摘要:生態(tài)環(huán)境損害賠償經(jīng)過前后兩次共計(jì)四年的試點(diǎn),已成為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要途徑,各地涌現(xiàn)出的試點(diǎn)政策、典型案例及試點(diǎn)過程均值得總結(jié)分析.通過分析發(fā)現(xiàn),行政主體作為賠償權(quán)利人具有制度優(yōu)勢,但也存在履職標(biāo)準(zhǔn)不明影響索賠效率的問題;磋商作為過濾機(jī)制,發(fā)揮了節(jié)約司法成本的功效,但效力不明;而磋商協(xié)議的司法確認(rèn)由于與司法確認(rèn)本質(zhì)的背離在運(yùn)作中有諸多困境.但整體而言,生態(tài)環(huán)境損害賠償在實(shí)踐中顯現(xiàn)出的專業(yè)優(yōu)勢和公權(quán)背景,使受損生態(tài)利益的修復(fù)工作得以有效推動.«民法典»頒布后,應(yīng)以«民法典»中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款為授權(quán)基礎(chǔ),通過特別立法賦權(quán)和規(guī)范行政主體作為生態(tài)利益的代表主張損害救濟(jì),并與公益訴訟形成恰當(dāng)?shù)倪f進(jìn)關(guān)系.

　　關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境損害賠償;磋商;權(quán)利代表;職權(quán)法定

　　«生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案»(以下簡稱«試點(diǎn)方案»)和«生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案»(以下簡稱«改革方案»)①頒布,都將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推上了研究熱點(diǎn)的位置;«最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)»(以下簡稱«若干規(guī)定»)的出臺,又將“兩訴關(guān)系”這一課題推向新的研究高潮.既有研究已經(jīng)分別從公法、私法的角度深刻論證了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撨M(jìn)路與權(quán)利基礎(chǔ),充分討論了磋商行為的法律性質(zhì),多角度重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系.但對于一個(gè)已歷經(jīng)四年多實(shí)踐的新生事物,還有必要結(jié)合其實(shí)踐過程反思制度初心、實(shí)現(xiàn)程度及阻礙因素,以探索制度定位及優(yōu)化路徑.尤其在«民法典»規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款,解決了索賠主體“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”缺乏實(shí)體請求權(quán)的問題后,“法律規(guī)定的組織”可依據(jù)«環(huán)境保護(hù)法»和«民事訴訟法»的規(guī)定行使索賠權(quán),“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”如何依法行使索賠權(quán)呢?這有待對試點(diǎn)期間各地政策和典型案例進(jìn)行分析,從而總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)范.鑒于«若干規(guī)定»已對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟規(guī)則作了系統(tǒng)規(guī)定,以下將圍繞實(shí)踐中突出但尚未在地方政策中得到回應(yīng)的問題展開探討:(1)索賠主體以及索賠作為新的行政職能其履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、(2)磋商行為的規(guī)制問題、(3)司法確認(rèn)的困境與出路、(4)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫茸呦蚣扒熬?

　　生態(tài)環(huán)境評職知識：生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

　　一、賠償權(quán)利人的確定及其履職標(biāo)準(zhǔn)

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償依然選擇了政策試點(diǎn)這一我國環(huán)境治理改革的常見機(jī)制,對一些爭議較大的問題暫未作出規(guī)定,其中最基礎(chǔ)的一個(gè)問題就是賠償權(quán)利人及其履職標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定.賠償權(quán)利人這個(gè)概念來源于«最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋»,從這個(gè)«解釋»來看,賠償權(quán)利人不同于受侵害人身權(quán)益的權(quán)利人,而是包括了權(quán)利人、受益于權(quán)利人的被撫養(yǎng)人以及與權(quán)利人有法定關(guān)系的近親屬三類主體.«若干規(guī)定»引入賠償權(quán)利人這個(gè)概念就暗含了并不要求生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體與生態(tài)利益的權(quán)利主體是一致的,妥善解決了主要表現(xiàn)為公共利益的生態(tài)利益受侵害后,利益主體缺位從而導(dǎo)致索賠主體缺位的問題.

　　學(xué)者則更習(xí)慣于用索賠權(quán)或索賠主體這個(gè)概念,突出索取賠償?shù)闹鲃有?如“索賠權(quán)人是有資格對生態(tài)環(huán)境損害請求賠償?shù)娜?rdquo;[1].從七省市試點(diǎn)到全國試點(diǎn)期間各地頒發(fā)的規(guī)范性文件來看,賠償權(quán)利人的規(guī)定與改革方案保持了高度的一致,實(shí)踐中也是由一級人民政府決定是否啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償①,且環(huán)境行政主管部門在索賠工作中占據(jù)了主導(dǎo)地位.但無論是中央到地方的各種試點(diǎn)文件,還是地方的實(shí)踐探索,都沒有回答有關(guān)索賠主體的幾個(gè)問題:一是政府作為索賠主體的權(quán)力基礎(chǔ)是什么?是自然資源國家所有權(quán)還是代表公共利益的環(huán)境監(jiān)管權(quán)?這關(guān)乎索賠主體的確定.二是«改革方案»規(guī)定由政府作為索賠主體,其本意何在?試點(diǎn)情況能否實(shí)現(xiàn)行政主體作為索賠主體的本意?三是索賠作為政府的行政履職行為,履職的標(biāo)準(zhǔn)是什么,誰來監(jiān)督履職?在該制度行將進(jìn)行立法的背景下,厘清這些問題背后的理論分歧,為制度構(gòu)建提供思路,尤為必要.

　　(一)行政索賠主體的權(quán)力基礎(chǔ)

　　學(xué)者認(rèn)為的«改革方案»意圖以自然資源國家所有權(quán)為依據(jù)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償[2]的狀況在現(xiàn)實(shí)中并沒有發(fā)生,以自然資源國家所有權(quán)還是以國家環(huán)境行政管理權(quán)為基礎(chǔ)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償,可能本身不是一個(gè)問題.真正的問題在于如何界定國家自然資源所有權(quán),私法學(xué)者主張“純粹私法物權(quán)說”[3],公法學(xué)者提出“純粹公權(quán)說”,亦有“雙階構(gòu)造”[4]“三層結(jié)構(gòu)”[5]這樣的公私法混合說.從自然資源全民所有的社會主義性質(zhì)出發(fā),自然資源所有權(quán)并不是私法意義上的物權(quán),有學(xué)者從主體、客體、權(quán)能、行使、經(jīng)濟(jì)社會趕超發(fā)展模式五個(gè)方面論證了國家所有權(quán)遁入私法的原因,并指出民事立法無法拒絕社會主義國家通過設(shè)計(jì)國家所有權(quán)制度,利用民法制度資源完成公共財(cái)產(chǎn)管理任務(wù)的政治決定[6].為實(shí)現(xiàn)從全民所有到國家所有的路徑轉(zhuǎn)變,公共信托理論被引入,“自然資源國家所有,是實(shí)現(xiàn)資源有效管理的手段,其最終目的在于服務(wù)于自然資源全民所有”[7].

　　公共信托理論下的國家所有權(quán)也不存在國家非自然人不能享有生態(tài)利益的問題,從政府索賠的權(quán)力基礎(chǔ)來看,以全民所有為目的的自然資源國家所有權(quán)為借鑒德國環(huán)境損害法通過擴(kuò)張損害的概念依托既有權(quán)利解決生態(tài)利益損害問題[8]提供了理論支撐.生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的另一個(gè)法理基礎(chǔ),源于原環(huán)保部對«試點(diǎn)方案»的解讀意見,實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境,是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要②.«憲法»第26條與第9條共同構(gòu)成我國環(huán)境保護(hù)之國家目標(biāo)條款,對包括立法、行政、司法在內(nèi)的國家公權(quán)力具有約束力,是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)[9].憲法上規(guī)定的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)派生出國家的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力,行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使行政權(quán)來保護(hù)環(huán)境公益[10].如果視索賠是政府環(huán)境監(jiān)管的手段之一,則可由監(jiān)管權(quán)延伸出索賠權(quán),依循公法路徑保護(hù)環(huán)境公共利益.

　　從實(shí)踐來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革通過上級機(jī)關(guān)的督查加以推行,省級、市地級人民政府雖為賠償權(quán)利人,其實(shí)質(zhì)上并無選擇是否啟動索賠的自由[11],索賠是環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充,是地方政府承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的一種新型方式.其實(shí),從法解釋學(xué)的角度,無論是國家自然資源所有權(quán)還是國家環(huán)境行政管理權(quán),都可以擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸�府作為索賠權(quán)利人的權(quán)源基礎(chǔ).國家自然資源所有權(quán)以作為全民所有權(quán)的代行方式就擴(kuò)張的所有權(quán)損害請求救濟(jì),國家環(huán)境行政管理權(quán)以履行國家環(huán)境職責(zé)的行權(quán)方式保護(hù)環(huán)境公共利益,兩者統(tǒng)一于“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”.

　　代行自然資源所有權(quán)和行使環(huán)境監(jiān)管權(quán),都是政府依法運(yùn)用公權(quán)力保護(hù)人民的良好生活環(huán)境、選擇以何種權(quán)力作為索賠權(quán)的權(quán)源,區(qū)別僅在于政府內(nèi)部的職能分工,說到底是由自然資源部門還是由生態(tài)環(huán)境部門履行索賠職責(zé).«試點(diǎn)方案»對賠償權(quán)利人的規(guī)定止步于省市級政府,由省市級政府再指定相關(guān)部門索賠,實(shí)為授權(quán)地方政府探索哪個(gè)職能部門作為索賠主體更有益于實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo),即具體索賠主體的確定,取決于政府內(nèi)部的職能分工所決定的履職效率問題.

　　(二)索賠的履職效率

　　針對生態(tài)環(huán)境損害,立法及政策已經(jīng)先后規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償兩種救濟(jì)制度,環(huán)境民事公益訴訟成就有目共睹,然而,作為一種新興的、關(guān)乎行政與司法關(guān)系重大調(diào)整的復(fù)雜制度,其實(shí)踐之路并不平坦[12].由于環(huán)境民事公益訴訟的原告不具備行政部門的專業(yè)優(yōu)勢,出現(xiàn)了起訴難、鑒定難、舉證難、執(zhí)行難等問題,而在案源線索的發(fā)現(xiàn)、前期的損害調(diào)查評估、修復(fù)方案的后期執(zhí)行監(jiān)督、損害賠償金的使用等方面,行政部門都具有先天優(yōu)勢.“賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)以生態(tài)損害賠償訴訟的原告資格可避免檢察機(jī)關(guān)或社會公眾因缺乏生態(tài)修復(fù)相關(guān)的監(jiān)測、科研、修復(fù)等技術(shù)能力而降低社會公共利益維護(hù)的效果和效率.”[13]

　　«改革方案»和«若干規(guī)定»的出臺本意在于發(fā)揮行政主體處置環(huán)境問題專業(yè)、高效的優(yōu)勢,及時(shí)有效地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)并合理管理利用損失賠償金.但現(xiàn)實(shí)中的問題在于,生態(tài)環(huán)境損害賠償設(shè)置了嚴(yán)格的逐級授權(quán)機(jī)制.從環(huán)保部門在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)案源到賠償權(quán)利人提出索賠或指定政府部門索賠,需經(jīng)歷請示—會商—決定索賠(指定索賠)的過程,針對生態(tài)環(huán)境破壞的評估和修復(fù)工作遲滯.雖然環(huán)境行政部門可以通過行政命令、行政處罰立即制止污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的持續(xù),但超過自然凈化和再生能力的生態(tài)環(huán)境損害后果,必須經(jīng)由人為的修復(fù)工作才能恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)功能,修復(fù)啟動越早,修復(fù)成本越低.試點(diǎn)中,各地環(huán)境行政部門內(nèi)部尚未形成固定的職責(zé)分配機(jī)制,多部門的聯(lián)合工作機(jī)制也具有臨時(shí)性、松散型特點(diǎn),無法針對損害快速啟動索賠機(jī)制,政府部門的內(nèi)部博弈過程也導(dǎo)致融合應(yīng)急、評估、恢復(fù)行動于一體的高效機(jī)制難以運(yùn)轉(zhuǎn).

　　(三)履職標(biāo)準(zhǔn)和誰來監(jiān)督«改革方案»的出臺再一次證明,基于職權(quán)分工和專業(yè)優(yōu)勢,行政部門對環(huán)境公共利益負(fù)有首要的實(shí)施責(zé)任[14].就像20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的深刻變遷逐漸創(chuàng)設(shè)出各種新的政府義務(wù)一樣,21世紀(jì)隨著我國的發(fā)展理念向生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型,擔(dān)當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是新時(shí)代發(fā)展觀賦予行政部門的一項(xiàng)新職能.社會發(fā)展早已把行政行為的概念擴(kuò)展到了行政行為本質(zhì)上是一種為社會提供公共服務(wù)的行為,任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動,就是一項(xiàng)公共服務(wù)[15].萊昂

　　政府作為賠償權(quán)利人要求環(huán)境損害的責(zé)任人履行修復(fù)義務(wù),即為行政部門代表社會公共利益而采取行動.這種采取行動的權(quán)力外化為行政職能,從行政職能履職行為的義務(wù)性出發(fā),我國學(xué)者解釋了義務(wù)對主體行為的強(qiáng)制力優(yōu)于權(quán)利對主體的強(qiáng)制力,畢竟義務(wù)是“應(yīng)當(dāng)”做,而權(quán)利則是“可以”做,顯然視其為義務(wù)優(yōu)于視其為權(quán)利,故賠償磋商作為政府及其職能部門的法定義務(wù),其受重視程度高于被歸結(jié)為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟;該學(xué)者進(jìn)而提出設(shè)立賠償訴訟制度的目的并非針對賠償義務(wù)人或者保護(hù)生態(tài)環(huán)境,在強(qiáng)大的公權(quán)力面前,實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)并非必須通過訴訟,而是針對行政機(jī)關(guān)自身,“行政職權(quán)公開化”,既是一種制衡,也是一種保護(hù)[17].

　　但試點(diǎn)反映出“行政職權(quán)公開化”制度供給嚴(yán)重不足,履行賠償權(quán)利人職責(zé)的政府行為缺乏履職標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督主體.首先,負(fù)責(zé)索賠的主體不是一個(gè)明確穩(wěn)定的主體,可能是省、市級政府,也可能是同級別的環(huán)境行政部門,甚至是臨時(shí)、松散的組織,如多部門聯(lián)合索賠.其次,行為過程的規(guī)制缺失.整個(gè)政府索賠行為,歷經(jīng)認(rèn)定責(zé)任人、啟動索賠機(jī)制、前期調(diào)查評估、磋商、申請司法確認(rèn)或訴訟、執(zhí)行全過程,但地方試點(diǎn)文件中僅有山東省和貴州省的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法中規(guī)定了合理費(fèi)用的處分和讓渡,體現(xiàn)對行政主體的權(quán)力控制.

　　第三,行為對象的權(quán)益保障不足.試點(diǎn)文件均未明確規(guī)定賠償義務(wù)人權(quán)益受損時(shí)的申訴救濟(jì)渠道,違反“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則的基本要求.第四,公眾參與的社會監(jiān)督機(jī)制闕如.«改革方案»僅規(guī)定鼓勵(lì)公眾參與,缺乏參與主體、參與程序、參與效力的明確規(guī)定.尤其當(dāng)政府部門對生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的情況下,囿于問責(zé)機(jī)制的壓力,“出于僥幸心理,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部或者相關(guān)公職人員就有可能以漏報(bào)、瞞報(bào)等行為來逃避問責(zé)追究”[18],更遑論讓公眾了解生態(tài)環(huán)境損害的問題.如果這些問題不解決,政府部門可以自主決定是否啟動索賠機(jī)制、索賠過程缺乏監(jiān)督、索賠行為缺乏履職標(biāo)準(zhǔn),那么整個(gè)行為過程是否滿足于公共目的,不得而知,制度設(shè)計(jì)的初衷也難以實(shí)現(xiàn).

　　二、磋商作為過濾機(jī)制其性質(zhì)不明在«改革方案»中,中央提出“主動磋商”原則,后«若干規(guī)定»明確了磋商是提起訴訟的前置程序,凸顯磋商作為訴訟過濾機(jī)制的重要性,2018—2019年間,全國生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦結(jié)206件,其中磋商結(jié)案186件,訴訟結(jié)案30件③.磋商強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人通過合作的、以利益為基礎(chǔ)的協(xié)商模式來解決糾紛[19],但這種形式上的雙方協(xié)商是真正意義上的意思自治還是放低姿態(tài)的高權(quán)行政行為,試點(diǎn)實(shí)踐沒有給出確定答案,由此帶來的問題是應(yīng)否及如何對磋商行為進(jìn)行規(guī)制.

　　(一)磋商實(shí)踐帶來困惑之厘清

　　在«改革方案»規(guī)定磋商主體和磋商內(nèi)容的基礎(chǔ)上,多地頒布了針對磋商制度的規(guī)范性文件,一類是生態(tài)環(huán)境損害改革方案這種綜合性文件,一類是專門針對磋商程序的具體操作性文件④.前者多為重復(fù)«改革方案»的內(nèi)容,后者在磋商程序如磋商的次數(shù)和時(shí)間限制上作了更具操作性的規(guī)定,但總體而言都與«改革方案»保持了高度一致.雖然“民事行為說”已成為官方的主流說法,如生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾解讀“賠償權(quán)利人對責(zé)任者進(jìn)行索賠時(shí),雙方不再是行政管理者與被管理者的身份,而是平等的民事主體”[20],規(guī)范性文件中作為磋商權(quán)利人的行政主體也被賦予了提起磋商、委托評估、組織磋商、監(jiān)督執(zhí)行諸多權(quán)利,部分地方試點(diǎn)文件體現(xiàn)了磋商環(huán)節(jié)向公眾公開的想法,但“可以”“應(yīng)當(dāng)”的措辭及缺乏相應(yīng)責(zé)任條款的規(guī)定,使得是否允許公眾參與成了政府部門一種可以支配處分的權(quán)利.但賠償義務(wù)人抗衡行政機(jī)關(guān)的權(quán)利設(shè)計(jì)歷歷可數(shù),雙方信息不對等、交流不平等,公平的磋商環(huán)境沒有營造出來.民事行為說似乎更多給了賠償權(quán)利人意思自治的空間,這導(dǎo)致理論界對磋商性質(zhì)的認(rèn)識隨試點(diǎn)實(shí)踐推行而逐漸分化.在民事行為說的基礎(chǔ)上,行政行為說的支持者日漸增多,行政行為說認(rèn)為磋商主要是借助行政機(jī)關(guān)的公權(quán)管理職能和公益保護(hù)使命,從磋商的主體、客體、過程及目的都體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)公權(quán)力行使的主導(dǎo)地位[21].

　　(二)行政協(xié)議作為規(guī)制磋商行為的可能道路

　　行政行為的定性回答了磋商應(yīng)否受規(guī)制的問題,規(guī)制路徑則取決于磋商能否歸入具體行政行為.磋商所欲實(shí)現(xiàn)的生態(tài)修復(fù)及修復(fù)前的應(yīng)急處理、調(diào)查評估都是典型的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評定活動,在貝慈倫法官看來,技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)難題的復(fù)雜性是固有的,要求考慮許多不同的事實(shí)因素,其中科學(xué)不確定性要求許多決策必須是根據(jù)自己的想法和意見作出,所以關(guān)鍵問題在于可得事實(shí)是否允許行政機(jī)關(guān)和更大范圍內(nèi)的公眾展開適當(dāng)辯論[25].

　　根據(jù)«改革方案»的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償適用于突發(fā)環(huán)境事件及特定區(qū)域發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件.針對這些環(huán)境事件的生態(tài)修復(fù),一方面需要綜合考慮修復(fù)行為引起的多種后果,如修復(fù)活動可能在降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)產(chǎn)生二次污染,在改善場地環(huán)境的同時(shí)消耗能源及稀缺資源等[26],決策者要在風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評定的基礎(chǔ)上進(jìn)行多目標(biāo)決策過程,是一個(gè)需要官方主導(dǎo)的活動;另一方面,最佳修復(fù)技術(shù)的選擇需要從污染場地的實(shí)際情況出發(fā),而賠償義務(wù)人往往是最了解污染物質(zhì)及其清除技術(shù)、污染場地周邊條件的主體,吸納其參與修復(fù)方案決策有助于快速高效確定修復(fù)方案,也有益于其接受定責(zé)結(jié)果并積極履責(zé).可見,磋商機(jī)制在主體、目的、內(nèi)容、行為模式等方面與行政協(xié)議機(jī)制高度契合.

　　三、磋商協(xié)議司法確認(rèn)的困境及出路

　　«試點(diǎn)方案»對磋商協(xié)議的效力未作規(guī)定,實(shí)踐中,對貴州清鎮(zhèn)市法院作出全國首例磋商協(xié)議的司法確認(rèn),實(shí)務(wù)界給予了高度評價(jià),認(rèn)為這是保證磋商結(jié)果落到實(shí)處的一種開拓性探索[30],隨后«改革方案»予以明確規(guī)定.

　　(一)磋商協(xié)議司法確認(rèn)的問題

　　但以司法確認(rèn)的方式來保障磋商協(xié)議的執(zhí)行力存在以下問題:一是司法確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)問題.由于“人民調(diào)解員的證據(jù)審核能力和人民調(diào)解程序的嚴(yán)格性較弱,人民調(diào)解和司法確認(rèn)均實(shí)行免費(fèi)主義,司法確認(rèn)程序具有略式性”[31],司法確認(rèn)程序本身只是確認(rèn)其協(xié)議是否合法有效,法院只能做出確認(rèn)的判斷,而無權(quán)對當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出裁定[32].而«若干規(guī)定»提供的司法確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了“不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國家利益、社會公共利益”,已經(jīng)涉及對雙方當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容審查.

　　因?yàn)榇枭虆f(xié)議商談確認(rèn)的是受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)方式、修復(fù)方法、修復(fù)期限、生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額、鑒定評估費(fèi)等內(nèi)容,這些既構(gòu)成賠償義務(wù)人需履行義務(wù)的內(nèi)容,又是社會公共利益.且實(shí)踐中責(zé)任形態(tài)呈現(xiàn)多樣化,有的協(xié)商決定由責(zé)任人建設(shè)一個(gè)占地面積6372平方米的生態(tài)環(huán)境警示公園替代修復(fù)責(zé)任,有的約定實(shí)施履約保證金制度,保障對受侵害生態(tài)利益的救濟(jì).審查磋商協(xié)議是否損害社會公共利益,需要識別分析受損生態(tài)利益的廣度及深度,判斷選擇修復(fù)責(zé)任的形式與樣態(tài),要求基層法院審判員在15天的期限內(nèi)根據(jù)書面材料進(jìn)行確認(rèn),有一定的難度.

　　二是司法確認(rèn)要求以調(diào)解的形式達(dá)成合意,但實(shí)踐中磋商涵蓋了雙方協(xié)商和第三方調(diào)解兩種情形.各地的磋商實(shí)踐中,僅有湖南、貴州、云南規(guī)定了由調(diào)解機(jī)構(gòu)作為磋商主持人,其他各省均由賠償權(quán)利人與責(zé)任人直接進(jìn)行磋商.湖南依托人民調(diào)解委員會,貴陽在律師事務(wù)所設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會,云南保山市則在律師協(xié)會成立調(diào)解工作室,三省調(diào)解主體均依據(jù)各省的政策性主張,先天欠缺法律上的正當(dāng)性和權(quán)威保障[33].至于三省的磋商調(diào)解能否適用«人民調(diào)解法»,學(xué)者也明確表示反對.«人民調(diào)解法»規(guī)范解決的是民間糾紛,而民間糾紛的特點(diǎn)往往是“家長里短”、與老百姓的生活息息相關(guān)、金額小、糾紛不大、解決相對簡單,但生態(tài)環(huán)境損害賠償關(guān)聯(lián)公益,適用«人民調(diào)解法»并不合適[34].

　　四、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫茸呦蚣扒熬?/p>

　　以«民法典»第9條為代表的綠色規(guī)則體系意味著生態(tài)法治文化進(jìn)入民法的視域,生態(tài)法治“把公共事物置于舞臺的中央”,“保護(hù)生態(tài)與保護(hù)個(gè)人自由、保護(hù)社會秩序分庭抗禮,成了民法的基本價(jià)值”[39].«民法典»中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款的價(jià)值在于賦予生態(tài)環(huán)境獨(dú)立價(jià)值,違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人需承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或賠償責(zé)任,無需再借由人的利益來保護(hù)生態(tài).但生態(tài)環(huán)境獲得獨(dú)立價(jià)值不等于獲得獨(dú)立法律主體地位,生態(tài)環(huán)境獨(dú)立價(jià)值的代表機(jī)制及權(quán)利主張機(jī)制是«民法典»綠色規(guī)則得以實(shí)施的關(guān)鍵問題.實(shí)踐中,生態(tài)環(huán)境部等九個(gè)部委聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院頒布的«關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見»也意圖規(guī)范試點(diǎn)中的生態(tài)環(huán)境損害索賠工作.這些發(fā)展變化預(yù)示了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的未來走向.

　　結(jié)語

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡缆芬呀?jīng)越走越清晰.首先,賠償權(quán)利人的權(quán)利來源于行政主體運(yùn)用公權(quán)力提供環(huán)境公共產(chǎn)品的職責(zé),而且從其環(huán)境利益有效代表機(jī)制的定位來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償將是«民法典»中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款的有效實(shí)施路徑.其次,生態(tài)環(huán)境損害賠償必然涉及公共權(quán)力的運(yùn)作、公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn),因而磋商作為一種較為柔性的商談機(jī)制,其形式上的協(xié)議模式不是規(guī)避公法規(guī)制的理由,應(yīng)將包括磋商活動在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害索賠界定為行政主體的法定職權(quán),并通過特別立法固定索賠主體,形成制度化、常態(tài)化的索賠機(jī)制,同時(shí)廢止現(xiàn)行的司法確認(rèn)要求,通過行政訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟修正司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑.

　　再次,環(huán)境公益訴訟的存在是不可回避的現(xiàn)實(shí),需合理考量生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系.應(yīng)在優(yōu)化配置行政權(quán)、司法權(quán)和社會資源的基礎(chǔ)上,形成生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的互補(bǔ)機(jī)制,并確定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的兜底地位,同時(shí),賦予環(huán)境行政公益訴訟督促有關(guān)公權(quán)力主體履行生態(tài)環(huán)境損害索賠職責(zé)的督政功能.

　　作者：廖華