[摘要]地方政府目標體現著地方政府施政意圖，研究它們有助于我們更好地理解地方政府經濟行為。本文在闡釋地方政府的多目標治理基礎上，通過2000-2018年中國省級和市級的經濟增長、財政收入、投資、工業增加值、失業率、物價六大目標數據，較為全面地刻畫中國地方政府治理規律。文章發現：(1)地方經濟發展指標均有明顯的向下擴張性，而民生發展指標體現不明顯;2013年后，向下擴張性減弱。(2)地方目標實現度歷年平均在50%以上;市級經濟發展目標實現度普遍低于省級;2013年后，經濟發展目標普遍未得以實現。(3)地方經濟發展指標的地區差異性高于民生發展指標;市級經濟發展指標的差異性普遍高于省級。(4)目標存在顯著的延續性。(5)地方經濟發展目標自2000年后處于上升期，2013年后持續下降;民生發展目標無明顯階段性特征。

　　[關鍵詞]目標;地方政府行為;多目標治理;治理規律

　　一、引言：

　　目標治理為什么這么重要?改革開放四十多年來，中國經濟取得了舉世矚目的成就，乃至被稱為“中國的奇跡”。學界一致認為：在中國經濟發展過程中，地方政府發揮了至關重要的作用。在中國特色社會主義制度下，地方政府具有很強的積極性發展經濟，關于地方政府發展經濟的動力機制研究也成為文獻中經久不衰的話題。文獻中觀察地方政府經濟行為的角度一般有三種。一是地方政府財政行為，政府活動主要通過財政活動展現出來，因此我們可以從地方財政收入、支出、預算等來觀察地方政府的經濟行為。二是地方經濟競爭行為，地方政府間經濟競爭會引導政府加大基礎設施建設、放松環境管制、低價出讓土地等，由此可以判斷地方政府是否存在類似“逐底競爭”的行為。

　　三是領導人特征，地方領導人(如市委書記或市長)在推動經濟增長、加大招商引資力度、加強基礎設施建設等方面扮演了十分積極的角色，其特征對地方經濟發展具有重要影響。這些研究本質上是通過經濟表現的結果來推斷地方政府的行為動機，可以說是依果循因的辦法。這些辦法需要借助大量的實證檢驗來完成，其推斷結論也往往存在大量爭議。但是，有一個辦法可以直接觀察到地方政府意圖：那就是地方政府的施政目標。

　　目標是政府凝聚共識、調動資源、動員各方面力量的重要手段。目標設定之前，政府在充分調研、研究的基礎上，廣泛聽取社會各界的意見，凝聚社會共識。目標設定之后，政府就會調動資源、動員各部門各地方來推動目標實現。在實踐中，目標往往會與政績考核相掛鉤，它會層層分解到各部門和各下級政府，并進一步落實到具體組織和人，這使得各級政府都要貫徹落實目標，有些地方甚至簽訂“目標責任書”或“目標責任狀”來保證目標實現。

　　這樣，各級政府的工作會圍繞推動目標實現而展開。因此，研究地方政府的目標治理對我們理解地方政府行為具有十分重要的意義。目前對地方政府目標研究已有相當的文獻，但是絕大部分研究關注的是地方政府經濟增長目標，而現實中地方政府實際上是多目標治理。忽視了這一重要現實會導致我們對地方政府經濟行為認識的偏頗。在多目標治理背景下，地方政府行為是異常豐富的，研究它們將有助于我們更深刻地認識中國地方政府對經濟所起到的作用。

　　本文旨在闡明中國地方政府的“多目標治理”這一典型事實，并通過收集和分析2000-2018年各省、自治區(方便起見，以下簡稱省級)，和各地級市、州、盟、地區(方便起見，以下簡稱市級)政府大量文本資料，發現和提煉地方政府目標的規律。就我們掌握的文獻來看，本文是第一篇用豐富的數據較全面地刻畫中國地方政府目標規律的文章。本文余下內容的結構安排如下：第二部分是文獻綜述;第三部分闡釋地方政府多目標治理的事實，并對研究數據進行說明;第四部分提煉地方政府多目標治理的規律;第五部分是結論與思考。

　　二、文獻綜述

　　(一)目標治理目標治理，在文獻中亦可稱為目標管理，二者異名同義，本質上均體現政府意圖，影響政府行為。目標管理是一個全球性現象，不僅出現在發展中國家，而且也出現在發達國家。徐現祥和劉毓蕓發現[1]，從全球范圍來看，自1950年至今，至少49個經濟體一直或曾經實行經濟增長目標管理。對于中國的目標治理，五年規劃引起了學者們的大量關注，相關文獻十分豐富。

　　在五年規劃綱要中，政府提出五年期目標，并通過科學規劃經濟社會發展的方方面面推動目標實現。楊偉民[2]、楊永恒[3]系統介紹了五年規劃的理念、編制和評估等內容。鄢一龍[4]認為，中國的五年規劃是一套目標治理體制，是通過有意識地運用整體知識，制定國家規劃，引導資源配置，以推動目標實現的公共事務治理方式。呂捷等[5]認為，中國的中央與地方目標的目標治理機制根本上在于中央與地方的函數之間耦合，并且，五年規劃的央地目標函數通過政治引導和行政壓力的雙重作用機制趨于耦合。還有部分文獻從年度目標的視角，研究中國政府的目標治理。王漢生和王一鴿[6]研究了目標管理責任制在農村基層的實踐邏輯和運作方式。

　　馬亮[7]認為，政府設定的目標具有很強的指導性和約束力，對政府行為和社會發展產生深遠影響，并將其稱為“目標治國”。我們認為，相對于五年規劃目標，年度目標更有助于觀察地方政府經濟行為的規律，原因不僅在于年度目標的樣本量更大，更在于現實中度量地方政府經濟行為的指標通常是年度數據，年度目標與之更為匹配。因此，本文通過年度目標，揭示中國地方政府多目標治理的事實與規律。

　　(二)經濟增長目標

　　近年來，學界關注到經濟增長目標的至關重要性，并涌現出一系列相關研究，主要集中于經濟增長目標設定或調整的影響因素、經濟增長目標的影響、經濟增長目標軟硬約束及“層層加碼”對經濟和地方政府行為的影響這三個方面。

　　1.經濟增長目標設定或調整的影響因素。既有文獻研究經濟增長目標設定或調整的影響因素主要集中在本地或其他地區歷史經濟增長目標和實際水平、地方領導人特征、財政分權這三個方面。

　　(1)本地或其他地區歷史經濟增長目標和實際水平對經濟增長目標的影響。Ma[8]發現，政府上年設置的經濟增長目標和實現程度對本年目標具有正向作用，并且，還受兄弟省份目標的影響，并且，歷史和社會績效差距是影響經濟增長目標調整的關鍵變量。王賢彬和黃亮雄[9]發現，經濟增長目標制定呈現激進性、互動性和波動性，即本地實際經濟增長水平、其他地區經濟增長目標對本地經濟增長目標具有顯著正向影響，而全國層面的實際經濟增長水平對本地經濟增長目標具有顯著負向影響。

　　(2)地方領導人特征對經濟增長目標的影響。馬亮[7]發現，經濟增長目標受省長的任期和來源的影響，任期與經濟增長目標存在U型關系，而本省升上來和擁有中央關系的省長傾向于設置較高的經濟增長目標。周黎安[10]等認為，經濟增長目標存在從中央到基層政府的“層層加碼”現象，并且這與地方官員的晉升激勵有著密切關系，對此，Li[11]等提供了理論解釋和經驗證據。

　　(3)除了本地或其他地區歷史經濟增長目標和實際水平、地方領導人特征，詹新宇和劉文彬[12]發現，財政分權對經濟增長目標也具有顯著的拉動作用。

　　2.經濟增長目標的影響。既有文獻研究經濟增長目標的影響主要集中在經濟增長目標對宏觀經濟、政府行為、企業績效這三個方面的影響。

　　(1)經濟增長目標對宏觀經濟的影響。孫文凱和劉元春[13]發現，經濟增長目標對實際經濟增長具有顯著促進作用，這一正向作用主要通過政府支出和投資實現的。徐現祥和劉毓蕓[1]基于全球48個全球公布經濟增長目標的經濟體的截面數據，也證實了經濟增長目標會顯著促進實際經濟增長，并且是通過資本積累和技術進步實現的。劉淑琳等[14]認為，經濟增長目標驅動轄區投資增長。趙新宇和鄭國強[15]發現，經濟增長目標對要素市場扭曲程度具有顯著正向影響。

　　(2)經濟增長目標對政府行為的影響。胡深和呂冰洋[16]發現，地方政府的經濟增長目標顯著影響其土地出讓策略，具體來講，經濟增長目標越高，會顯著提高協議和招拍掛的土地出讓面積，顯著降低協議土地價格，對招拍掛土地出讓價格的影響與經濟發展程度有關。Liu等[17]發現，經濟增長目標對科教支出具有顯著負向影響。陳邱惠和徐現祥[18]發現，從全球來看，經濟增長目標對政府支出都具有顯著正向影響。

　　(3)經濟增長目標對企業績效的影響。李書娟和王賢彬[19]通過經濟增長目標與五年移動平均實際經濟增速之差度量經濟增長壓力，發現經濟增長壓力加大，將會顯著提高國有上市公司投資，而對非國有上市公司投資沒有顯著影響。劉勇和黃燦[20]發現，經濟增長目標對企業研發支出具有顯著的抑制作用或擠出效應。黃亮雄等[21]通過企業盈利的波動性度量企業風險承擔水平，發現地級市政府的經濟增長目標提高，將顯著推高企業風險承擔水平。

　　3.經濟增長目標軟硬約束及“層層加碼”對經濟和地方政府行為的影響。余泳澤和潘妍[22]通過對于經濟增長目標的措辭來衡量軟硬約束，當經濟增長目標用語出現“之上”“確保”“力爭”等詞匯時，定義為硬約束，當采用“左右”“上下”和“之間”等用詞時，定義為軟約束，研究發現，經濟增長目標硬約束及“層層加碼”顯著抑制服務業結構升級。在相同的定義下，Liu等[17]發現，經濟增長目標硬約束及“層層加碼”扭曲公共支出結構，從而制約長期經濟增長。

　　三、地方政府多目標治理的事實

　　(一)地方政府所關注的主要目標

　　政府作為擁有公共權力進行社會治理的組織，其施政目標必然是多樣的。在多樣性目標中，地方政府的關注點有重有輕，它體現了時代要求的變化。在古代中國，在小農經濟為基礎的社會背景中，政府對主導經濟發展的意愿不強，地方政府目標主要偏重社會治理方面，如《清史稿》所概括縣級長官職責為：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。

　　凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜”。顯然，地方政府歷來是多目標治理。而且，在多目標中，地方政府關注點歷來也是有輕有重，如瞿同祖[23]在《清代地方政府》一書中所言“州縣官各類職責并非不分輕重，這無需贅言。除了維護治安這一首要職責以外，最重要的是征稅和司法。”改革開放后，中國發展戰略是以經濟建設為中心，政府具有很強的意愿發展經濟，地方政府目標自然偏重經濟治理方面，如對經濟增長、財政收入、投資等經濟指標均提出了較高的增速或數額目標。

　　1993年黨的十四屆三中全會召開，標志著中國由計劃經濟轉向社會主義市場經濟體制，為了調節市場經濟運行、保持經濟社會平穩健康發展，國家開始實施宏觀調控，地方政府也相應地增加了失業率和物價漲幅目標。后來隨著經濟的迅速發展，一些社會問題和矛盾逐漸凸顯，如生態環境惡化、自然資源浪費、城鄉差距和收入差距拉大，2007年，黨的十七大提出“科學發展觀”，強調以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。在這一重要指導思想下，地方政府目標逐漸從主要偏重經濟治理方面轉向經濟社會治理兩方面并重，并相應地增加了節能減排等目標。2013年以來，在“五位一體”的國家治理理念下，地方政府進一步增加生態建設和資源環境目標。對于如此多樣的目標，我們可以將其分為兩類：經濟發展目標和民生發展目標。

　　(1)經濟發展目標。這類目標主要是地方政府進行經濟治理方面的目標，諸如本文研究的經濟增長、財政收入、投資、工業增加值目標，均屬于此類。

　　(2)民生發展目標。這類目標主要是地方政府進行社會治理方面的目標，諸如本文研究的失業率和物價目標，它們與居民生活息息相關，可歸為此類。①根據目標是否量化，我們還可以將目標分為定量目標和定性目標。

　　(1)定量目標。這類目標有明確的、量化的數值目標，從而可以清晰地判斷目標是否完成，方便上級政府對下級政府開展績效考核。本文研究的目標均屬于此類。

　　(2)定性目標。這類目標不易量化，具有一定的模糊性，例如，“環境質量得到明顯改善”“主要污染物排放量略有下降”，多大程度屬于“明顯改善”?多大程度屬于“略有下降”?這都是難以說清的。因此，地方政府的目標是多樣的，既有經濟發展目標，也有民生發展目標，既有定量目標，也有定性目標。為了便于分析，本文研究的是定量目標，并且在經濟發展目標和民生發展目標中均選取了有連續性且是代表性的目標。

　　(二)干部績效考核對多目標治理的保障作用

　　改革開放以來，中央確定以經濟建設為中心的同時，也調整了黨政領導干部績效考核的標準，陳家喜[24]認為，干部考核從以政治掛帥轉變到以施政績效為主，并不斷進行完善。1979年，《中共中央組織部關于實行干部考核制度的意見》首次正式提出了“考績”的要求，即增加對黨政干部的工作成績考核。1998年，《黨政領導干部考核工作暫行規定》提出注重實績考核，考核指標趨于細化，包括：經濟發展的速度，財政收入增長幅度，等等。

　　2006年和2009年，中組部出臺了體現科學發展觀要求的領導干部考核辦法，對領導干部的考核進一步科學化。2013年，《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設的實際成效。”2016年，《生態文明建設目標評價考核辦法》對領導干部考核體系中的生態文明建設部分給出詳細考核要求。 伴隨著干部考核制度的改革和完善，地方政府的目標也不斷細化和多樣。現在，地方政府的目標涵蓋經濟、社會、生態環境等多個方面。

　　例如，《武漢市2020年政府工作報告》提出，“今年經濟社會發展的主要預期目標是：地區生產總值增長7.5%~7.8%，城鎮新增就業22萬人，城鄉居民人均可支配收入增長與經濟增長基本同步，生態環境進一步改善，全面完成省下達的節能減排任務。”可見，2020年武漢市政府的目標就包括經濟增長、城鎮新增就業等多項目標，如果再加上諸如財政收入、投資等未在此公布的目標，那就更加豐富和多樣了。多樣的政府目標會對其行為產生深遠影響。在多目標的導向作用下，各級政府進一步制定詳細工作任務，充分調動資源，合理引導市場主體行為，并通過層層分解目標任務的方式動員各部門各地方力量共同推動目標實現。因此，歸納起來，“多目標治理”是地方政府治理的典型事實。

　　(三)研究數據來源與說明我們收集了2000-2018年中國中央、省級、市級政府的經濟增長目標、地方一般公共預算收入增速目標、居民消費價格漲幅目標、城鎮登記失業率目標、(全社會)固定資產投資增速目標、規上工業增加值增速目標六大目標及實際增速數據②。為了方便起見，下文在敘述時取各項目標的簡稱：地方一般公共預算收入記為財政收入，(全社會)固定資產投資記為投資，規模以上工業增加值記為工業增加值，城鎮登記失業率記為失業率。

　　四、地方政府多目標治理的規律

　　(一)目標的向下擴張性：層層加碼的程度如何?

　　目標向下擴張性是指，下級政府的目標在上級目標基礎上放大。目標向下擴張性產生的制度背景是，當上級政府主導下級政府的政績評價時，下級政府的目標會主動在上級政府目標基礎上“加碼”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下級政府獨立性比較強，或者指標對政績影響不明顯，那么目標向下擴張性就會不明顯甚至失去。

　　周黎安等、厲行等用部分數據發現經濟增長目標存在自上而下的“層層加碼”現象，那么，這種現象體現在其他指標、且在各級政府普遍存在嗎?觀察下級政府的目標擴張性的角度分為兩大類：第一，對經濟發展指標而言，下級相對上級的目標增速越大，越能體現政績，意味著擴張性越強;第二，對于民生發展指標而言，下級相對上級的目標數值越小，越能體現政績，意味著擴張性越強。度量方式是計算下級與上級政府的各目標差值(包括省級目標與中央目標差值、市級目標與省級目標差值)。

　　(二)目標的約束性：目標實現度如何?

　　目標約束性是指，政府在年初設定目標后，政府要嚴格按目標執行。目標約束性與實踐中大量的政府考核有關。盡管在政府工作報告中，政府將這六大目標定位為“預期性目標”，但是大部分報告有相當多的篇幅論述為實現目標所要完成的工作任務。

　　在地方兩會之后，為確保目標任務落到實處，政府進一步制定詳細方案，將目標分解到本級政府組成部門和下級地方政府，并以正式文件下發通知，以此作為各部門、各地方的考核辦法。并且，在下一年的目標責任考核大會上政府會通報結果，排名靠前的地方有獎勵，而排名靠后的地方則可能會被上級約談。這種運行機制必然使得預期性目標體現出約束性特征。另一方面，目標約束性又與黨的考核導向的變化有關，例如，當黨的十八大后更注重生態文明建設，放松經濟增長速度考核時，目標的約束性又可能降低。分析目標約束性的方法是計算指標的實現值與目標值的差。對經濟發展指標而言，差值大于等于0視為指標實現，對民生發展指標而言，差值小于等于0視為指標實現。

　　1.省級目標的約束性分析。直觀顯示結果見圖3。分析結果有點出人意料，經濟發展指標實現度均低于80%，工業增加值目標實現度甚至不足60%。盡管印象中人們認為，在考核壓力下，政府會充分調動資源，甚至簽訂“責任狀”或“責任書”來完成目標，但是實際上目標實現度并不非常高，代表性的經濟增長目標實現度也就76.712%。第一個階段是2000-2012年，經濟發展目標大體處于上升階段。這一階段初期，中國成功克服了亞洲金融危機的不利影響，初步建立了社會主義市場經濟體制，具備了良好的發展基礎，國家發展處于重要戰略機遇期。在這一有利背景之下，各級政府努力發展經濟，不斷提高目標。

　　2008年全球金融危機發生后，中國經濟面臨較大下行壓力，2009年地方政府開始調低經濟增長、財政收入和工業增加值目標，但是投資目標大幅度上升，這反映當時以“四萬億”投資刺激經濟的背景。2009年后投資目標連續3年保持高位，這帶動其他經濟目標的上升。第二個階段是2013年以來，各經濟發展目標大體處于下降階段。在這一階段，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，為了更好地解決發展中所遇到的矛盾和問題，實現經濟高質量發展，地方政府開始轉變經濟發展方式，不再過于追求經濟速度增長，而是更為注重提高經濟質量，這影響各經濟發展類指標目標值下降。總結目標階段性特征為：地方經濟發展目標自2000年后處于上升期，2008年受金融危機影響，投資目標大幅度上升，2013年后各經濟發展目標持續下降，民生發展指標無明顯目標階段性特征。

　　五、結論與思考

　　目標是政府凝聚共識、調動資源、動員各方面力量的重要手段，地方政府目標體現著地方政府施政意圖，研究地方政府的目標治理有助于我們更好地理解地方政府經濟行為。本文在闡釋地方政府的多目標治理基礎上，通過2000-2018年中國省級和市級的經濟增長、財政收入、投資、工業增加值、失業率、物價六大目標數據，較為全面地刻畫中國地方政府治理規律。

　　文章發現地方政府目標治理具有五個特性。(1)目標的向下擴張性。地方政府的各個經濟發展指標均有呈現明顯的向下擴張性，而民生發展指標體現不明顯;2013年后，地方政府的目標向下擴張性減弱。(2)目標的約束性。地方目標實現度歷年平均在50%以上;市級的經濟發展目標實現度普遍低于省級;2013年后，地方經濟發展目標普遍未得以實現。

　　(3)目標地區差異性。經濟發展指標的地區差異性高于民生發展指標;市級經濟發展指標的差異性普遍高于省級;2002-2013年經濟發展指標的差異性高于其他區間。(4)目標延續性。目標存在顯著的延續性，其中，GDP的延續性最大，物價的延續性最小。(5)目標階段性方面。地方經濟發展目標自2000年后處于上升期，2008年受金融危機影響，投資目標大幅度上升，2013年后各經濟發展目標持續下降，民生發展指標無明顯目標階段性特征。本文主要通過統計分析來發現地方政府目標治理的基本規律，而對規律成因的研究需要后續更多深入的研究。本文啟發我們諸多思考，例如：

　　第一，流行的地方政府GDP晉升錦標賽是否成立?或者在多大程度上成立?GDP晉升錦標賽不太可能發生在強調政治能力的省級政府之間，也不太可能發生在市轄的數縣之間。即使是地級市政府，地方政府追求是多目標的實現，并且上級政府考核的也是多目標。

　　中國公開的干部核心考核標準一直是“德、能、勤、績、廉”五個維度，五個維度中只有“績”與晉升錦標賽所指的“圍繞客觀可衡量的指標競爭”相關，而GDP也只是政績考核中的一部分，單憑GDP一個指標難以決定官員能否晉升。這種情況下，“GDP晉升錦標賽”的分析模式在多大程度上有效?實際上，有不少文獻基于實際GDP的研究質疑“GDP晉升錦標賽”的存在，代表性研究如陶然[26]、姚洋和張牧揚[27]、楊其靜和鄭楠[28]。地方政府施政目標反映地方政府意圖，無疑，基于地方政府目標的研究可以進一步揭開錦標賽問題的謎團。

　　第二，在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目標與長期目標的矛盾?政績顯現時間有長有短，諸如經濟增長、投資之類指標，當期就可觀察出來，而教育改善之類指標，需要更長時間的觀察才能得出結論。而地方的資源特別是財政資源是有限的，在干部任期制背景下，怎樣在制度設計上能保證地方政府傾力于長期目標的實現呢?

　　第三，在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指標與非考核指標的矛盾?對于上級政府考核的指標，下級政府會有更多的資源投入，而會忽視非考核指標的投入，就是說，考核會提高技術效率，卻以降低配置效率為代價[29]。隨著經濟社會發展，考核目標會從經濟轉向社會，從經濟增長轉向公共治理，指標就會由顯性轉向隱性，從短期轉向長期，在這種情況下，怎樣保證干部考核制度不會導致地方行政資源誤配?除了這三個問題外，在地方政府目標治理中，還隱藏著更多地方政府行為密碼，它是一個學術研究主題豐富的領域，本文通過對一般性規律的分析，有助于開拓后續相關研究。

　　參考文獻

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　　作者：呂冰洋1，張兆強2