摘要：移動(dòng)政務(wù)是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，通過(guò)研究美國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略及在戰(zhàn)略框架指導(dǎo)下建立的移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理機(jī)制，為我國(guó)移動(dòng)政務(wù)快速健康發(fā)展提供借鑒。利用文獻(xiàn)調(diào)研法和案例分析法，深入探討了美國(guó)政府在移動(dòng)政務(wù)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)內(nèi)容歸檔管理、個(gè)人隱私保護(hù)、績(jī)效考核等方面的具體做法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況提出了有針對(duì)性的建議。我國(guó)可以從建立權(quán)責(zé)明晰的組織機(jī)構(gòu)、分級(jí)分類制定建設(shè)使用指南、加快推動(dòng)個(gè)人隱私保護(hù)立法、日常監(jiān)測(cè)與綜合考核相結(jié)合等四個(gè)方面來(lái)促進(jìn)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：移動(dòng)政務(wù),電子政務(wù),互聯(lián)網(wǎng)+,公共服務(wù)

　　一、引言

　　隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，移動(dòng)政務(wù)正逐漸成為政府面向公眾提供服務(wù)的重要方式。據(jù)《第42次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年12月，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)到4.7億，占總體網(wǎng)民的58.6%。其中，支付寶或微信城市服務(wù)、政府微信服務(wù)號(hào)、政府手機(jī)端應(yīng)用等移動(dòng)政務(wù)渠道的使用率分別達(dá)到了42.1%、23.6%和11.6%。

　　國(guó)家層面明確鼓勵(lì)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展，2018年7月31日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，要“積極推進(jìn)覆蓋范圍廣、應(yīng)用頻率高的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)向移動(dòng)端延伸，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)‘掌上辦’‘指尖辦’”[1]。然而，移動(dòng)政務(wù)在崛起的過(guò)程中也存在平臺(tái)建設(shè)水平低、下載量和滲透度不高、運(yùn)營(yíng)狀況不好等問(wèn)題[2]。

　　央視記者的調(diào)查也暴露出我國(guó)不少移動(dòng)政務(wù)客戶端出現(xiàn)“閃退、數(shù)據(jù)異常”等現(xiàn)象[3]。顯然，移動(dòng)政務(wù)的健康發(fā)展亟待建立一套有效的機(jī)制來(lái)加以規(guī)范和引導(dǎo)。美國(guó)是全球移動(dòng)政務(wù)的引領(lǐng)者，自2007年iPhone推出以來(lái)，伴隨著美國(guó)智能手機(jī)和平板電腦使用量的爆炸性增長(zhǎng)，“移動(dòng)優(yōu)先”的思維模式也應(yīng)運(yùn)而生，美國(guó)政府積極推行的移動(dòng)政務(wù)戰(zhàn)略與民眾移動(dòng)應(yīng)用的熱情相得益彰，共同驅(qū)動(dòng)了包括手機(jī)短信服務(wù)(SMS)、政府網(wǎng)站移動(dòng)門戶、政務(wù)移動(dòng)客戶端(APP)以及政府部門應(yīng)用的第三方社會(huì)化移動(dòng)平臺(tái)(如Twitter，F(xiàn)acebook，Google+等)在內(nèi)的移動(dòng)政務(wù)體系的形成和持續(xù)發(fā)展。

　　據(jù)美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)管理局統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府的線上訪問(wèn)約45%是通過(guò)平板電腦和手機(jī)等移動(dòng)端進(jìn)行的，政府網(wǎng)站移動(dòng)門戶已然成為美國(guó)民眾參與政治活動(dòng)和社會(huì)治理的主要渠道。此外，不少政府部門還根據(jù)工作需要開發(fā)了政務(wù)移動(dòng)客戶端或直接應(yīng)用社交媒體，為社會(huì)提供辦事服務(wù)，加強(qiáng)與民眾交流。

　　例如，美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)署聯(lián)合國(guó)際機(jī)場(chǎng)協(xié)會(huì)開發(fā)了“移動(dòng)護(hù)照”(MobilePassport)應(yīng)用，方便美國(guó)公民使用手機(jī)快速填寫海關(guān)申報(bào)單，從而不需要在通過(guò)海關(guān)時(shí)排隊(duì)。美國(guó)公民及移民服務(wù)局從2016年開始將每周二定為“推特辦公時(shí)間”，對(duì)人們提出的移民問(wèn)題迅速做出回答。

　　美國(guó)移動(dòng)政務(wù)的有序發(fā)展和廣泛應(yīng)用與政府推廣的移動(dòng)政務(wù)戰(zhàn)略，以及圍繞移動(dòng)政務(wù)建設(shè)開展的覆蓋組織保障、內(nèi)容建設(shè)、安全管理、績(jī)效考核等系統(tǒng)化、體系化的機(jī)制密不可分。因此，本文對(duì)美國(guó)移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展思路和建設(shè)路徑進(jìn)行探討，通過(guò)借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)移動(dòng)政務(wù)的快速健康發(fā)展提供參考。

　　二、美國(guó)的移動(dòng)政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略

　　(一)移動(dòng)政務(wù)范圍界定

　　目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者和相關(guān)政策文件主要從技術(shù)應(yīng)用、渠道類別、服務(wù)對(duì)象等方面出發(fā)對(duì)移動(dòng)政務(wù)進(jìn)行闡述。技術(shù)角度強(qiáng)調(diào)無(wú)線通信及移動(dòng)計(jì)算技術(shù)與政府服務(wù)管理的集成，認(rèn)為移動(dòng)政務(wù)是政府通過(guò)移動(dòng)終端和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為公眾提供的服務(wù)，是電子政務(wù)領(lǐng)域的子集[4-5]。在渠道類別方面，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的創(chuàng)新涌現(xiàn)，移動(dòng)政務(wù)面向公眾提供服務(wù)的渠道不再局限于手機(jī)短信(SMS)，政府移動(dòng)門戶、移動(dòng)客戶端、社交媒體等在移動(dòng)政務(wù)中的應(yīng)用也日益增多。

　　美國(guó)的備忘錄M-17-06將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公共網(wǎng)站和移動(dòng)服務(wù)定義為在線信息資源或服務(wù)，其全部或部分由美國(guó)聯(lián)邦政府的部門和機(jī)構(gòu)維護(hù)[6]。美國(guó)國(guó)防大學(xué)(NDU)的MarkDrapeau和LintonWells兩位博士將社交媒體定義為“以自發(fā)、互動(dòng)的方式將人和信息緊密聯(lián)系在一起的應(yīng)用程序”[7]。美國(guó)國(guó)家檔案與文件署(NARA)根據(jù)使用目的不同，進(jìn)一步將社交媒體分為網(wǎng)站發(fā)布、社交網(wǎng)絡(luò)、文件共享與存儲(chǔ)等三類[8]。

　　根據(jù)服務(wù)對(duì)象不同，移動(dòng)政務(wù)服務(wù)模式可分為政府部門之間(G2G)、政府與公務(wù)人員之間(G2E)、政府與企業(yè)之間(G2B)以及政府與公民之間(G2C)四種[9]。本文所研究的移動(dòng)政務(wù)是指政府部門面向企業(yè)和公民提供的，適用于移動(dòng)端(手機(jī)、平板電腦等)接入和使用的在線服務(wù)資源。

　　與傳統(tǒng)的電子政務(wù)相比，移動(dòng)政務(wù)具有三方面的顯著特征：①服務(wù)使用的碎片化。移動(dòng)終端因其便于攜帶的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為公眾充分利用碎片化時(shí)間創(chuàng)造了條件，移動(dòng)政務(wù)的使用也因此在時(shí)間和空間上呈現(xiàn)出碎片化特征。②服務(wù)提供的個(gè)性化。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用積累了大量的數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)資源往往能夠映射到某個(gè)或某類具體的用戶，是包含用戶特征屬性、行為數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)等以用戶為中心的大數(shù)據(jù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)的挖掘能夠精準(zhǔn)識(shí)別用戶偏好訴求，從而提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)性化服務(wù)推薦，提升用戶體驗(yàn)和用戶黏性。③服務(wù)方式的智能化。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，手機(jī)已不僅是移動(dòng)服務(wù)的獲取端，在服務(wù)的智能化中也扮演了重要信息感知和采集的角色，如基于手機(jī)的人臉識(shí)別社保申請(qǐng)開始逐漸走入人們的生活，移動(dòng)政務(wù)勢(shì)必會(huì)越來(lái)越便捷和智能。

　　(二)國(guó)家層面有力推動(dòng)的戰(zhàn)略部署

　　美國(guó)在線服務(wù)的提出可以追溯至1995年克林頓簽署的《政府信息公開法》《電子政府法》等一系列法律法規(guī)，早期的文件主要關(guān)注網(wǎng)上政府建設(shè)。2002年頒布的《電子政務(wù)法》明確了網(wǎng)上政府機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保證公眾可在互聯(lián)網(wǎng)上獲取政府信息[10]。2008年大選期間，奧巴馬團(tuán)隊(duì)熱衷應(yīng)用SNS和Twitter同選民溝通，并在大選后引入Web2.0與regulations.gov來(lái)促進(jìn)公眾參與，通過(guò)推行“開放政府行動(dòng)”提高執(zhí)政透明度，移動(dòng)政務(wù)由此拉開帷幕。

　　2009年1月21日，奧巴馬簽署《開放政府備忘錄》，呼吁建設(shè)一個(gè)更加透明、易于參與的協(xié)作型政府，要求“政府機(jī)構(gòu)和行政部門應(yīng)充分運(yùn)用新技術(shù)手段在網(wǎng)上公開其決策和運(yùn)行情況，以便公眾隨時(shí)獲取相關(guān)信息”[11]。美國(guó)推動(dòng)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵性戰(zhàn)略性文件有3份，分別是2012年的《數(shù)字政府戰(zhàn)略》、2016年總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室(以下簡(jiǎn)稱OMB)發(fā)布的備忘錄M-17-06《聯(lián)邦政府公共網(wǎng)站和數(shù)字服務(wù)的政策》和OMB通函A-130《聯(lián)邦政府信息資源管理通告》。

　　其中，《數(shù)字政府戰(zhàn)略》明確提出，數(shù)字服務(wù)包括各類政府網(wǎng)站、移動(dòng)應(yīng)用和社交媒體等提供的數(shù)字信息和交易服務(wù)，制定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)改善數(shù)字服務(wù)并利用新興技術(shù)盡可能有效地為公眾服務(wù)的路線圖[12]。2016年，OMB的通函A-130為政府信息、人員、設(shè)備、資金、IT資源、支持性基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的規(guī)劃、預(yù)算、治理、獲取和管理制定了通用性政策[13]。2016年11月8日發(fā)布的備忘錄M-17-06《聯(lián)邦政府公共網(wǎng)站和數(shù)字服務(wù)的政策》要求建立有效的、以用戶為中心的數(shù)字服務(wù)，與其他兩份文件相比，這份文件更注重建設(shè)層面任務(wù)的落實(shí)[6]。

　　具體而言，總體上要求建立完整的數(shù)字治理體系，使用分析和用戶反饋來(lái)管理網(wǎng)站和數(shù)字服務(wù);技術(shù)建設(shè)上要求實(shí)現(xiàn)信息可搜索、多種設(shè)備訪問(wèn)、使用安全連接(HTTPS)、域名規(guī)范、滿足第三方網(wǎng)站或應(yīng)用程序要求、提供無(wú)障礙服務(wù)和應(yīng)用IPv6;內(nèi)容上確保信息質(zhì)量和信息準(zhǔn)確性、存檔管理、多語(yǔ)言提供、簡(jiǎn)潔;其他方面還有確保提供數(shù)據(jù)開放、隱私保護(hù)、信息安全和隱私控制等。

　　此外，針對(duì)社交媒體應(yīng)用，OMB于2010年4月7日發(fā)布了《社交媒體、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)技術(shù)和文書削減法》，旨在促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)移動(dòng)政務(wù)的靈活、開放、互動(dòng)，指出只要不觸及文書削減法，各機(jī)構(gòu)可以利用社交媒體、網(wǎng)站和應(yīng)用程序等多種方式促進(jìn)開放政府建設(shè)[14]。

　　三、體系化的移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理機(jī)制

　　(一)健全的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　⒈專門的管理機(jī)構(gòu)及明確的責(zé)任分工

　　美國(guó)的移動(dòng)政務(wù)相關(guān)事務(wù)主要由總務(wù)管理局(GSA)負(fù)責(zé)，其中GSA的18F辦公室(Officeof18F)是移動(dòng)政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任單位，主要職責(zé)是建立和購(gòu)買可以改善用戶體驗(yàn)的數(shù)字服務(wù)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)改善政府為公眾服務(wù)的方式，如cloud.gov(SVG)和login.gov(SVG)均是18F的產(chǎn)品。GSA的數(shù)字服務(wù)創(chuàng)新中心(TheDigitalServicesInnovationCenter)是移動(dòng)政務(wù)督查和績(jī)效管理單位，其職責(zé)是確保聯(lián)邦機(jī)構(gòu)利用新興技術(shù)改進(jìn)后的Web服務(wù)和移動(dòng)應(yīng)用程序盡可能有效地服務(wù)公眾。此外，數(shù)字服務(wù)創(chuàng)新中心還給各部門指派通用的評(píng)估工具，用以評(píng)價(jià)其移動(dòng)服務(wù)能力。

　　首席信息官委員會(huì)(CIOCouncil)承擔(dān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)移動(dòng)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)職能，對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)信息資源的設(shè)計(jì)、獲取、發(fā)展、使用、共享進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)助。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均有自己的CIO，其中聯(lián)邦首席信息官辦公室(TheOfficeoftheFederalCIO,OFCIO)是OMB的一部分，CIO主席同時(shí)擔(dān)任OMB的副主任。與此同時(shí)，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)不同設(shè)置了包括CIO、信息安全人員、檔案記錄人員等多個(gè)移動(dòng)政務(wù)崗位。

　　⒉專業(yè)團(tuán)隊(duì)和網(wǎng)上社區(qū)解決關(guān)鍵問(wèn)題

　　除了設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)人員來(lái)管理移動(dòng)政務(wù)外，美國(guó)還通過(guò)組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)破除當(dāng)前移動(dòng)政務(wù)遇到的阻力，或建立網(wǎng)上社區(qū)組織利益相關(guān)人員在網(wǎng)上交流，實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享。美國(guó)數(shù)字服務(wù)團(tuán)(UnitedStatesDigitalService,以下簡(jiǎn)稱“USDS”)和數(shù)字政府社區(qū)等就屬于這種形式。

　　四、對(duì)我國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的啟示

　　我國(guó)以政務(wù)微博、政務(wù)微信、微信城市服務(wù)、政務(wù)移動(dòng)客戶端等為代表的移動(dòng)政務(wù)正呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。以微信城市服務(wù)為例，截至2018年5月，服務(wù)的累計(jì)用戶數(shù)比2017年底增長(zhǎng)了20.6%[29]。與增速形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)亟待完善的移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理機(jī)制，這也是移動(dòng)政務(wù)“亂象”得以滋長(zhǎng)的重要原因。本文對(duì)美國(guó)政府的移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和分析，其中有一些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

　　(一)建立權(quán)責(zé)明晰的組織機(jī)構(gòu)

　　2017年國(guó)務(wù)院辦公廳組織的全國(guó)政務(wù)服務(wù)體系普查結(jié)果顯示，國(guó)家層面尚未建立統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，全國(guó)政務(wù)服務(wù)體系尚待統(tǒng)籌推進(jìn)[30]。清華大學(xué)公共管理學(xué)院課題組在實(shí)際調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，不少地方的線下政務(wù)服務(wù)渠道(實(shí)體大廳)與線上的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)渠道(政務(wù)移動(dòng)客戶端、微信服務(wù)號(hào)等)分屬于不同的部門建設(shè)管理，“兩套人馬，兩套系統(tǒng)”導(dǎo)致線上線下服務(wù)脫節(jié)，線上服務(wù)缺少線下支撐，“掌上辦”“指尖辦”難以實(shí)現(xiàn)。

　　同時(shí)，由于移動(dòng)政務(wù)機(jī)構(gòu)職能定位和權(quán)限模糊，使得渠道的運(yùn)營(yíng)管理、優(yōu)化升級(jí)等都缺少必要的人員、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)保障，“建而不管”“建而不用”的現(xiàn)象普遍存在，不好用、不能用的移動(dòng)政務(wù)客戶端成了擺設(shè)，也難以獲得公眾青睞。

　　基于此，我國(guó)政府應(yīng)該借鑒美國(guó)政府經(jīng)驗(yàn)，一方面，在國(guó)家層面建立專門的移動(dòng)政務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確組織協(xié)調(diào)、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)督查和績(jī)效管理等職責(zé)，為確保線上線下服務(wù)融合，應(yīng)整合移動(dòng)政務(wù)管理機(jī)構(gòu)與線下政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一套人馬，一個(gè)系統(tǒng)，兩個(gè)渠道”;另一方面，吸收移動(dòng)政務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)力量，幫助各地方各部門解決移動(dòng)政務(wù)建設(shè)中的重要的難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)搭建暢通的交流平臺(tái)，鼓勵(lì)移動(dòng)政務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣。

　　五、總結(jié)與思考

　　移動(dòng)政務(wù)是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府創(chuàng)新服務(wù)管理手段、提升服務(wù)效率、促進(jìn)公眾參與的必然選擇。

　　本文以國(guó)際領(lǐng)先的美國(guó)移動(dòng)政務(wù)為研究對(duì)象，在分析發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，基于政府建設(shè)管理視角，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)容管理、隱私保護(hù)、績(jī)效考核等四個(gè)維度深入探究了美國(guó)移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理機(jī)制，并結(jié)合我國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展實(shí)際提出參考建議。

　　本文的研究為移動(dòng)政務(wù)發(fā)展提供了理論啟示。一方面，移動(dòng)政務(wù)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，公眾需求的識(shí)別和技術(shù)的采納應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注使用意愿和影響因素，但具體到建設(shè)管理則應(yīng)側(cè)重機(jī)制的完善，統(tǒng)籌考慮移動(dòng)政務(wù)建設(shè)管理各利益方(政府管理部門、建設(shè)部門、內(nèi)容管理部門、績(jī)效考核部門等)的訴求，通過(guò)法律、政策、制度、技術(shù)等方式加以規(guī)范和約束，以確保移動(dòng)政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略落地;另一方面，移動(dòng)政務(wù)是公眾需求、信息技術(shù)和政府業(yè)務(wù)相互融合的產(chǎn)物，忽視政府業(yè)務(wù)屬性或弱化公眾的參與都不利于移動(dòng)政務(wù)的健康發(fā)展，而信息技術(shù)的作用也不應(yīng)只限于服務(wù)展現(xiàn)和功能設(shè)計(jì)，在推動(dòng)績(jī)效管理創(chuàng)新、加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)方面也能發(fā)揮重要作用。

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