時間:2021年06月08日 分類:經濟論文 次數:
摘要:我國機關事業單位職業年金是“混合賬戶式”管理,具有獨特的三重含義,但存在代內矛盾、代際沖突和不符合精算公平的三個“公平悖論”,這是因職業年金投資體制和制度設計不足所造成的。目前全額撥款部門的單位繳費是“記賬運行”,短期看財政負擔輕,但長期來看是將財政負擔后推,對后代不公平。然而,由于地區之間財力不均衡,“完全實賬化”并不具備現實條件?傮w上看,單位繳費的40%已實現“實賬運行”,可將單位繳費的40%作為“適度實賬”規模。建議完善職業年金投資體制,分類分步驟做實單位繳費,按精算公平原則管理職業年金基金。
關鍵詞:職業年金;混合賬戶式;記賬運行;實賬運行;財政負擔
2015年我國實施機關事業單位養老保險制度改革,同步建立公共部門的基本養老保險和職業年金,與面向私人部門的城鎮職工養老保險制度相比,框架一致,參數相同,基金分開管理。但職業年金在籌資方式和投資體制上,與企業年金差異明顯,選擇了特有的“混合賬戶式”管理模式。從當前看,這個模式具有現實性和優越性,但從中長期看隱藏風險。完善職業年金制度,需要在現實性和長期性之間尋找平衡。
一、問題的提出
2015年發布的《機關事業單位職業年金辦法》和2016年發布的《職業年金基金管理暫行辦法》確定了我國職業年金制度框架和基本內容。與企業年金制度相同,職業年金采用個人賬戶管理方式,由雇主和雇員分別按照8%和4%的費率繳費入賬,長期積累,在退休時提取。但與企業年金“實賬式”管理不同的是,職業年金個人賬戶并非全部實賬,其管理方式可定性為“混合賬戶式”。這種管理方式具有三重含義:
第一,賬戶形式“虛實結合”,在所有的公共部門中,全額撥款部門的單位繳費采用記賬方式,其他類型部門的單位繳費和所有參與人的個人繳費采用實賬方式①;第二,賬戶收益“虛賬實記”,記賬部分“根據實賬積累部分的投資收益率確定……月記賬利率為實際投資收益率或根據多個職業年金計劃實際投資收益率經加權平均后的收益率”②,實賬部分“實行市場化投資運營,按實際收益計息”③;第三,賬戶管理“代理人”制,各級社會保險經辦機構以“代理人”身份建立職業年金計劃,并根據各個計劃估值和計算職業年金基金的投資收益率,同一“代理人”負責的多個職業年金計劃可以實行同一收益率④,這意味著,風險偏好不同的計劃參與人只能被動接受平均收益。“混合賬戶式”的本源仍是繳費確定型(definedcontribution,簡稱DC),待遇水平取決于在職繳費和投資收益的積累情況,繳費越高,投資收益越多,職業年金待遇水平就越高。
曹園、楊再貴[1]按12%的合計繳費率和5%的年投資收益率測算發現,改革后機關事業單位養老金替代率高于改革前,其中職業年金替代率可達45%~50%,對養老金總體替代率的貢獻在四成以上。王翠琴、王雅、薛惠元[2]在調低基本養老保險個人賬戶記賬利率和職業年金投資收益率后發現,改革后機關事業單位男性養老金替代率先降后升,女性養老金替代率普遍低于改革前,職業年金待遇水平對投資收益率的敏感度很高。可見,職業年金基金可投資規模越大,投資收益越高,越有利于補充退休待遇和減輕基本養老保險(“第一支柱”)的給付壓力。
“混合賬戶式”突破了DC型養老金的投資體制。采用“虛賬”將“中人”和“新人”的單位繳費向后遞延,有助于減輕當期財政負擔[3]。據估算,減少的財政負擔相當于當期財政收入的1.1%[4]①,緩和了機關事業單位養老保險制度改革的阻力,從這點看“混合賬戶式”具有現實意義。各地社保經辦機構充當職業年金的“代理人”,可在短期內歸集繳費并迅速委托投資,在推動職業年金基金市場化管理上,“代理人”制具有現實意義。
不過,與傳統DC型養老金投資體制不同的是,目前,各地職業年金采用“混合賬戶式”管理,多個職業年金計劃實行統一收益率,受托人無法根據計劃參與人的差異性風險偏好配置資產,結果是高風險偏好者得到與低風險偏好者相同的收益率,橫向看,這種風險溢價的不合理轉移,會誘發代內矛盾[5];職業年金的實際投資規模低于理論投資規模,基金積累規模受限,退休時一次性記實的財政負擔代際分布不均,長期看會產生代際沖突;一般地,職業年金管理模式由待遇確定型(definedbenefit,簡稱DB)轉向DC型,會出現待遇“斷崖式”下降,一些國家的做法是由政府提供額外補助②,我國“混合賬戶式”職業年金面臨問題會更加突出,政府補貼的內部化、隱形化會破壞職業年金的精算公平。
二、“混合賬戶式”的三個“公平悖論”
“混合賬戶式”職業年金采取個人賬戶方式管理,具有私人物品的排他性和競爭性特質,但記賬利率同一,投資收益共享,這種利益的不可分割性又使其具有公共物品特質,作為“準公共物品”,“混合賬戶式”職業年金存在誘發代內矛盾和代際沖突的隱患。此外,按照規定,職業年金在提取時可按計發月數進行定期發放,各個退休年齡的計發月數固定(例如60歲退休的計發月數是139),不隨預期壽命變化調整,“年金化”被削弱,“混合賬戶式”職業年金只能退化成“準年金”,加之職業年金承擔機關事業單位養老金的補充作用,政府既有“保待遇”壓力,又有財力顧慮,但簡單使用“虛賬實記”方法確定記賬利率,如同簡單使用固定計發月數發放職業年金一樣,都忽視了精算公平。
(一)公平悖論之一:
代內矛盾
1.公私部門之間年金制度的差異化誘發新的“雙軌制”。2015年機關事業單位養老保險制度改革后,我國公私部門養老保險實現制度統一,但“雙軌制”問題并未完全清除,在公共部門內部也存在全額撥款單位職工與其他職工之間的職業年金制度差別。
首先,企業年金(以及非全額撥款單位的職業年金)采取實賬積累,便攜性好,而全額撥款單位的職業年金“虛實結合”,職工退出時需要同級財政撥付資金做實職業年金個人賬戶,做實資金能否以及何時到位,往往受財政預算的限制。因此,“混合賬戶式”不如“實賬式”便攜,影響了勞動力在公私部門之間的流動。其次,“實賬式”年金基金的投資風險全部轉移給計劃參與人,而“混合賬戶式”未必全然。
根據《統一和規范職工養老保險個人賬戶記賬利率辦法》(人力資源與社會保障部,簡稱人社部發〔2017〕31號)規定,記賬利率要“保證職工基本養老保險個人賬戶養老金和職業年金合理的替代率水平”,“代理人”在計算記賬利率時不得不考慮保障替代率的問題,因此,在“混合賬戶式”管理下,政府有“保待遇”的隱形責任。再者,“實賬式”年金基金投資收益率越高,退休待遇就越高[6],而在“混合賬戶式”下,好的投資績效在推動提高退休待遇時,財政一次性記實負擔也會加大,相比“實賬式”,“混合賬戶式”職業年金的計劃發起人對投資收益率的訴求更為復雜。
2.不同計劃之間記賬利率的同一化拉平了高風險溢價。“混合賬戶式”下,不同職業年金計劃的參與人只能接受加權平均后的投資收益率,無法根據個人風險偏好選擇年金計劃。在“委托—代理—受托”的多重治理結構下,委托人“缺位”與代理人“越位”并存[7],年金計劃參與人的收益和風險訴求被“同質化”。研究顯示,無論從投資管理人還是從集合計劃層面,同期投資回報的最低值與最高值之間相差2~4倍,養老金產品的差距達到數十倍[5]。在“混合賬戶式”下,高風險偏好訴求被忽視,高風險溢價被平均,計劃參與人應承擔的投資風險轉嫁給了計劃發起人,也可以說,風險轉嫁給了政府。
(二)公平悖論之二:
代際沖突20世紀八九十年代以來,許多國家企業年金計劃相繼由DB型轉為DC型。推動這種轉型的原因有多種,例如,預期壽命延長和通貨膨脹等因素疊加,加重DB型制度的給付壓力;勞動力流動日益頻繁,DB型制度的便攜性差,已不適應勞動力市場變化;人口老齡化趨勢蔓延,DB型制度加重后代負擔,等等。DC型制度在這些方面具有優越性,日益受到歡迎。不過,“混合式賬戶”抑制了DC型制度的這些優勢,尤其是會引發代際沖突,具體表現為代際之間財政負擔分布不平衡。下面以機關事業單位養老保險制度改革初年(2015年)為基期,以35年為測算期,對“混合式賬戶”管理下各年財政負擔逐一測算。
參數假設:(1)財政全額撥款單位的在職人員數大致相當于機關事業單位工作人員數的80%~90%,各地比例不同,此處取80%;(2)繳費基數設定為在崗職工平均工資乘以平均繳費指數,假設平均繳費指數為105%;(3)記賬利率參考長期國債與企業年金基金長期投資收益率的歷年值,假設測算期內為7.0%、5.0%和4.0%三種情形;(4)繳費基數增長率隨著經濟增速趨穩呈現穩中有降的趨勢,測算方式是先設定測算期末的工資增長率為某個值,然后在測算期內進行直線下調,此處假設測算期末值(2050年)為工資增長率,分別為6.2%、5.5%和4.0%三種情形。測算結果顯示:
(1)職業年金基金收入規模預測。2015年機關事業單位職業年金基金應收入3021億元,其中財政全額撥款單位記賬額為1611億元,當期繳費收入1410億元,到2050年,在工資增長率為6.2%、5.5%和4.0%三種情形下,職業年金基金記賬額分別達到28167億元、25371億元和20246億元,35年內“空轉”規模增長十余倍。
(2)職業年金基金支出規模預測。受新退休人員人均賬戶積累額逐年增大的影響,職業年金基金總支出規?焖贁U大,2015年職業年金基金應支出24億元,在投資收益率分別是7.0%、5.0%和4.0%三種情形下,到2050年預計達到19053億元(測算期末工資增長率為4.0%、投資收益率為4.0%)~33431億元(測算期末工資增長率為6.2%、投資收益率為7.0%)①,35年內職業年金基金支出規模擴大數百倍甚至上千倍。顯然,“混合賬戶式”管理下,當代人獲益,后代人承擔支付壓力,各代承受的財政負擔很不均衡,易誘發代際沖突。
(三)公平悖論之三:不能確保精算公平
按照精算公平原則,職業年金計劃參與人終身待遇應等于終身繳費[8]。在預期壽命延長的情況下,記賬式待遇確定型(notionaldefinedbenefit,簡稱NDB)養老金制度的精算公平遭到破壞,而完全積累式繳費確定型(fullyfunded/financialdefinedcontribution,簡稱FDC)因待遇與繳費直接關聯,精算公平不受影響。如前所述,FDC在應對人口老齡化方面優于NDB,受到公共養老金制度或者私人養老金計劃的青睞,由于會產生巨額轉軌成本,一些國家引入記賬式繳費確定型制度[9],又稱“名義賬戶制”(notionaldefinedcontribution,簡稱NDC)。
NDC大致可分為兩類:一類以瑞典、意大利等為代表,在國家養老金制度中引入NDC,主要做法是將人口預期壽命等因子納入待遇計發公式,通過調整待遇端實現精算公平;另一類以法國、美國等為代表,例如法國的積分制和美國的現金余額制(cashbalanceplan,簡稱CBP),在私人養老金制度中引入NDB,主要做法是每年計算保持基金收支平衡的繳費率[10]或者記賬利率[4][11],通過調整繳費端實現精算平衡。
這兩種類型的共性是,繳費均用于同期支付,參保人(或計劃參與人)的個人賬戶均采取記賬方式。在FDC、NDB、NDC、CBP等不同類型養老金制度中,FDC最符合精算公平,NDC次之,再次是CBP,如果NDB的繳費率固定,便切斷了精算公平的生命線,使待遇與繳費無關聯,在這種情況下,繳費時間短、繳費工資低的參保人獲得大量再分配利益,最缺乏精算公平,計劃發起人要承擔“保待遇”的全部責任。
我國“混合賬戶式”職業年金具有三個特性:(1)待遇水平由繳費、記賬利率和計發月數決定,符合“繳費確定型”特征,但另一方面,個人賬戶中超過一半的資產是“名義的”(notional),直觀上看,“混合賬戶式”職業年金具備NDC特性;(2)個人賬戶的記賬利率未與預期壽命掛鉤,而是由實賬部分的加權投資收益率決定,本質上看,“混合賬戶式”職業年金又有FDC特性;(3)雇主(地方政府)通過“多計劃統一收益率”平衡各個職業年金賬戶的收益,因此“混合賬戶式”又具有CBP特性。如是說,“混合賬戶式”職業年金是NDC、FDC和CBP的“混生物”,在繳費與待遇對應關系上,未能完全按照精算公平原則設計;不僅如此,地方政府(通過“代理人”)既是職業年金計劃發起者,又是記賬利率的確定者,還是一次性記實職業年金個人賬戶的出資者,在記賬規模激增、一次性記實財政壓力過大時,不排除有違約風險。
三、模式選擇之困
如果說NDC是“名義繳費、記賬管理、精算利率、繳費確定”,CBP是“實際繳費、記賬運行、實際利率、待遇確定”,那么“混合賬戶式”職業年金就是“名義繳費、記賬管理、實際利率、繳費確定”。在實賬下,個人賬戶積攢的是資產;在虛賬下,個人賬戶積攢的是權益,“混合賬戶式”職業年金則是按實際投資收益率積攢權益。選擇這種模式,既是有意為之,也是無奈之選。
四、職業年金“適度實賬”的確定與投資規模預期
雖然長期看“記賬運行”越來越不經濟,但靠“完全實賬化”也不具備現實條件。因此,職業年金的“實賬化”應在代際公平、制度效率與財政負擔之間取得平衡,以“適度實賬”為宜。 五、完善“混合賬戶式”職業年金制度的建議綜上所述,我國職業年金選擇“混合賬戶式”具有現實性,但存在三個“公平悖論”,究其緣由是職業年金的制度設計與投資體制存在不足。針對這三個悖論,結合我國職業年金“適度實賬”的可行性,提出如下建議。
(一)盡快完善職業年金投資體制,化解代內矛盾
根據《職業年金基金管理暫行辦法》(人社部發〔2016〕92號),我國“混合賬戶式”職業年金的投資體制有幾個要點,即“委托人—代理人—受托人”的治理結構,多個職業年金計劃并行,多計劃實行統一收益率,采用“賬實一致”的記賬利率。這種投資體制與已運行十余年的企業年金不同:一方面,在委托人與受托人之間增加“代理人”角色,而且“代理人”全權代表委托人選擇職業年金計劃,阻隔了計劃參與人向受托人傳遞個人風險偏好,不利于受托人根據計劃參與人的風險偏好制定資產配置策略,這是造成代內矛盾的主要原因;另一方面,由于“理事會”空位,各地只能委托市場機構投資,無法對自有的職業年金進行內部管理和直接投資,不利于尋求差別化投資回報。可見,化解職業年金代內矛盾的突破口是改進現有的投資體制。
1.建立由單位、職工、政府部門代表、經辦機構代表、養老金和金融投資領域專家等多方組成的職業年金理事會,將現在的“代理人”治理改為“理事會”治理?山梃b企業年金管理經驗,2019年企業年金理事會受托計劃128個,受托資產5524億元,分別占計劃總數和總資產的7.7%和30.7%,可見,大型計劃多選擇理事會受托管理方式。職業年金建立“理事會”治理結構,可解決委托人“缺位”問題,也可兼顧直接投資與委托投資,提升投資管理績效,為大規模“實賬運行”做好準備。
2.建立科學的職業年金利益分配機制,改“多計劃統一收益率”為“單一計劃差別收益率”。
以美國覆蓋聯邦雇員和軍人的“節儉儲蓄計劃”(thriftsavingsplan,簡稱TSP)為例,該計劃設有“1+4+10”個基金類型供選擇,分別是1個無風險基金(G基金)、4個風險類基金(F、C、S、I基金)和10個針對不同退休年齡段的目標日期基金(L基金),年金計劃參與人可自由選擇這些基金,并可在限定次數內轉換基金①。我國職業年金“實賬運行”和實行“理事會”治理后,多計劃統一收益率便沒有存在和生長的土壤了,各省份可設立多個目標風險基金和目標日期基金,由計劃參與人自主選擇,受托人通過服務競爭、投資績效等手段吸引計劃參與人。選擇不同投資風格的基金后,計劃參與人風險偏好的差異性得到體現。
(二)分類分步驟做實職業年金單位繳費,緩和代際矛盾
職業年金基金“實賬化”最大的好處是通過投資獲得制度外收入,即增強“造血”功能。投資是職業年金制度存在的根基,從全國總量看,全額撥款部門的單位繳費已有40%左右“實賬運行”,未來可分類分步驟擴大實賬運行規模。
社科論文投稿期刊:《中國社會保障》由國家勞動保障部主管的全國大型社會保障綜合月刊。自1994年創刊以來,逐步成為勞動和社會保障領域發行量最大、讀者群最廣的刊物,在讀者中享有較高知名度。2000年雜志進入國家級核心期刊行列,2002年進入中國期刊方陣,2004年獲得第三屆國家期刊獎百種重點期刊榮譽。
建議以“損失最小化”為原則,先做實“新人”賬戶,因為這部分賬戶未來積累規模會相當可觀。一次性記實的財政負擔最重,這部分人賬戶的實賬化對減輕財政負擔的效果最明顯。這里做一簡單估算,繳費基數按城鎮在崗職工平均工資的70%,機關事業單位職業年金繳費指數為1.1,2015年改革后參加工作的為“新人”,若按財政負擔每年新入職70萬人計算,2016—2018年職業年金的財政總投入分別是27億元、60億元和100億元,比全部做實的壓力小得多,比不做實的機會成本小得多,這是一條可行道路,有條件的地方可逐步擴大做實“中人”職業年金賬戶。
參考文獻:
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[2]王翠琴,王雅,薛惠元.機關事業單位養老保險改革降低了“中人”的養老待遇嗎?[J].保險研究,2017(7):115-127.
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作者:張盈華,盧昱昕