摘要:美國濕地補償銀行制度是一種引入第三方及市場交易機制,對濕地進行事前補償?shù)闹贫�。其運行涉及濕地補償銀行、開發(fā)者、監(jiān)管機構(gòu)三個基本角色,具體是在監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管下,濕地補償銀行向獲得“404許可證”的開發(fā)者提供和出售作為“信用點”的場外濕地,通過市場化交易的調(diào)節(jié),實現(xiàn)濕地的保護和濕地“零凈損失”的目標(biāo),在具體實踐中,價值衡量標(biāo)準(zhǔn)的確定、濕地價值的評估等問題還應(yīng)當(dāng)被關(guān)注并持續(xù)考慮。該制度可以在我國以政府為主導(dǎo)、市場為輔助的濕地生態(tài)補償機制下,作為市場交易補償模式之一,為我國濕地保護事業(yè)提供一系列參考。

　　關(guān)鍵詞:濕地補償銀行;生態(tài)補償;濕地保護

　　濕地由于自身的公共物品屬性而具有開放性和非競爭性。經(jīng)濟發(fā)展帶來的濕地大規(guī)模圍墾、過度開發(fā),使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)受到一定程度破壞,并對社會經(jīng)濟造成負(fù)面影響,其價值日益凸顯,基于此,各國皆對濕地保護提出相應(yīng)對策。美國自20世紀(jì)70年代著力于濕地保護工作,頒布了一系列政策法令:1988年,老布什在總統(tǒng)競選時承諾將確保濕地的“零凈損失”(NotNetLoss);四年后,克林頓在競選時重申這一承諾,然后頒布了《政府濕地計劃聯(lián)邦指導(dǎo)》;2002年,小布什提出了超越濕地“零凈損失”的政策目標(biāo)。[1]

　　濕地論文范例： 保護、修復(fù)與利用海珠濕地二期的實踐思考

　　盡管各屆政府一再致力于濕地保護工作,但由于資本的逐利性,濕地面積在追求經(jīng)濟效益的步伐中不斷萎縮。在此背景下,為了緩解濕地保護與經(jīng)濟發(fā)展兩者的沖突,美國國家環(huán)保局(EPA)與美國陸軍工程兵團(USACE)提出了一系列的政策措施,并且建立起一種旨在以最低的經(jīng)濟和政治成本對濕地進行保護的市場機制———濕地補償銀行制度(WetlandMitigationBank)。

　　1美國濕地銀行制度的形成[2-3]

　　1.1《清潔水法》

　　美國《清潔水法》(CleanWaterAct)第三百三十一條規(guī)定:禁止任何人員對任何污染物的排放且禁止任何人填塞濕地�！肚鍧嵥�法》第四百零四條(a)款對此作出例外規(guī)定:授權(quán)陸軍工程兵團“在指定的處置地點,為在美國可航行水域排放疏浚或填土物料發(fā)出許可證”。這便是著名的“404許可證”制度。

　　《清潔水法》第四百零四條(b)(1)款進一步規(guī)定:美國環(huán)保局必須頒布實質(zhì)性許可標(biāo)準(zhǔn),并且陸軍工程兵團在批準(zhǔn)許可證時必須依循。根據(jù)上述規(guī)定,開發(fā)者在開發(fā)濕地前,需要先向陸軍工程兵團申請許可,在陸軍工程兵團根據(jù)環(huán)保局制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行審查和核準(zhǔn)并頒發(fā)許可證后,才能進行開發(fā)活動。這一規(guī)則已經(jīng)成為美國濕地保護工作進行的基礎(chǔ)。[4]此外,《清潔水法》第四百零四條(b)(1)款還規(guī)定“濕地開發(fā)者需提供等價的替代濕地補償受損濕地,以維持全國濕地的總量和功能”[5],確立了濕地補償制度。

　　1.2《濕地緩解管理準(zhǔn)則》

　　根據(jù)陸軍工程兵團1990年頒布的《濕地緩解管理準(zhǔn)則》之規(guī)定,對“404許可證”的申請一般使用避免—減少—補償?shù)呐判蚍椒ㄟM行審查:首先,申請人應(yīng)避免填塞濕地資源;其次,應(yīng)盡量減少因無法合理避免而對濕地產(chǎn)生的不利影響;最后,應(yīng)對所有最小化措施都已行使之后仍然存在的不可避免的不利影響提供補償緩解措施。這確立了濕地補償?shù)木唧w類型以及補償標(biāo)準(zhǔn),并且推動了異地濕地補償制度的發(fā)展。

　　在這一準(zhǔn)則下,開發(fā)者有義務(wù)對其所開發(fā)的濕地進行相應(yīng)的生態(tài)補償,但在進行具體補償?shù)倪^程中,由于受自身的技術(shù)和專業(yè)水平限制,常常達不到應(yīng)有的補償標(biāo)準(zhǔn)。同時,由于監(jiān)測和執(zhí)行機構(gòu)資源的有限性以及運行的不成熟,其監(jiān)測和執(zhí)行工作也不能達到標(biāo)準(zhǔn),最終這種補償方式并未能取得預(yù)期的效果。鑒于這些問題,在20世紀(jì)80年代后期,美國陸軍工程兵團和美國國家環(huán)保局開始將市場交易機制引入濕地補償活動,從而產(chǎn)生了一種在經(jīng)濟效率和生態(tài)完整性方面皆有利的濕地保護市場交易制度———濕地補償銀行制度。

　　1.3《聯(lián)邦濕地補償銀行指導(dǎo)準(zhǔn)則》

　　美國陸軍工程兵團和美國國家環(huán)保局在1995年頒布的《聯(lián)邦濕地補償銀行指導(dǎo)準(zhǔn)則》中,正式認(rèn)可了濕地補償銀行的做法,提出了在“404許可證”下建立和應(yīng)用濕地補償銀行的條件標(biāo)準(zhǔn)以及審查程序。在此基礎(chǔ)上,美國濕地補償銀行迅速發(fā)展。

　　1.4《水域資源損害補償最終規(guī)則》

　　在確立了濕地補償銀行的補償方式之后,2008年,美國陸軍工程兵團與美國國家環(huán)保局頒布了《水域資源損害補償最終規(guī)則》,系統(tǒng)地規(guī)定了濕地補償?shù)娜�種方法,即建立濕地補償銀行、濕地開發(fā)許可證持有者自行補償(Permittee-responsibleMitigation)、濕地替代費補償(In-lieuFeeMitigation)。[6]其中,濕地補償銀行引入第三方及市場交易機制,實行事前補償;濕地開發(fā)許可證持有者自行補償是在補償?shù)挠媱澆莅副慌鷾?zhǔn)之后進行的自行恢復(fù)及補償;濕地替代費補償是濕地開發(fā)者支付費用到第三方賬戶,由第三方主體替代濕地開發(fā)者進行濕地補償,是一種事后的濕地補償機制。這三種濕地補償機制相輔相成,共同致力于濕地的恢復(fù)與保護工作。其中,濕地補償銀行制度在美國乃至世界濕地保護的發(fā)展進程中具有重要意義。

　　2美國濕地補償銀行的內(nèi)容

　　建立濕地補償銀行必須遵循明確的聯(lián)邦指導(dǎo)方針,設(shè)立中的濕地補償銀行必須向美國陸軍工程兵團提交申請,由濕地補償銀行審查小組審查,審查小組和濕地補償銀行就濕地補償銀行目標(biāo)、所有權(quán)、運營和執(zhí)行的所有細節(jié)進行談判,再將被提議的濕地補償銀行向公眾告知并征求意見。[7]除了這些聯(lián)邦指導(dǎo)方針外,許多州還制定了濕地補償銀行的法定或監(jiān)管框架,以確保符合州濕地保護法律的要求。濕地補償銀行制度運行過程中的主要監(jiān)管機構(gòu)為美國國家環(huán)保局和美國陸軍工程兵團,由美國國家環(huán)保局制定許可標(biāo)準(zhǔn),美國陸軍工程兵團在此標(biāo)準(zhǔn)下授予許可、批準(zhǔn)并進行監(jiān)督。

　　一方面,監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)過授權(quán)、批準(zhǔn)等程序使開發(fā)者持有濕地開發(fā)許可證;另一方面,在其監(jiān)管下,銀行發(fā)起人將其新建、恢復(fù)的濕地量化為“信用點”(Credit)并進行出售。濕地開發(fā)者在濕地開發(fā)之前,根據(jù)其濕地開發(fā)計劃,將對濕地開發(fā)帶來的不可避免的影響,通過濕地補償銀行以市場價格購買相應(yīng)的“信用點”來補償損失,承擔(dān)生態(tài)補償責(zé)任,將生態(tài)補償?shù)木唧w工作移轉(zhuǎn)給濕地補償銀行,濕地補償銀行再持續(xù)進行濕地新建、恢復(fù)的工作,以維護濕地在總量和功能上的可持續(xù)平衡,最終形成長效的濕地生態(tài)補償機制。[8]下文主要從濕地補償銀行這一主體的角度對該制度進行分析。

　　2.1濕地補償銀行的類型

　　美國陸軍工程兵團的研究報告顯示[9],在美國濕地補償銀行的實踐中,現(xiàn)有的銀行在其具體目標(biāo)、贊助類型和客戶以及經(jīng)營模式等方面存在很大差異。其變化程度遠遠大于制度設(shè)立初期的規(guī)劃和預(yù)期,且變化的范圍極廣,甚至可以合法地質(zhì)疑這些發(fā)生在邊緣的變化狀態(tài),其不實際使用“濕地補償銀行”一詞,卻行其事,這類銀行不在本文討論范圍之內(nèi),此處僅列舉在制度設(shè)立時預(yù)期范圍內(nèi)的濕地補償銀行類型。

　　2.2濕地補償銀行運行中的基本角色

　　如上所述,濕地補償銀行運行中涉及發(fā)起人、客戶、監(jiān)管機構(gòu)三個基本角色,當(dāng)被置入市場交易環(huán)境中,這三個角色之間具有連鎖關(guān)系,這三個角色在濕地補償銀行實踐中的具體作用:開發(fā)者取得美國陸軍工程兵團的許可證,開發(fā)并補償相應(yīng)面積的濕地(可能大于開發(fā)面積)。

　　不過,開發(fā)者并不自行進行補償,而是就所需補償?shù)臐竦?向已獲美國陸軍工程兵團批準(zhǔn)的濕地補償銀行購買“信用點”。簡單地說,濕地補償銀行可以被描述為一種市場交易,自由創(chuàng)業(yè)的濕地補償銀行向獲得“404許可證”的開發(fā)者提供和出售作為“信用點”的場外濕地。在市場交易環(huán)境中,為了確保上述機制的運行,存在一些需要滿足的需求條件和供給條件。

　　基本的需求條件包括:首先,對于不可避免產(chǎn)生濕地?fù)p失影響的建設(shè)開發(fā)活動給予許可;其次,對產(chǎn)生的不可避免的濕地?fù)p失不可以進行現(xiàn)場補償;最后,監(jiān)管機構(gòu)對于不可避免的濕地?fù)p失規(guī)定了異地補償?shù)囊?guī)則�；�本的供給條件包括:其一,存在可選擇的異地補償?shù)臐竦貓鏊?其二,存在可供恢復(fù)、建設(shè)的濕地資源;其三,擁有相關(guān)專業(yè)知識的人員、相關(guān)專業(yè)技術(shù)及充足的資金。在這些條件下,發(fā)起人、客戶、監(jiān)管機構(gòu)的角色實質(zhì)上已經(jīng)被定義下來,下文將具體分析各角色在實踐中的發(fā)展。

　　2.3濕地補償銀行的責(zé)任及功能[9]

　　2.3.1擁有可掌控的土地及管控其用途

　　各個濕地補償銀行擁有可掌控土地及管控土地的方式各有不同。大多數(shù)的濕地補償銀行通過付費(如簽訂長期租賃協(xié)議)的方式進行,它們之中存在大量的銀行發(fā)起人與公共機構(gòu)共同合作進行長期租賃或者獲取地役權(quán)的情況。例如,實踐中有幾家濕地補償銀行位于州和聯(lián)邦的野生動物保護區(qū)、軍事保留區(qū)內(nèi)。此外,限制性協(xié)議(RestrictiveCovenant)、地役權(quán)保護、撤銷條款在濕地補償銀行業(yè)務(wù)中也經(jīng)常使用。掌控土地的不同方式對濕地補償銀行制度的推行提供基礎(chǔ)保障,換言之,濕地補償銀行的長期運行依仗這些土地資源。

　　2.3.2“信用點”的生產(chǎn)與維護[14]

　　濕地補償銀行的根本目的是補償濕地喪失的面積或功能,對濕地進行管理,主要通過以下四種方式進行:(1)恢復(fù)受損或者以前存在的濕地;(2)提高現(xiàn)有濕地的質(zhì)量;(3)在非濕地區(qū)域創(chuàng)造新的濕地;(4)保護現(xiàn)有受到破壞或與遭受損失的濕地相比具有特別高價值的濕地。這些濕地補償銀行的濕地管理及長期維護,都需要專業(yè)人士的專業(yè)技術(shù)知識支持。實踐中,私人出資設(shè)立的濕地補償銀行,通常通過契約的方式雇傭?qū)�業(yè)人士,而公共實體贊助的濕地補償銀行,則擁有更多的途徑可以聯(lián)系濕地管理機構(gòu)以及履行公職的專業(yè)人士。

　　3實踐評析

　　由于效率更高,規(guī)模效應(yīng)更大,場外濕地補償銀行比現(xiàn)場或近現(xiàn)場補償獲得更多的關(guān)注,并迅速發(fā)展,但其中仍有一些問題存在。本部分將探討濕地補償銀行是否可以符合預(yù)期,即濕地補償銀行是否能夠?qū)嶋H達到濕地的保護和濕地“零凈損失”的目標(biāo)。通過關(guān)注交易是否交換了同等價值的濕地以及如何對濕地進行交易以確保等值,探討濕地補償銀行實踐中應(yīng)當(dāng)注意的問題。

　　3.1價值衡量標(biāo)準(zhǔn)的確定

　　在普通的銀行和交易中,貨幣作為一般等價物衡量著價值。在濕地補償銀行的交易市場中,也存在決定性的交易指標(biāo),衡量著即將失去的濕地和用于補償?shù)臐竦厮�提供的重要價值,為了確保等值的濕地交易,衡量價值的計量單位變得尤為重要。

　　如果這個計量單位不能正確地進行衡量,最終會偏離目標(biāo)陷入錯誤的交易。那么價值衡量標(biāo)準(zhǔn)如何確定?如果對濕地保護的所有關(guān)注點都在于面積,以濕地面積作為價值衡量的計量單位,補償工作則只需要簡單地去識別損失的和恢復(fù)的濕地之面積,并計算面積上的凈收益或損失。這樣的計算方式,可能會使價值衡量變得容易,但效果并不能達到預(yù)期,因為并非所有濕地的價值都是同等的,濕地的類型、位置和所提供的服務(wù)不同,每塊濕地都具有其獨特性,這向濕地補償銀行的異地補償模式發(fā)出極大的挑戰(zhàn)。從濕地補償銀行設(shè)立的目標(biāo)來看,是為了實現(xiàn)濕地的“零凈損失”。

　　理想狀態(tài)下,被衡量的應(yīng)當(dāng)是濕地所提供的一切價值,即濕地的生態(tài)價值、社會價值。生態(tài)價值包括蓄水、防洪、抗旱、氣候調(diào)節(jié)、維系生物多樣性、維持生態(tài)平衡等;社會價值包括旅游觀光、科研實驗、教育科普、提供工作崗位等,并且每塊濕地由于地理位置的不同,其在所在環(huán)境整體的系統(tǒng)性也具有不同的功能。要實現(xiàn)濕地的“零凈損失”,就是對濕地的上述價值損失進行完全補償。

　　實踐中,在濕地補償銀行采取異地補償?shù)姆绞较?許多不宜被估量的價值存在于濕地交易中,是否能夠充足地將上述所有價值納入價值衡量標(biāo)準(zhǔn)進行考量有待研究。如果簡單的計量單位不能直接地考量所有需要評測的價值,就需要進一步考慮交易的等價物。因此,評估濕地補償銀行的成功與否,必須首先審查銀行和政府使用的濕地評估方法,價值衡量方法及其計量單位必須包括對將要喪失的濕地和用于補償?shù)臐竦氐膬r值進行總體的評估計量。

　　如果濕地價值因濕地功能總體差異、濕地類型等差異而不同,那么將其總體價值以固定的單位量化,便能予以對應(yīng)補償。在當(dāng)前濕地補償銀行的實踐中,計量單位被稱為“信用點”。為了對濕地功能價值進行可靠衡量,濕地補償銀行提供了這種靈活的機制,以在最低成本下實現(xiàn)濕地保護目標(biāo)。下一步應(yīng)當(dāng)被討論的問題便是在上述價值衡量的基礎(chǔ)上,如何使用“信用點”對濕地進行評估,確保等值交易。

　　3.2對濕地價值的評估

　　衡量價值的計量單位被確定后,需要對計量單位“信用點”進行評估以確保等值交易,進而確保濕地補償目標(biāo)的實現(xiàn),采用何種評估方法顯得尤為重要。從生態(tài)補償?shù)慕嵌葋砜?生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在理論上應(yīng)當(dāng)與生態(tài)受損者、生態(tài)建設(shè)者的損失一致。但在現(xiàn)實中,生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還受補償者的經(jīng)濟狀況、物價水平、消費水平的影響,加之生態(tài)效益和喪失發(fā)展機會的損失測算技術(shù)不成熟。目前,生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)以生態(tài)建設(shè)的成本與費用、生態(tài)建設(shè)中喪失發(fā)展機會的成本作為補償標(biāo)準(zhǔn),計算的方法有恢復(fù)工程費用法、市場價值法、損失折算法等。

　　4經(jīng)驗借鑒

　　4.1我國濕地保護現(xiàn)狀

　　我國的濕地保護及濕地補償表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式,多通過行政手段來規(guī)制,市場參與度不高。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,國家對濕地實行“全面保護、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。對濕地保護的相關(guān)規(guī)制主要集中于其他環(huán)境單行法律法規(guī)(《水污染防治法》《自然保護區(qū)條例》《野生動物保護法》等)、行政規(guī)章(《濕地保護管理規(guī)定》等)及地方性法規(guī)(我國27個省份出臺的省級濕地保護立法等)中,尚未形成專門保護濕地的單行立法。[17]在我國現(xiàn)實國情下,濕地保護工作還需要結(jié)合就業(yè)、貧困等問題進行考慮。

　　目前,我國濕地保護制度主要有:濕地保護公眾參與制度、濕地保護區(qū)制度、濕地面積補償制度等。首先,關(guān)于濕地保護區(qū)制度。根據(jù)2017年新修訂的《濕地保護管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第十一條及第十九條,國家提倡通過建立濕地自然保護區(qū)、濕地公園、濕地保護小區(qū)等形式完善濕地保護體系,建立濕地保護區(qū)制度。目前,我國已建立16個正式授牌的國家濕地公園,各地方也積極響應(yīng)制定省內(nèi)濕地自然保護區(qū)條例,這一濕地保護措施具有明顯的政府主導(dǎo)性。

　　其次,關(guān)于濕地保護公眾參與制度。根據(jù)《規(guī)定》第六條:“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持公民、法人以及其他組織,以志愿服務(wù)、捐贈等形式參與濕地保護。”表明我國的濕地保護公眾參與現(xiàn)階段僅局限于公益倡導(dǎo),其并不能切實有效地激起社會公眾參與濕地保護事業(yè)的積極性。此外,《規(guī)定》第十六條對于濕地保護信息公開進行的概括規(guī)定,對于公開方式、公開范圍、公開程序、監(jiān)督機制都未作詳細的說明。

　　缺少可實行的信息公開配套規(guī)定,以便社會公眾了解濕地保護工作的進程和現(xiàn)狀。最后,關(guān)于濕地面積補償制度,《規(guī)定》第二十五條及第三十條規(guī)定了濕地補償制度,其中第三十條新規(guī)定“先補后占、占補平衡”的濕地面積補償制度。這一規(guī)定體現(xiàn)了事先預(yù)防的觀念,能夠在總量上保證濕地面積的相對平衡,各地方對此積極落實,福建、浙江、貴州、寧夏等地已取得一定進展,但仍有結(jié)合市場機制進一步發(fā)展的可能�？傊�,我國濕地保護及生態(tài)補償工作呈現(xiàn)顯著的政府主導(dǎo)性強、市場參與度低的特性。

　　4.2可借鑒之處

　　濕地補償銀行制度可以在我國政府為主導(dǎo)、市場為輔助的濕地生態(tài)補償機制下,作為市場交易補償模式之一,為我國濕地保護事業(yè)提供參考。

　　4.2.1完善法規(guī),制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系

　　美國濕地補償制度的快速發(fā)展,離不開其明確的法律規(guī)范及具有高度可操作性的實施細則支撐,從其產(chǎn)生歷史來看,美國濕地保護發(fā)展進程伴隨著接連不斷地頒布規(guī)范文件。我國目前在濕地保護方面的法規(guī)建設(shè)不足,效力層級不高,各地方頒布的地方性法規(guī)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。就濕地補償而言,2017年新修訂的《濕地保護管理規(guī)定》中設(shè)立的一項新制度:濕地面積補償制度,即“……用地單位應(yīng)當(dāng)按照‘先補后占、占補平衡’的原則,依法辦理相關(guān)手續(xù)”。

　　該條文已經(jīng)顯示出“先補后占、占補平衡”的事前補償機制,也規(guī)定了需要辦理相關(guān)手續(xù),具有一定進步性,但缺少具體的實施細則。因此,可借鑒美國的實踐經(jīng)驗,制定適合我國濕地保護工作情況的、具有較高效力層級的法律規(guī)范,制定統(tǒng)一的開發(fā)審核標(biāo)準(zhǔn)、補償標(biāo)準(zhǔn)等,為濕地開發(fā)和保護提供行為模式�？傊�,濕地補償銀行制度是一項具有進步性的創(chuàng)新制度,事實上也推進了濕地保護事業(yè)的發(fā)展,我國的濕地保護可以從中吸取經(jīng)驗。同時,也不能忽視該制度在發(fā)展之中存在的一些問題,需要在實踐中探索解決。

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　　作者：李亞維