作為全國 33 個(gè)土地制度改革試點(diǎn)縣之一， 浙江省德清縣承擔(dān)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 (下稱農(nóng)村建設(shè)用地) 入市改革試點(diǎn)任務(wù)，探索 了“建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng) (城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng))、 平衡兩種權(quán)利、堅(jiān)守四條底線”的改革路徑，構(gòu) 建了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的政 策體系。在全國率先實(shí)現(xiàn)了入市第一宗、登記第 一本、抵押第一單。

　　1.入市路徑

　　德清縣認(rèn)真把握農(nóng)村建設(shè)用地入市改革的核 心環(huán)節(jié)，確定 “誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的入市路徑，積極推進(jìn)改革舉 措的落地生根。

　　(1) 農(nóng)民和農(nóng)民集體主體地位決定“誰來入 市” 農(nóng)村土地制度改革關(guān)系農(nóng)民切身利益， 德清縣在主體設(shè)置、程序規(guī)定上把參與權(quán)、選擇 權(quán)、決策權(quán)賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體。一是明確入市 主體。在全面完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證 的基礎(chǔ)上，根據(jù)鎮(zhèn) (街道)、村、組三類集體經(jīng) 濟(jì)組織的不同形態(tài)和發(fā)育程度，結(jié)合不同區(qū)域， 明確了三類入市主體，建立了“自主入市、委托 入市、合作入市”三種實(shí)現(xiàn)形式。

　　鎮(zhèn) (街道) 集 體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等全資下屬公司或其代理 人實(shí)施入市;村集體由村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施入 市;村民小組可委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社等代理人 實(shí)施入市。鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織 與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織合作，探索建立 土地股份合作社，資源互補(bǔ)、共同入市、共享 收益。 二 是 落 實(shí) 主 體 資 格 。 圍 繞 “ 三 權(quán) 到 人 (戶)、權(quán)跟人 (戶) 走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要 求，全縣152個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社全面完成股改，成 立了村股份經(jīng)濟(jì)合作社，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股 量化到人、發(fā)證到戶，33 萬農(nóng)民成為了股東。

　　村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行登記賦碼、獨(dú)立核算、自 主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主 體，是一類特別法人。 三是強(qiáng)化民主決策。為確保入市改革工作的 透明度和公眾參與度，德清縣開展了農(nóng)村土地民 主管理“十村示范、百村共建”活動(dòng)，將農(nóng)村建 設(shè)用地入市等事項(xiàng)納入核心內(nèi)容，建立“三會(huì)三 公開”制度，特別是對(duì)入市前、中、后涉及的宗 地情況、入市方式、交易形式、起始地價(jià)、合同 條款、收益分配等重大事項(xiàng)全程公開、民主管 理。建立農(nóng)村土地民主管理專項(xiàng)考核機(jī)制，落實(shí) 考核資金獎(jiǎng)勵(lì)民主管理成效突出村。

　　(2) 多規(guī)合一確定“哪些地入市” 入市 前從現(xiàn)狀看，存量農(nóng)村建設(shè)用地布局散亂、利用 粗放。為防止入市形成“村村冒煙、組組點(diǎn)火” 式的“低、散、亂”現(xiàn)象，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)門 檻等方面把好準(zhǔn)入關(guān)。一是全面調(diào)查，確定存量。根據(jù)衛(wèi)星遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和歷 年土地利用數(shù)據(jù)庫，結(jié)合圖上作業(yè)、無人機(jī)航拍 和實(shí)地勘測(cè)等手段，開展農(nóng)村建設(shè)用地“一村一 梳理，一地一梳理”清查，摸清存量底數(shù)。所有 地塊落實(shí)坐標(biāo)、四至、權(quán)屬，納入國土資源“一 張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼 (相當(dāng)于 宗地號(hào))，并實(shí)行公開公示，讓農(nóng)民知情。

　　二是多規(guī)合一，優(yōu)化布局。結(jié)合全國“多規(guī) 合一”試點(diǎn)工作，對(duì)照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng) 建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃套合分 析，分類確定入市途徑。對(duì)符合“多規(guī)合一”要 求的，確定了就地入市地塊和面積;對(duì)不符合 “多規(guī)合一”要求的，制定了農(nóng)村建設(shè)用地異地 調(diào)整規(guī)定，結(jié)合“三改一拆”“五水共治”等行 動(dòng)，納入異地調(diào)整入市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)。全 面開展土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施，合理布局農(nóng)村 “生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，整體推進(jìn)農(nóng)村全域 土地綜合整治工作。同時(shí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和塊狀 經(jīng)濟(jì)特色，安排異地調(diào)整入市集中區(qū)塊。

　　三是產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，供需對(duì)接。結(jié)合德清“標(biāo)準(zhǔn) 地”管理改革，成立建設(shè)用地“議地會(huì)”，建立 準(zhǔn)入機(jī)制，強(qiáng)化入市項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境評(píng) 價(jià)、畝均投資、畝均稅收等前期審核，提高入市 項(xiàng)目質(zhì)量，一批精品酒店、文化旅游、農(nóng)產(chǎn)品加 工等符合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的項(xiàng)目相繼落 地。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地供需對(duì)接，采用國 有建設(shè)用地“鉤地”模式，實(shí)行異地調(diào)整“先預(yù) 約、后復(fù)墾、再入市”，接受業(yè)主用地規(guī)模預(yù)約 申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)“以需求定供給，有復(fù)墾必入市”。

　　(3)“五統(tǒng)一”規(guī)范“怎么入市” 堅(jiān)持市 場(chǎng)配置資源的原則，通過“五統(tǒng)一”構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng) 一的建設(shè)用地市場(chǎng)。一是搭建統(tǒng)一的交易平臺(tái)。 依托縣公共資源交易中心，增加農(nóng)村建設(shè)用地使 用權(quán)交易項(xiàng)目，搭建城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易平臺(tái)，將 全縣農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地統(tǒng)一納入平臺(tái)交 易，實(shí)行公告、交易、成交、公示等環(huán)節(jié)一體化 管理。 二是建立統(tǒng)一的地價(jià)體系。開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一地 價(jià)體系研究，完成全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn) 地價(jià)和租金體系，制定農(nóng)村建設(shè)用地出讓地價(jià)管理規(guī)定和使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估方案，規(guī)范農(nóng)村建 設(shè)用地地價(jià)評(píng)估規(guī)則，明確每個(gè)地塊必須選擇 2 家以上評(píng)估公司評(píng)估后確定入市底價(jià)。

　　三是制定統(tǒng)一的交易規(guī)則。針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組 織作為入市主體的特殊性和需求的多樣性，實(shí)行 與國有土地交易“大同小異”規(guī)則要求，制定了 農(nóng)村建設(shè)用地出讓管理規(guī)定，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織 實(shí)施招拍掛的交易形式，已入市土地采用掛牌、 拍賣方式交易的達(dá) 92.47%。發(fā)布了合同范本、 入市決議范本等 10 個(gè)入市文本，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì) 組織規(guī)范入市。 四是實(shí)行統(tǒng)一的登記管理。

　　將農(nóng)村建設(shè)用地 納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，發(fā)放了全國首本農(nóng)村 建設(shè)用地 《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。制定了鼓勵(lì)金融機(jī) 構(gòu)開展農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見， 將使用權(quán)列入押品范圍，落實(shí)使用權(quán)的抵押權(quán)與 國有土地同等待遇，縣內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了該業(yè)務(wù) 的全覆蓋，在全國實(shí)施了使用權(quán)抵押貸款第一 單，累計(jì)完成使用權(quán)抵押65宗次、1.23億元。 五是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管。在審批監(jiān)管上， 實(shí)現(xiàn)了“申請(qǐng)、審批、交易、頒證”全程服務(wù) 60 日辦結(jié)。引入“第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)”機(jī)制，培 育了一批相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)。制定了農(nóng)村建設(shè)用地 批后監(jiān)管暫行辦法，將其統(tǒng)一納入建設(shè)用地批后 監(jiān)管系統(tǒng)，完善開竣工申報(bào)、復(fù)核驗(yàn)收等履約監(jiān) 管制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。截至目前，農(nóng)村建 設(shè)用地項(xiàng)目入庫率100%。

　　(4) 差別化落實(shí)“錢怎么分”

　　堅(jiān)持收益 均衡共享原則，建立土地增值收益在國家、集體 和個(gè)人之間合理分配的機(jī)制，既要體現(xiàn)所有者權(quán) 益，又要體現(xiàn)公平公正，讓農(nóng)民群眾有更多的改 革獲得感。

　　一是測(cè)算增值收益平衡新模型。按照 “建立兼顧國家、集體和個(gè)人的土地增值收益分 配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地征收與集體入市之間所獲收益 的大體平衡”的要求，開展土地增值收益測(cè)算與 分配研究，認(rèn)真核算農(nóng)民和農(nóng)民集體在土地征收 中所獲收益，以及國有土地出讓收益分成中用于 農(nóng)民和農(nóng)民集體的比例，采用入市收益“盯住” 征收收益的辦法，測(cè)算了平衡模型，確定按29.3～ 30.1%的調(diào)節(jié)金總體征收比例。

　　二是確定調(diào)節(jié)金征收比例新規(guī)定。在實(shí)際確 定增值收益調(diào)節(jié)金征收比例時(shí)，考慮到若全縣采 用統(tǒng)一比例征收，會(huì)因規(guī)劃用途和區(qū)位原因，造 成集體間新的不公平。因此，在綜合考慮工商業(yè) 地價(jià)、不同規(guī)劃區(qū)對(duì)土地增值影響等因素，確定 按類別、有級(jí)差的征收模式，制定了入市土地增 值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了入市收益 與農(nóng)轉(zhuǎn)征收的補(bǔ)償收益基本相當(dāng)。截至目前，全 縣 共 征 收 調(diào) 節(jié) 金 7 424 萬 元 ， 占 入 市 金 額 的 19%。

　　三是落實(shí)內(nèi)部收益分配新方式。根據(jù)三類集 體經(jīng)濟(jì)組織的不同形態(tài)，制定了入市收益分配管 理規(guī)定，提出了“實(shí)物形態(tài)、股權(quán)形態(tài)、現(xiàn)金形 態(tài)”三類分配模式，并將入市收益納入農(nóng)村“三 資”管理。鎮(zhèn) (街道) 集體入市的，收益用于轄 區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等支出，以實(shí)物 形態(tài)落實(shí)共享收益。村集體入市的，收益不直接 分配，追加量化農(nóng)戶股權(quán)，年底享受收益現(xiàn)金分 紅。村民小組入市的，收益的10%作為村集體提 留，其余以現(xiàn)金形態(tài)在成員間公平分配。

　　四是開發(fā)資金信息管理新平臺(tái)。為解決“資 金流向怎么管”，開發(fā)了“農(nóng)村建設(shè)用地入市一 體化信息管理平臺(tái)”，實(shí)行“成交價(jià)款依申請(qǐng)代 收、調(diào)節(jié)金依申報(bào)代扣”制度，將資金征繳、分 成、繳庫、支出、監(jiān)管等納入平臺(tái)統(tǒng)一管理，實(shí) 現(xiàn)財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、代收銀行間信 息共享，加強(qiáng)資金流向監(jiān)管，確保農(nóng)民收益安 全、保值、增值。

　　2.入市成效

　　堅(jiān)持以改革實(shí)效、群眾是否受益來檢驗(yàn)入市 路徑，初步實(shí)現(xiàn)了土地增效、農(nóng)民增收、集體壯 大、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和基層治理增強(qiáng)的目標(biāo)。

　　(1) 縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)初步形 成 建立完善的市場(chǎng)交易規(guī)則，將全縣農(nóng)村建 設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立 多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，實(shí)行與國有建設(shè)用地“五個(gè)統(tǒng)一”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)從“各自 為政、無序交易”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;權(quán)能完整、統(tǒng)一規(guī) 范”，抵押融資從市場(chǎng)空白轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;縣域金融機(jī) 構(gòu)全覆蓋”，在縣域內(nèi)初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建 設(shè)用地市場(chǎng)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的用地環(huán)境。

　　(2) 群眾的改革獲得感顯著增強(qiáng) 始終把 維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民利益作為出發(fā)點(diǎn)。在入市增 值收益分配上，兼顧入市與土地征收間大體平衡 的同時(shí)，更多地增強(qiáng)農(nóng)民改革成果獲得感，農(nóng)民 和集體收益 3.64 億元，惠及農(nóng)民群眾 22 萬余 人。鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)的村與集中入市區(qū)塊的村合 作，通過異地調(diào)整入市，達(dá)到資源互補(bǔ)、共同入 市、收益共享，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)村帶弱村”。

　　(3) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁明顯增強(qiáng) 從用地 情況看，解決了小微企業(yè)的用地需求，民間投資 得到激活，一批精品酒店、鄉(xiāng)村民宿和小微企業(yè) 創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科研企業(yè)等符合農(nóng)村 實(shí)際的項(xiàng)目順利推進(jìn)，替代了原有的磚瓦廠、小 碼頭、小礦山、小化工等落后低效產(chǎn)能和閑置農(nóng) 房，產(chǎn)業(yè)形態(tài)明顯提升。初步測(cè)算，僅入市的建 新項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)新增投資35億元。

　　(4) 農(nóng)村面貌進(jìn)一步改善 結(jié)合農(nóng)村全域 土地綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，關(guān)停了一批 “散、亂、污”企業(yè)，推進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)，生產(chǎn)效率進(jìn)一步提升，環(huán)境進(jìn)一步改善。已 累計(jì)復(fù)墾閑置宅基地和低效零散農(nóng)村建設(shè)用地 400 多畝，推動(dòng)了村莊布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型 升級(jí)。

　　(5) 農(nóng)村土地自我管理明顯提升 建立 “三會(huì)三公開”制度，將建設(shè)用地入市、土地征 收、宅基地管理、耕地保護(hù)、違法管控等工作納 入民主決策范疇，“民主議地”推動(dòng)基層治理、 鄉(xiāng)風(fēng)文明。農(nóng)民群眾主動(dòng)管理土地多了、違法用 地少了;商量公共事務(wù)多了、私下結(jié)怨少了，基 層治理進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　農(nóng)村土地資源論文范例：關(guān)于農(nóng)村集體土地征收有關(guān)問題的探討

　　3.主要亮點(diǎn)

　　在改革試點(diǎn)中，始終堅(jiān)持邊推進(jìn)、邊總結(jié)、 邊提煉、邊研究，形成了一系列改革亮點(diǎn)和創(chuàng)新 做法。

　　(1) 在增值收益方面率先明確“按類別、有級(jí)差”模式 德清縣確定了調(diào)節(jié)金收取方式， 明確了從16%～48%的差別化征收比例，率先制 定農(nóng)村建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用 管理規(guī)定，并參與國家《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用 地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》 的起草。

　　(2) 在收益內(nèi)部分配方面建立“差別化”模 式 在村集體經(jīng)濟(jì)組織完成股改的基礎(chǔ)上，率 先在全國制定了農(nóng)村建設(shè)用地入市增值收益分配 管理規(guī)定，實(shí)行了“鎮(zhèn)集體入市，以實(shí)物形式分 配;村集體入市，以追加量化成員股權(quán)形式分 配;村民小組入市，以現(xiàn)金分配”的差別化分配 模式。特別是村集體取得的入市收益，以股權(quán)增 值方式追加量化成員股權(quán)的做法，被省人大制定 的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》吸納。

　　(3) 在市場(chǎng)規(guī)則方面實(shí)行“五統(tǒng)一” 緊緊 圍繞“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”要求，在 全國率先明確“實(shí)行統(tǒng)一的交易平臺(tái)、統(tǒng)一的地 價(jià)體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng) 一的服務(wù)監(jiān)管”的市場(chǎng)規(guī)則。完成全國入市第一 宗、登記第一本，“五統(tǒng)一”的做法得到肯定。

　　(4) 落實(shí)抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)第一單、全覆蓋 率 先出臺(tái)了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展使用權(quán)抵押貸款的意 見，將使用權(quán)列入押品范圍，在全國實(shí)施使用權(quán) 抵押貸款第一單。參與了國家《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性 建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》 的起 草，舉辦了全國現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。

　　(5) 在異地調(diào)整入市方面建成規(guī)則體系 在全國率先制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異 地調(diào)整入市規(guī)定》，特別是針對(duì)各集體經(jīng)濟(jì)組織 不同需求和區(qū)位差異，允許通過“調(diào)換土地所有 權(quán)自行入市、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市、 集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市、鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌整體規(guī)劃 統(tǒng)一入市”等多途徑入市。

　　(6) 在入市權(quán)能設(shè)置上建立“年租制物 權(quán)” 針對(duì)小微企業(yè)用地與資金的制約，特別 是針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民集體傾向于不賣地的實(shí)際，探 索了農(nóng)村建設(shè)用地租賃入市的路徑和制度，建立 了年租制物權(quán)的制度體系。