(如對檢舉的報復等)[16]。

　　3.MSPB的決定

　　申訴決定的做出包括兩個環節：第一，行政法官的初步決定。當委員會或區域辦事處收到申訴時，該案件將被分配給該辦公室的行政法官③(AJ)，AJ將考慮案件中的所有相關證據作出裁決。但所有初審管轄案件都由MSPB總部聽取，AJ對案件作出初步決定。第二，委員會的最終決定。

　　從形成過程來看，主要包括2類：一是自動轉變類。行政裁決管的初步決定作出后，將35天后成為委員會的最終決定，除非有一方向委員會提交復審請求。二是申請復審類。當確定初步決定包含重大事實的錯誤時，委員會可批準復審請求，審查后在符合法定人數的情況下對決議進行投票表決，委員會的決議構成最終決定[17]。此外，委員會的決定清單將會在其官網公開，內容包括決定的日期、案件編號、上訴人的名字和機構的名字等信息。若需要查看決定的復制件，可根據信息自由法(FOIA)向委員會請求，但需要支付合理的復印費用[18]。

　　4.監督程序

　　在每一個最終決定做出時，繼續獲得救濟的權利將被明確列出，供當事人選擇。主要包括2方面的救濟途徑：一方面是行政。如果被申訴的行為，還涉及到對歧視的指控，可以要求平等就業機會委員會(EEOC)審查委員會的決定。另一方面是司法。委員會的最終決定和命令可以上訴法院，包括聯邦巡回上訴法院、美國上訴法院，美國地方法院，上訴案件的簡短摘要可以在MSPB的官網查閱。同時，特別法律顧問(OSC)有權要求請求延長人事行為停留期，但依法需要由委員會在符合法定人數的情況下做出決定[19]。

　　三、制度特點的分析借鑒

　　通過前述分析，本文認為，MSPB制度具有以下幾個特點，值得我國在未來的公務員制度完善及機構設置中借鑒。

　　(一)機構保持相對獨立MSPB的獨立性是其公正處理公務員人事糾紛的前提。在機構設置上，MSPB非政府組成部門，與OPM、FLRA同屬獨立機構，彼此平行設置，互不隸屬。在人事任命上，MSPB的決策層成員由總統提名并經參議院批準。在糾紛處理上，MSPB的行政法官對具有管轄權的申訴享有初步決定權，委員會享有最終決定權，不受外部干預，但由于保護公務員權利的目的，還會接受行政和司法的監督。

　　(二)申訴程序的規范性MSPB制度提供的是一種替代性糾紛解決方式，其糾紛處理程序雖與訴訟救濟存在差異，但也受到規范的程序約束。首先，在管轄權的配置上，一方面是充分授權，既對公務員人事糾紛享有聽取、裁決、執行、依據審查、命令等法定職權，又對一些特殊案件享有法定的初審管轄權;另一方面是權力制約，有的類型案件必須依法用盡其他程序(協商、調解、其他機構處理)，MSPB不可直接管轄。

　　其次，在申訴的提交方面上，一方面對申訴申請的必備信息做出嚴格規定(要素上類似于訴狀)，另一方面暢通線上線下途徑，便利當事人提交申請，并允許當事人通過法律幫助維護自身權益。在案件審查方面，當事人既可以選擇聽證，也可以選擇書面審查;既可以自我代表，也可以選擇專業人士代表;舉證責任由被訴機構承擔，申訴人只對案件是否屬于MSPB的管轄范圍及申訴是否是在法定期限內申請等事項承擔證明責任。這些準司法化又具有一定靈活度的程序性安排，對于引導當事人通過非訴途徑，低成本、高效率解決人事糾紛、維護自身權益具有重要作用。

　　(三)決定的可受監督性

　　完善的監督安排是MSPB更好履行職能的保障。在制度設計上，它受到多個方面的監督。1.來自于特別法律顧問辦公室(OPM)的監督。若MSPB拒絕受理申請，申訴人可以至該機構投訴，由機構提出初始控告;2.來自于其他獨立機構的監督。如被申訴的行為涉及歧視，可要求平等就業機會委員會(EEOC)審查MSPB的最終決定;3.來自于司法機關的監督。MSPB的最終決定是可以上訴的，若案件當事人不滿意其裁決結果可以向法院尋求司法審查;4.來自于公眾的監督。MSPB定期通過其官網向社會公眾發布申訴處理案例并告知提供處理結果，完備的信息披露有助于督促MSPB更高效、優質的提供服務。

　　(四)對MSPB制度的反思

　　如前所述，MSPB的申訴制度在機構的相對獨立、審查程序的嚴格規范、決定的可受監督等方面具有優勢，但其同樣遭到了一定的質疑，主要涉及兩個方面：

　　1.對公務員過度傾斜保護，辭退不了落后分子，影響納稅人享受優質公共服務④。有觀點認為，MSPB已超出了保護公務員不受不正當處分的程度，現在幾乎不可能解雇表現不佳或有問題的員工，納稅人失去了從政府中獲得最好服務的機會[20]。然而，根據MSPB國家統計的2014年數據顯示：MSPB當年共收到15925個申訴。

　　其中，5283個被駁回，1093個得到解決，由MSPB行政法官作出的初步裁決決定了9549個案件。在初步決定中，MSPB確認了雇傭機構的決定9348次，修改或減輕并撤銷用人單位的決定169次。此外，委員會成員對170項初步決定進行了審查，重新審議了在112件案件中進一步復審的案件，撤銷了MSPB行政法官在30個案件中的最初決定[21]。可見，MSPB制度確實注重保護公務員權益，可能對不適格公務員的退出造成一定的影響，但委員會內部的復審監督機制在避免“偏袒”、保證雇員水平和公共服務質量等方面同樣發揮著作用。

　　2.委員會不符合法定人數[22]，無法做出最終決定，造成需要復審的案件長期積壓。有觀點認為，MSPB在缺乏法定人數的情況下，無法做出需要多數票表決的決定，直到有更多的成員被總統任命[23]。這意味著對于需要復審的案件，沒有新的實質性決定被發布，等待最終處置的積壓案件正在增加。的確，多數決是一種重要的民主決策機制，尤其是對于復雜的需要復審的案件來說，這樣的機制對于確保決策理性具有重要作用。

　　但是，因缺少法定人數造成案件積壓，似乎與制度的設計初衷不符。故為確保MSPB制度的有效運轉，尤其是復審案件的及時處置，委員會的決策機構應當符合法定人數，以便形成有效決策。當然，鑒于初步決定有一個自動轉為最終決定的機制，案件當事人還可以通過其他途徑獲得救濟。

　　(五)MSPB制度對我國的啟示

　　1.設置專門的公務員申訴組織

　　目前，我國的公務員申訴機構是公務員管理部門，設置在政府內部，決策層的成員按規定程序任命。公務員的人事糾紛處理經過復核(可以不經復核直接申訴)、申訴、再申訴三個環節，最終的申訴結果不可訴，僅小部分聘用制公務員，依法適用人事爭議仲裁及訴訟制度。建立既相對獨立，又受到監督的公務員申訴機構，不僅有利于低成本化解公務員人事糾紛，維護公務員法定權利，也有利于促進公務員勤政，提高公共服務質量。為此，在未來的《公務員法》修改或機構設置中，可以考慮將申訴處理職能從現有機構中轉出，設置公務員申訴組織，作為政府直屬或特設機構，并對決策層成員的任命程序做相應出相應的調整。

　　2.進一步規范公務員申訴程序

　　目前，我國在公務員申訴程序方面缺乏充分的制度安排。一方面，程序規定較為概括。公務員管理機構、上級行政機關或有關監督機構對公務員人事糾紛享有法定的申訴處理權，但權利的行使方式、申訴的具體審查程序等沒有明確的規定，申訴人難以在有效參與及獲得足夠法律幫助的情況下維護權益。另一方面，前端處置和后端救濟程序缺失。我們還沒有對申訴前的協商、調解等程序做出具體安排，也尚未正式形成拒絕受理后的案件分流機制。

　　為此，今后可考慮探索兩方面的改革：一是公務員申訴實質化。充分利用信息化手段，借助“互聯網+政務”的模式，推行申訴申請材料標準化，提交渠道電子化，賦予申訴人聽證審(當面或視頻)或書面審的選擇權，允許律師參與申訴，幫助公務員維護權益。二是糾紛處理多元化。一方面在前端，可以考慮讓調解、仲裁等方式為在化解公務員人事糾紛方面發揮作用;另一方面在后端，可以建立不受理后的案件分流機制。

　　3.進一步暢通申訴決定的監督渠道

　　在我國，根據現行公務員法的規定，申訴處理決定可能面臨兩方面監督：一是作出處理決定的上一級機關的監督，即當事人享有再申訴的提出權;二是上級機關或者有關的專門機關的監督，即當事人享有控告權。但是，依據行政訴訟法的規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不屬于法院的受案范圍，即申訴處理決定不接受司法審查。為此，今后可考慮從以下方面做出努力：一是對接新出臺的監察法的有關規定，為拒絕受理的申訴提供監督渠道;二是進一步完善控告案件的處理機制，探索引入視頻聽證等模式;三是通過權力機關授權，讓部分地方試點部分涉及重大法益的公務員人事糾紛接受司法審查⑤，比如開除、降級等;四是探索建立典型申訴案例指導制度，提煉裁決要旨，統一公務員人事糾紛法律適用，督促行政機構依法行政。

　　權利和救濟是一對動態的范式，只有通過良性互動才能實現各自價值[24]。系統的權利救濟體系，尤其是有效的申訴等機制，是公務員實現權利的重要保障，也是推進依法行政的必然要求。目前，我國公務員權利救濟的“復核、申訴、再申訴、控告”機制，雖有利于保持公務員權益保護與政府自身管理之間的平衡，但在體系建構及程序安排等方面，仍有待進一步改進。美國的MSPB制度以保護公務員權利、維護功績制為目標，具有相對獨立、程序規范、可受監督等特點，為我們進一步完善公務員權利保障制度提供了很好的參考藍本。

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