摘 要：宅基地制度基本功能的時代變遷對落實宅基地集體所有權(quán)提出了新要求。部分地方在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”探索中以宅基地集體所有權(quán)權(quán)能分解所形成的權(quán)利為主要抓手，積累了落實宅基地集體所有權(quán)的重要經(jīng)驗。立足實踐，落實宅基地集體所有權(quán)須遵從宅基地“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)，堅持宅基地保障功能逐步向國家住房保障職責(zé)理性回歸的改革方向，細(xì)化落實宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體，構(gòu)建落實宅基地集體所有權(quán)的三級權(quán)利體系并適時將相關(guān)權(quán)利納入《民法典》《土地管理法》，從立法與政策、理論與實踐兩個維度實現(xiàn)改革探索的協(xié)同推進(jìn)。 

　　 關(guān)鍵詞：宅基地 三權(quán)分置 集體所有權(quán) 實踐探索 協(xié)同推進(jìn)

　　一、引言

　　近年來，我國農(nóng)村人口生活方式發(fā)生重大變化，農(nóng)民代際差異逐漸拉大。在此背景下，現(xiàn)行宅基地制度強化保障功能所帶來的利用身份化和權(quán)利固定化，在一定程度上引起了宅基地閑置嚴(yán)重①、利用率偏低等問題。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年初，我國“農(nóng)村存量集體建設(shè)用地約19萬平方公里，其中70%以上是宅基地”②。大量宅基地“雙閑置”③，“超額”占用宅基地④、社會主體名為租賃實為買賣宅基地等問題較為突出。

　　宅基地論文范例： 農(nóng)村宅基地制度改革問題研究

　　同時，宅基地使用權(quán)的“制度外”流轉(zhuǎn)和多元利用的常態(tài)化⑤，對現(xiàn)行宅基地制度帶來了極大挑戰(zhàn)。這也突顯了宅基地財產(chǎn)功能重要性的逐漸提升以及科學(xué)平衡宅基地保障功能與財產(chǎn)功能關(guān)系，改革宅基地制度的迫切性。為此，中央提出以“三權(quán)分置”為方向的宅基地制度改革。集體所有、一戶一宅、無償使用、限定面積、規(guī)劃管控、內(nèi)部流轉(zhuǎn)是我國現(xiàn)有的宅基地制度安排。⑥

　　這一制度呈現(xiàn)出較強的無償性、身份性、封閉化特征，嚴(yán)重制約了宅基地利用效率的提升。從義烏、樂清、德清、余江、瀘縣、大理、大足等地開展的宅基地“三權(quán)分置”探索來看，在堅持集體所有制、耕地紅線、嚴(yán)格用途管制等要求下，宅基地作為集體建設(shè)用地的重要構(gòu)成，其利用狀況在很大程度上影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。開展宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要通過科學(xué)的權(quán)利構(gòu)造，實現(xiàn)宅基地身份性與資產(chǎn)性的相對分離，并在農(nóng)民生存保障的前提下實現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)。⑦這就需要堅持宅基地制度改革的“底線”，重述宅基地制度的基本功能，再造宅基地產(chǎn)權(quán)體系。⑧

　　同時，宅基地“三權(quán)分置”改革也成為解決宅基地集體所有權(quán)制度困局的重要契機。宅基地集體所有權(quán)并非純粹意義上的所有權(quán)，難以直接運用傳統(tǒng)物權(quán)理論和制度闡釋落實宅基地集體所有權(quán)。大多數(shù)地方將宅基地“三權(quán)分置”改革的重心放在宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的生成、宅基地使用權(quán)權(quán)能等方面，極少涉及落實宅基地集體所有權(quán)的實踐探索。現(xiàn)有理論研究也缺乏必要回應(yīng)。惟有以“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”為研究視閾，堅持功能導(dǎo)向、系統(tǒng)闡發(fā)，充分挖掘相關(guān)實踐探索，方能縷清落實宅基地集體所有權(quán)的目標(biāo)要求，構(gòu)建適應(yīng)性的落實宅基地集體所有權(quán)制度。

　　二、功能變遷下落實宅基地集體所有權(quán)的要求

　　(一)宅基地制度基本功能的時代變遷

　　法律制度自有其功能，立法者亦望法律制度能發(fā)揮其預(yù)定功能。⑨“保障農(nóng)村人口居住權(quán)，實現(xiàn)居者有其屋”是自改革開放以來宅基地使用權(quán)制度立法長期堅持的重要目標(biāo)。⑩宅基地制度也被認(rèn)為是以戶為單位滿足集體成員“住有所居”需求，維系億萬農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要制度。⑪保障功能作為宅基地之居住屬性與社會屬性融合的制度展現(xiàn)，早已深深植入我國宅基地制度。

　　實際上，以保障功能為導(dǎo)向的宅基地制度并未否定非集體成員通過依法繼承或其他合法渠道取得宅基地使用權(quán)，也未否定宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性及其他屬性。⑫學(xué)界普遍將財產(chǎn)功能與保障功能作為宅基地制度的基本功能來探討，圍繞兩者的有效兼容，曾提出兼顧實現(xiàn)“雙重功能”的方案⑬，以及通過使社會保障功能回歸社會公共性并實現(xiàn)宅基地制度資產(chǎn)價值的有序回歸⑭、通過限制甚至禁止宅基地流動維護(hù)宅基地保障功能⑮等主張。

　　從現(xiàn)有研究中，可總結(jié)出三點可借鑒的內(nèi)容：一是宅基地的要素和資產(chǎn)價值是設(shè)定宅基地制度功能的客觀依據(jù)。二是宅基地制度以住房保障功能為主，兼有財產(chǎn)及其他功能。三是按照公法邏輯設(shè)計的保障功能與以私權(quán)邏輯所構(gòu)造的財產(chǎn)功能之間存在嚴(yán)重的兼容問題。基于宅基地集體所有權(quán)的實踐缺位，宅基地在很大程度上已淪為農(nóng)戶私權(quán)之標(biāo)的物。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社向人民公社體制過渡進(jìn)程中，宅基地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障價值逐步形成。

　　改革開放后，《土地管理法》等立法及相關(guān)政策堅持宅基地“兩權(quán)分置”，通過明確成員以戶為單位申請和限制農(nóng)民買賣、出租并禁止農(nóng)戶將房屋及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外主體⑯，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存權(quán)。⑰按此路徑，以農(nóng)戶成員之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為依據(jù)，將保障功能確立為宅基地制度的主要甚至唯一功能，實際造成了宅基地物權(quán)的身份固化，阻礙宅基地資源優(yōu)化配置利用。然而，宅基地制度的保障功能實質(zhì)上屬于社會保障的范疇，是在制度變遷中對國家社會保障不足的補充和歷史性代替。

　　鑒此，宅基地權(quán)利中集體身份性與要素財產(chǎn)性的關(guān)系處理，成為宅基地“三權(quán)分置”改革的基本主線。“宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性”。⑱隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，對于部分農(nóng)戶而言，宅基地的居住價值漸降、資產(chǎn)價值漸升。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)、城中村，⑲宅基地制度對于農(nóng)戶而言，財產(chǎn)功能往往強于保障功能。事實上，宅基地使用權(quán)早已成為影響大多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)和發(fā)展的重要資產(chǎn)。

　　一方面，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，宅基地使用權(quán)作為法定財產(chǎn)權(quán)與宅基地集體財產(chǎn)權(quán)在集體所有制框架內(nèi)具有理論上的一致性。在不損害集體財產(chǎn)權(quán)的前提下，農(nóng)戶可以依法行使宅基地使用權(quán)。⑳另一方面，《物權(quán)法》最早確認(rèn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶，早已成為理論和實務(wù)之共識，具有較強的社會基礎(chǔ)。如何適應(yīng)財產(chǎn)功能重要性快速上升，成為推動宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵動因。

　　適應(yīng)新時代宅基地優(yōu)化配置與有效利用要求，須有序?qū)崿F(xiàn)宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度對農(nóng)民基本生存權(quán)的住房保障功能“在未來一個相當(dāng)長的時期內(nèi)也不可能發(fā)生根本性變化”21，仍將是宅基地制度的基本功能。在此前提下，鑒于農(nóng)民因生產(chǎn)生活方式變化而產(chǎn)生的分化，可將宅基地制度基本功能的更新路徑設(shè)計為兩個層次：在整體層面，以宅基地對主體的價值需求差異為依據(jù)，分類型、分階段推進(jìn)宅基地制度保障功能向社會保障制度的有序回歸。

　　在具體層面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地對主體的主要價值差異，將農(nóng)民大體劃分為以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以城鎮(zhèn)務(wù)工為主的城鎮(zhèn)未購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的農(nóng)民四類群體，針對性確立其對應(yīng)的宅基地制度基本功能并設(shè)計適應(yīng)性規(guī)則。其中，以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的城鎮(zhèn)購房農(nóng)民對宅基地的資產(chǎn)價值需求遠(yuǎn)大于保障功能。在宅基地制度規(guī)則中，應(yīng)當(dāng)更加突出財產(chǎn)功能、弱化保障功能。以城鎮(zhèn)務(wù)工為主的城鎮(zhèn)未購房農(nóng)民、以農(nóng)村生活為主的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)更為突出宅基地制度的保障功能，并在此基礎(chǔ)上兼顧財產(chǎn)功能的適度實現(xiàn)。總之，從保障功能到保障功能與財產(chǎn)功能兼容的宅基地制度功能結(jié)構(gòu)，已成為落實宅基地集體所有權(quán)的目標(biāo)導(dǎo)向。

　　(二)落實宅基地集體所有權(quán)的新要求

　　通過私法方案改造基于公權(quán)框架設(shè)置的宅基地制度，是形成“兩權(quán)分置”下農(nóng)戶宅基地權(quán)利高度集中、宅基地集體所有權(quán)嚴(yán)重缺失、宅基地資源利用效率問題的重要內(nèi)因。我國“兩權(quán)分置”的宅基地制度主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，是在公權(quán)力主導(dǎo)下形成和發(fā)展起來的。但進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，理論和實務(wù)界普遍主張采取私法方案改造宅基地制度。

　　《物權(quán)法》首次在法律層面確定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并在實踐中不斷強化維護(hù)宅基地制度的保障功能，加強宅基地使用權(quán)保護(hù)。加之農(nóng)民集體的非組織化影響、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長期以來的缺位以及村民自治組織普遍缺少對集體所有權(quán)實現(xiàn)之經(jīng)濟(jì)職能的有效履行，因而宅基地所有權(quán)大多停留在所有制要求及立法規(guī)定層面。這顯然不符合集體所有制以及宅基地集體所有權(quán)制度的應(yīng)有要求和功能定位。我國宅基地集體所有權(quán)仍具有極其寶貴的存在價值和實現(xiàn)意義。

　　從根源來看，集體所有制內(nèi)在要求維護(hù)宅基地集體所有權(quán)并切實實現(xiàn)其應(yīng)有之制度價值;從理論來看，宅基地集體所有權(quán)作為集體土地所有權(quán)的重要類型，是宅基地權(quán)利體系中的關(guān)鍵構(gòu)成，支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會尤其是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展;從實踐來看，宅基地集體所有權(quán)是宅基地使用權(quán)及其相關(guān)私權(quán)的權(quán)源，也是實現(xiàn)宅基地制度改革邏輯自洽，確保相關(guān)實踐探索科學(xué)性與規(guī)范性之根本依據(jù)。落實宅基地集體所有權(quán)作為中國特色社會主義的內(nèi)在要求，22是對傳統(tǒng)宅基地制度所存在的宅基地集體所有權(quán)空虛化等問題的有效回應(yīng)。

　　在形式上，落實宅基地集體所有權(quán)旨在實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容的應(yīng)有回歸;在內(nèi)容上，落實宅基地集體所有權(quán)重在適度實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的增量;在邏輯上，落實宅基地集體所有權(quán)著力確立宅基地集體所有權(quán)的基本功能并實現(xiàn)“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的科學(xué)架構(gòu)及邏輯自洽。宅基地集體所有權(quán)具有極強的社會性23與財產(chǎn)性特征，并未完全遵循傳統(tǒng)私法中的財產(chǎn)權(quán)社會化理論的發(fā)展進(jìn)路。在較長時期內(nèi)，24宅基地集體所有權(quán)的社會性仍將明顯強于財產(chǎn)性。即使《物權(quán)法》頒布以來，我國宅基地集體所有權(quán)仍受制度慣性及實踐制約，仍未實現(xiàn)集體所有權(quán)的絕對財產(chǎn)化。

　　在此背景下，落實宅基地集體所有權(quán)具體包含兩層意思：一是實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能;二是確定并實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)承載的重要功能。換言之，落實宅基地集體所有權(quán)并非單純要實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的去財產(chǎn)性或去社會性，而是在兩種屬性兼容的前提下科學(xué)界定并實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，以及基于宅基地社會性而承載的社會性義務(wù)。基于“三權(quán)分置”下宅基地制度基本功能的導(dǎo)向性，落實宅基地集體所有權(quán)探索須把握好如下基本要求：

　　其一，明確宅基地集體所有權(quán)的“落實”目標(biāo)，即將集體所有制及相關(guān)要求有效融入基于私法路徑構(gòu)建的宅基地所有權(quán)制度，以之為基礎(chǔ)形成“三權(quán)分置”的宅基地權(quán)利體系。具體可分解為：以完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能為“點”目標(biāo);以有效實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的價值取向與主要功能為“面”目標(biāo);以“三權(quán)分置”權(quán)源為定位，以構(gòu)成邏輯自洽的宅基地權(quán)利體系則為“線”目標(biāo)。

　　其二，豐富宅基地集體所有權(quán)的“落實”方式。這就需要按照宅基地“三權(quán)分置”私法構(gòu)建的目標(biāo)取向，以明確宅基地集體所有權(quán)權(quán)能為基礎(chǔ)，從所有權(quán)——資格權(quán)——使用權(quán)的理論邏輯和實踐理性中予以確定。

　　其三，把握宅基地集體所有權(quán)的“落實”限度。在農(nóng)戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實踐制約下，落實宅基地集體所有權(quán)與宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)存在一定的權(quán)益量增減的反比關(guān)系。堅持集體所有的前提下保護(hù)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)(以及“三權(quán)分置”后的宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán))并協(xié)同實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的所有制要求，落實宅基地集體所有權(quán)的時代功能，成為廓清落實宅基地集體所有權(quán)之“限度”的主要考量。

　　三、落實宅基地集體所有權(quán)的實踐探索

　　(一)落實宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體

　　鑒于成員集體不具有組織形態(tài)，無法自行行使宅基地集體所有權(quán)，《民法典》第262條和《土地管理法》第11條采取法定授權(quán)方式，確定集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織代表集體經(jīng)營、管理。集體所有權(quán)的法定行使主體也成為落實宅基地集體所有權(quán)的法定主體。對此，相關(guān)實踐探索大體形成了統(tǒng)一行使和分散行使兩種模式。其中，統(tǒng)一行使是指在現(xiàn)行法定授權(quán)方式所確定的主體框架內(nèi)，確定由某個主體統(tǒng)一承擔(dān)落實宅基地集體所有權(quán)的相關(guān)任務(wù)要求;分散行使則是指將現(xiàn)行法定授權(quán)方式所確定的主體作為落實宅基地集體所有權(quán)的責(zé)任主體。

　　浙江德清基于已按照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》規(guī)定將村合作經(jīng)濟(jì)社作為社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，采取統(tǒng)一行使模式，將村股份經(jīng)濟(jì)合作社確定為宅基地集體所有權(quán)的行使主體，賦予其“依法享有占有、使用、收益、處置本社宅基地的權(quán)利，并有權(quán)按相關(guān)規(guī)定參與宅基地規(guī)劃”25;除村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員會議或社員代表會議進(jìn)行集體商議并形成決議事項外，具體由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)宅基地管理事項26。重慶大足、浙江義烏則采用分散行使模式確定落實宅基地集體所有權(quán)的職責(zé)主體。

　　(二)落實宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系

　　通過賦權(quán)方式落實宅基地集體所有權(quán)，是相關(guān)實踐探索的主要做法，契合宅基地集體所有權(quán)之權(quán)利屬性及其作為集體所有制的基本實現(xiàn)形式。盡管《民法典》“第二編物權(quán)”沒有直接規(guī)定集體所有權(quán)的具體權(quán)能，但經(jīng)參考第263條關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)“由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，以及按照無特別規(guī)定下適用“第二分編所有權(quán)”之“一般規(guī)定”的基本原理，該法第240條實際認(rèn)可宅基地集體所有權(quán)的“占有、使用、收益和處分”權(quán)能。

　　基于宅基地對于農(nóng)戶建造住宅的專用性，以及“兩權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)實際為農(nóng)戶擁有之實際，集體土地所有權(quán)主體在實踐中并未真正獲得宅基地集體所有權(quán)的“占有、使用、收益和處分”等方面權(quán)利。在此背景下，除占有、使用、收益和處分等權(quán)能外，部分地方在實踐探索中提出了多個具體權(quán)利以落實宅基地集體所有權(quán)。

　　(三)落實宅基地集體所有權(quán)的自治管理

　　宅基地的管理既是政府監(jiān)管的范疇，也是鄉(xiāng)村自治管理的重要方面。目前，有關(guān)宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法審批、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理、宅基地科學(xué)利用獎勵以及宅基地違法利用處置等方面。宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)實踐探索也大多集中在宅基地權(quán)利架構(gòu)與實現(xiàn)形式方面，甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下，仍然可從部分實踐中梳理出有關(guān)自治管理的重要內(nèi)容。

　　主要包括：

　　一是宅基地規(guī)劃參與權(quán)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展布局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃緊密相關(guān)。參與或開展宅基地規(guī)劃是國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)民集體及其法定代表者落實宅基地集體所有權(quán)，推動鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重要方式。對此，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第12條規(guī)定，村股份經(jīng)濟(jì)合作社有權(quán)按規(guī)定參與宅基地規(guī)劃。

　　二是宅基地的依法審批。宅基地申請審批直接涉及成員集體的宅基地集體所有權(quán)和住房保障職責(zé)，須在成員集體范圍內(nèi)履行集體審議、批準(zhǔn)等程序。各地在實踐探索中基本上都明確將成員集體或其法定代表主體作為宅基地申請的接受、審批主體。例如，浙江德清規(guī)定由村股份合作經(jīng)濟(jì)社確定社員清冊，建立《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地資格權(quán)登記簿》，接受宅基地資格權(quán)人落實宅基地的申請;分戶的，須經(jīng)村(居)民委員會審查。

　　三是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。許多地方在探索中注重宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式差異，確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的集體管理規(guī)則。例如，宅基地使用權(quán)抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的，須經(jīng)集體事前同意。

　　對此，《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》第6條第2款規(guī)定，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓全部權(quán)利人須自愿一致，并征得村級組織同意。”再如，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第33條規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，抵押、出租、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，須經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意。此外，浙江德清在實踐探索中注重宅基地集體所有權(quán)主體及其法定代表主體對流轉(zhuǎn)履約的監(jiān)督作用，彰顯自治、法治與德治相融合的鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢功能。

　　四是宅基地利用的獎懲。在激勵方面，重慶大足在宅基地“三權(quán)分置”探索中，逐步建立農(nóng)村宅基地節(jié)約獎35。關(guān)于宅基地違法利用處置，除少數(shù)地方實踐有所涉及外，大部分實踐探索并未明確規(guī)定集體土地所有權(quán)主體及其法定行使主體在宅基地違法利用處置中的職權(quán)職責(zé)。

　　例如，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第13條規(guī)定，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社按照有關(guān)規(guī)定對超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地和非本社社員使用宅基地實行有償使用，負(fù)責(zé)其他涉及宅基地管理的事項。再如，《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第27條規(guī)定，村民委員會、村民小組應(yīng)當(dāng)建立日常巡查機制，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)并制止宅基地違法行為，并向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府報告。

　　四、落實宅基地集體所有權(quán)的制度因應(yīng)

　　基于制度慣性和實踐現(xiàn)狀制約以及既有研究和實踐的重心偏差，落實宅基地集體所有權(quán)相關(guān)探索主要面臨落實宅基地集體所有權(quán)與保護(hù)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系不明確，落實宅基地集體所有權(quán)的邊界模糊、地區(qū)差異、聯(lián)動性弱等問題。對此，亟須堅持目標(biāo)導(dǎo)向，充分借鑒實踐經(jīng)驗做法，構(gòu)建適應(yīng)性的落實宅基地集體所有權(quán)相關(guān)制度。

　　(一)落實宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)

　　基于落實宅基地集體所有權(quán)與宅基地“三權(quán)分置”改革的從屬性，不宜單獨設(shè)定落實宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)，而須遵從適用宅基地“三權(quán)分置”之制度目標(biāo)。在此前提下，落實宅基地集體所有權(quán)的制度目標(biāo)宜設(shè)定為宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)及微觀目標(biāo)。其中，宏觀目標(biāo)主要取決于社會主義集體所有制的基本要求以及落實宅基地集體所有權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”中的功能定位。據(jù)此，可將之確定為形成完善的宅基地權(quán)利體系，實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的制度功能。中觀目標(biāo)應(yīng)定位為協(xié)調(diào)宅基地制度的保障功能與財產(chǎn)功能，解決日益突出的農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費問題，36盤活利用閑置宅基地，37促進(jìn)宅基地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用。有效確定并實現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)的基本權(quán)能及其相應(yīng)的自治管理，則是落實宅基地集體所有權(quán)的微觀目標(biāo)。落實宅基地集體所有權(quán)制度目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于以權(quán)利為抓手的系統(tǒng)化制度構(gòu)建方案。

　　(二)宅基地集體保障功能的理性回歸

　　向成員福利供給宅基地，以實現(xiàn)“戶有所居”，是基于集體與成員關(guān)系而設(shè)定，是宅基地集體所有權(quán)“社會性義務(wù)”的體現(xiàn)。實際上，住房保障作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)屬于社會保障體系的重要構(gòu)成。包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民均為社會保障的服務(wù)對象，實現(xiàn)其“住有所居”亦是社會保障中住房保障制度的基本目標(biāo)。基于經(jīng)濟(jì)體制及歷史因素，我國將農(nóng)民從住房保障制度中人為剝離開來，通過集體福利性供給宅基地方式實現(xiàn)農(nóng)民“住有所居”的目標(biāo)，事實上形成了游離于社會性住房保障體系之外的集體住房保障模式。

　　這一集體住房保障模式與社會性住房保障體系是基本割裂的，有違城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及社會保障體系的全覆蓋要求。農(nóng)民作為社會公眾中的重要群體，理應(yīng)平等享有國家提供的公共服務(wù)，擁有與城鎮(zhèn)居民平等獲得政府住房保障的權(quán)利。

　　五、余論

　　從我國土地制度改革歷程來看，宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計仍須沿著“實踐探索——制度回應(yīng)——實踐應(yīng)用——制度完善”的制度改革路徑逐步推進(jìn)。從實踐探索和理論研究來看，推動宅基地“三權(quán)分置”亟須系統(tǒng)回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”面臨的各種理論命題。這就需要按照從宅基地價值到宅基地制度功能的分析進(jìn)路，為探索形成宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)理論和制度提供目標(biāo)和方向指引。

　　集體土地所有權(quán)作為宅基地制度中的最基本權(quán)利，是宅基地上其他權(quán)利的權(quán)源，從根本上決定了宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利架構(gòu)路徑。落實宅基地集體所有權(quán)并非宅基地“三權(quán)分置”改革的簡單宣示，更是解決宅基地“兩權(quán)分置”下權(quán)利結(jié)構(gòu)痼疾，矯正宅基地集體所有權(quán)功能取向，完善宅基地集體所有權(quán)制度的重要契機。

　　本文立足宅基地制度的基本功能定位，在宅基地“三權(quán)分置”的框架體系內(nèi)，充分挖掘相關(guān)實踐經(jīng)驗，以權(quán)利為抓手，探索落實宅基地集體所有權(quán)的相關(guān)理論和制度設(shè)計。然而，宅基地“三權(quán)分置”改革仍是一項長期的實踐探索，既要協(xié)調(diào)好落實宅基地集體所有權(quán)與保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的關(guān)系，又要回應(yīng)好如何落實宅基地集體所有權(quán)以及落實宅基地集體所有權(quán)所須堅持的限度，形成落實宅基地集體所有權(quán)的具體制度，避免出現(xiàn)落實宅基地集體所有權(quán)要求的“空泛化”。

　　總之，落實宅基地集體所有權(quán)仍須在法治軌道上推進(jìn)相關(guān)實踐探索，仍須將落實宅基地集體所有權(quán)的基本要求和制度實現(xiàn)置于宅基地“三權(quán)分置”的制度體系中，以實現(xiàn)落實宅基地集體所有權(quán)與相關(guān)改革措施的體系性協(xié)同。

　　作者：楊青貴