摘要：《巴黎協(xié)定》生效后，國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制賦予我國(guó)履行溫室氣體強(qiáng)制自主減排的國(guó)際義務(wù)，并可通過(guò)國(guó)內(nèi)法機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)控制溫室氣體采取與大氣污染物實(shí)施協(xié)同控制的規(guī)制模式。在溫室氣體控制專門性立法缺位的情況下，2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條確立其法律地位、成為其法律依據(jù)，在具體政策實(shí)踐中，著力于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排機(jī)制成為協(xié)同控制溫室氣體的基本形態(tài)。但節(jié)能減排規(guī)制體系局限于能源生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，不足以實(shí)現(xiàn)我國(guó)到2030年的減排目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》后，我國(guó)溫室氣體控制應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)向自主規(guī)制模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)低碳發(fā)展機(jī)制勢(shì)在必行。增強(qiáng)溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制和自主規(guī)制并形成合力需要法律、政策的調(diào)整和改革，主要對(duì)策包括加快制定能源基本法，加強(qiáng)能源清潔利用制度，制定氣候變化應(yīng)對(duì)專門法律，促進(jìn)現(xiàn)行環(huán)境資源法和經(jīng)濟(jì)法的“低碳化”。

　　關(guān)鍵詞：《巴黎協(xié)定》;溫室氣體控制;規(guī)制模式;節(jié)能減排;低碳發(fā)展

　　一、前言

　　1992年，中國(guó)成為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的締約方，開始履行應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際義務(wù)。1997年《京都議定書》通過(guò)，中國(guó)雖不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但仍積極開展溫室氣體自愿減排行動(dòng)，不僅依賴大氣污染防治的國(guó)內(nèi)法機(jī)制發(fā)揮協(xié)同控制溫室氣體的作用，還通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制等國(guó)際合作方式協(xié)助議定書中發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)制履約。2015年，《巴黎協(xié)定》提出“自主承諾+全球盤點(diǎn)”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)合作模式，正式啟動(dòng)2020年后全球溫室氣體控制進(jìn)程。

　　在《巴黎協(xié)定》框架之下，中國(guó)開始承擔(dān)溫室氣體強(qiáng)制減排的國(guó)際義務(wù)，受制于日益趨緊的國(guó)內(nèi)生態(tài)容量和可能的二氧化碳排放空間[1]，既往的溫室氣體與大氣污染物協(xié)同規(guī)制模式并不足以實(shí)現(xiàn)我國(guó)的減排承諾。2011年我國(guó)發(fā)布實(shí)施《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，標(biāo)志著我國(guó)溫室氣體控制自主規(guī)制模式已經(jīng)積累了一定的政策和實(shí)踐基礎(chǔ)。《巴黎協(xié)定》之后，我國(guó)如何調(diào)整和完善現(xiàn)有的溫室氣體控制的規(guī)制模式及法律對(duì)策，是本文探討的問(wèn)題。

　　二、《巴黎協(xié)定》后溫室氣體控制國(guó)家自主貢獻(xiàn)責(zé)任和新的國(guó)際義務(wù)

　　2015年12月12日，具備法律約束力的國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)文件———《巴黎協(xié)定》通過(guò)，其在締約方的履約方式上提出了創(chuàng)新機(jī)制。

　　隨著2016年馬拉喀什氣候大會(huì)、2017年波恩氣候大會(huì)、2018年卡托維茲氣候大會(huì)和2019年馬德里氣候大會(huì)的接連召開，《巴黎協(xié)定》(2015)的實(shí)施細(xì)則被密切關(guān)注和探討，國(guó)際社會(huì)履行溫室氣體控制國(guó)際義務(wù)的進(jìn)程也在加快。由于美國(guó)在2020年11月4日正式退出《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理格局受到影響[2]。作為溫室氣體排放大國(guó)的中國(guó)，也在重新審視和選擇應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)制模式。從歷史考察，國(guó)際溫室氣體控制法律規(guī)制發(fā)展可以分為兩個(gè)時(shí)期。首先是以“責(zé)任區(qū)分化”為主要特征的履約時(shí)期，規(guī)制的法律文件是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(1992)(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)和《京都議定書》(1997)。在這一時(shí)期，“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則中的“區(qū)別”承擔(dān)義務(wù)更為突顯。《公約》按經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等條件，將國(guó)家分為工業(yè)化國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，不同類型的國(guó)家承擔(dān)不同的減排責(zé)任，規(guī)定了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)，但未對(duì)各締約方設(shè)定溫室氣體排放的限制指標(biāo)。

　　《京都議定書》一改《公約》的“三分法”，將國(guó)家分為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行溫室氣體排放定量限制，對(duì)發(fā)展中國(guó)家則不作減排指標(biāo)要求。在此階段，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家雖未承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但需承擔(dān)一般性的溫室氣體控制義務(wù)(即提供“關(guān)于溫室氣體各種源的人為排放”和“各種匯的清除”的國(guó)家清單)[3]，同時(shí)還要協(xié)助實(shí)施《京都議定書》中確立的清潔發(fā)展機(jī)制。國(guó)際溫室氣體控制法律規(guī)制的第二個(gè)時(shí)期是強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的“責(zé)任共同化”的履約時(shí)期。早在2009年的哥本哈根會(huì)議上，發(fā)達(dá)國(guó)家就要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)實(shí)質(zhì)碳減排責(zé)任[4](P96)。

　　不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》(2009)實(shí)質(zhì)上瓦解了《京都議定書》建立的以“區(qū)別責(zé)任”為主導(dǎo)的責(zé)任體制。隨后簽訂的具有約束力的《巴黎協(xié)定》，成為國(guó)際溫室氣體控制“責(zé)任共同化”的里程碑。《巴黎協(xié)定》提出“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”承諾減排機(jī)制，要求各個(gè)國(guó)家或地區(qū)提交各自應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家自主貢獻(xiàn)計(jì)劃，輔之以“全球盤點(diǎn)”機(jī)制①，確保國(guó)家自主貢獻(xiàn)計(jì)劃的有效實(shí)現(xiàn)。國(guó)家自主貢獻(xiàn)因發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家均被納入強(qiáng)制減排范圍而體現(xiàn)“共同責(zé)任”的規(guī)制特征。在減排承諾形式的選擇上，發(fā)達(dá)國(guó)家大多采取固定基年絕對(duì)量減排目標(biāo)的形式，中國(guó)則采用“碳強(qiáng)度+排放峰值年”的模式[5]，承諾“到2030年左右，二氧化碳排放達(dá)到峰值，并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰;單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②。

　　以此為基礎(chǔ)，二氧化碳控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解至各個(gè)地方、不同部門和行業(yè)。在地方碳強(qiáng)度目標(biāo)分解上，相比相對(duì)落后和能源結(jié)構(gòu)高碳的省份，沿海發(fā)達(dá)省份的下降目標(biāo)較高③。在部門與行業(yè)碳減排目標(biāo)分配上，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》(2016)明確提出，“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，推進(jìn)工業(yè)、能源、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展”，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2016)提出，到2020年實(shí)現(xiàn)單位GDP二氧化碳排放量累計(jì)降低18%。

　　《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》則首次提出了鋼鐵和水泥行業(yè)減排階段性目標(biāo)，即到2020年二氧化碳排放總量基本穩(wěn)定在“十二五”末的水平。但總體來(lái)說(shuō)，部門和行業(yè)的減排責(zé)任落實(shí)機(jī)制仍然較為模糊，不夠具體[6]。從不承擔(dān)減排責(zé)任到自愿參與減排再到強(qiáng)制自主減排，中國(guó)在溫室氣體控制國(guó)際義務(wù)承擔(dān)的過(guò)程中，從被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推動(dòng)者。從溫室氣體控制的規(guī)制模式方面考察，這種角色的轉(zhuǎn)變也需要有所反映，即應(yīng)從前期的與大氣污染防治協(xié)同控制的依賴模式向低碳發(fā)展的自主控制模式轉(zhuǎn)變。

　　三、溫室氣體控制與大氣污染物控制協(xié)同規(guī)制模式的形成與發(fā)展

　　(一)協(xié)同規(guī)制的邏輯基礎(chǔ)

　　20世紀(jì)70年代，德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立協(xié)同學(xué)。哈肯協(xié)同理論的核心思想為：“在一定的條件下，不同的系統(tǒng)可以遵循共同的規(guī)律發(fā)生變化，通過(guò)相互作用、協(xié)作最終達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。”[7](P123-124)循此理論，在政策成本一定的情況下，基于不同原因而同時(shí)實(shí)施的相關(guān)政策方案能夠產(chǎn)生正向的協(xié)同效益。國(guó)際社會(huì)在21世紀(jì)初開始認(rèn)識(shí)到在氣候變化領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同規(guī)制的重要性。政府間氣候變化專門委員會(huì)(簡(jiǎn)稱IPCC)在《第三次評(píng)估報(bào)告》(2001)中首次提及氣候變化領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)[8]，《第四次評(píng)估報(bào)告》(2007)提到了將空氣污染物控制與溫室氣體控制結(jié)合起來(lái)的政策[9]，《第五次評(píng)估報(bào)告》(2014)強(qiáng)調(diào)協(xié)同效應(yīng)在減緩氣候變化中的應(yīng)用①，并把協(xié)同效益定義為“不考慮總體社會(huì)福利的凈影響情況下，為達(dá)到某一目的的一項(xiàng)政策或措施可能對(duì)其他政策目標(biāo)產(chǎn)生的積極影響”[10]。

　　各國(guó)對(duì)溫室氣體的法律規(guī)制呈現(xiàn)兩種形態(tài)，一是以日本為代表的通過(guò)專門法自主規(guī)制模式，日本出臺(tái)《氣候變暖對(duì)策推進(jìn)法》，規(guī)定了抑制溫室氣體排放的基本措施，包括實(shí)行溫室氣體核定、報(bào)告、公布制度以及保護(hù)森林等資源以發(fā)揮吸收作用的制度。二是將二氧化碳認(rèn)定為空氣污染物，與大氣污染防治進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，如美國(guó)通過(guò)判例法予以認(rèn)定并實(shí)施[11]。

　　在中國(guó)語(yǔ)境下，溫室氣體協(xié)同控制主要是和大氣污染物減排進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，即在大氣污染物減排的同時(shí)減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。這兩項(xiàng)政策的實(shí)施還可能帶來(lái)能源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)成本減少、公眾健康改善等正向效益。在2015年我國(guó)《大氣污染防治法》修訂以前，溫室氣體(主要是二氧化碳)是否納入大氣污染防治立法管控曾引發(fā)熱烈討論②。最終，我國(guó)采取折中方式，即將溫室氣體控制寫入法律中，但并未將其認(rèn)定為大氣污染物。這一方面在事實(shí)上承認(rèn)了大氣污染物和溫室氣體的差異性，另一方面為在大氣污染防治中實(shí)行溫室氣體協(xié)同控制和未來(lái)開辟溫室氣體控制的自主規(guī)制模式奠定了開放性基礎(chǔ)。防治大氣污染是我國(guó)長(zhǎng)期的、嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)任務(wù)。《巴黎協(xié)定》后，面對(duì)大氣污染物和溫室氣體的雙重減排壓力，實(shí)施協(xié)同控制是我國(guó)環(huán)境治理較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的必然選擇。

　　2015年修訂的《大氣污染防治法》首次在大氣污染防治國(guó)家立法中涉及溫室氣體，提出大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制的原則性條款。其第2條第2款規(guī)定，“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，可視為將溫室氣體協(xié)同控制的政策實(shí)踐上升為法律規(guī)制機(jī)制的標(biāo)志。該條款的誕生早于《巴黎協(xié)定》，其意義重在原則指引和戰(zhàn)略、策略的選擇;而《巴黎協(xié)定》的通過(guò)進(jìn)一步說(shuō)明了我國(guó)《大氣污染防治法》所確立的大氣領(lǐng)域協(xié)同規(guī)制戰(zhàn)略的前瞻性和重要性。

　　四、我國(guó)溫室氣體控制向自主規(guī)制模式的轉(zhuǎn)變

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，節(jié)能減排機(jī)制以能源為重點(diǎn)規(guī)制領(lǐng)域、以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，而非以溫室氣體控制或協(xié)同控制為直接目的，且其規(guī)制局限于能源生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，因而不能從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來(lái)的氣候變化問(wèn)題。節(jié)能減排是我國(guó)現(xiàn)階段缺乏溫室氣體控制自主規(guī)制時(shí)的有效依賴路徑，但非最優(yōu)選擇，在《巴黎協(xié)定》后，我國(guó)有必要在節(jié)能減排協(xié)同功能增進(jìn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)推動(dòng)溫室氣體控制向自主控制的直接規(guī)制模式轉(zhuǎn)變。五、增強(qiáng)我國(guó)溫室氣體控制規(guī)制模式綜合效應(yīng)的法律對(duì)策對(duì)我國(guó)而言，《巴黎協(xié)定》之后溫室氣體控制不僅是國(guó)際義務(wù)，也是自身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求[24]。

　　溫室氣體控制涉及氣候、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重領(lǐng)域，協(xié)同控制規(guī)制和自主控制規(guī)制都是具有普遍性、綜合性和戰(zhàn)略意義的基本規(guī)制范式，因此夯實(shí)各自的制度基礎(chǔ)并增強(qiáng)兩者的綜合效應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)溫室氣體國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必要和必然舉措。為此目的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律、政策調(diào)整和改革，以完善我國(guó)溫室氣體控制的規(guī)制模式，提高其治理能力。六、結(jié)語(yǔ)《巴黎協(xié)定》確立了2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化制度的總體框架，在此框架下，我國(guó)提出了國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案，明確了到2030年的應(yīng)對(duì)氣候變化自主行動(dòng)目標(biāo)。

　　《大氣污染防治法》在2015年修訂之時(shí)，將自2006年“十一五”以來(lái)實(shí)踐發(fā)展的“溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制”上升為法律機(jī)制，意味著我國(guó)溫室氣體協(xié)同規(guī)制模式向常態(tài)化發(fā)展。我國(guó)進(jìn)行大氣污染防治與溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制的基本實(shí)態(tài)是節(jié)能減排機(jī)制，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，節(jié)能減排機(jī)制是有效、有力之策，但并非最優(yōu)選擇。

　　能源論文投稿刊物：《中國(guó)能源》雜志由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主管，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所主辦，系全國(guó)能源領(lǐng)域高層次的國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行的學(xué)術(shù)性月刊，創(chuàng)刊于1978年。旨在為宣傳中國(guó)能源領(lǐng)域各項(xiàng)方針、政策、法規(guī);關(guān)注能源熱點(diǎn)領(lǐng)域，反映最新研究成果;探討能源國(guó)有企業(yè)改革及上市公司運(yùn)作經(jīng)驗(yàn);傳播能源新技術(shù)新產(chǎn)品及能源市場(chǎng)信息等。

　　溫室氣體減排目標(biāo)最終能否有效實(shí)現(xiàn)，還需自主控制規(guī)制模式的推進(jìn)。低碳發(fā)展機(jī)制涵蓋生產(chǎn)、消費(fèi)、發(fā)展等領(lǐng)域，是溫室氣體自主控制規(guī)制模式的必然選擇。溫室氣體協(xié)同控制和自主控制規(guī)制模式都面臨著法律保障不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以完善：一方面，節(jié)能減排機(jī)制協(xié)同效用的增強(qiáng)有賴于能源領(lǐng)域立法的完善;另一方面，低碳發(fā)展機(jī)制的形成需要?dú)夂蜃兓瘜ｉT立法的引領(lǐng)，并將低碳發(fā)展的理念引入現(xiàn)有的相關(guān)部門法領(lǐng)域，構(gòu)建有效的制度和實(shí)施機(jī)制體系。

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　　作者：杜群，張琪靜