摘要：基于2005-2016年12年間中國新聞媒體報道和網絡平臺上的531起鄰避沖突個案樣本分析，發現鄰避沖突規制失靈的特征表現為鄰避沖突的發展趨勢愈演愈烈，引致沖突的鄰避設施種類繁多，地方色彩和草根性主宰著鄰避沖突的內在運行邏輯，集體行動的方式以私力救濟為主軸‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　鄰避沖突的結構誘因與政策困境共同形塑了鄰避沖突的治理難題，其結構誘因與不對稱的利益分配結構和行動者的風險認知有關，而傳統封閉的決策模式和公眾參與瓶頸招致當前的政策困境‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。為此，亟需從源頭減量、優化決策、技術更新、過程監管、事后救濟等方面予以規制，構建政府為主導、企業為主體、社會公眾參與的鄰避沖突協作治理體系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　關鍵詞：鄰避沖突;規制失靈;治理;環境監管

　　一、引言

　　隨著民眾環境意識的提高，各地不斷涌現出為爭取良好生活環境而奮起抗爭的環境事件。其中，以“不要建在我家門口”的心理而導引出的抵抗活動最為顯著，主要反對在與其生活或工作鄰近的區域建設具有一定環境風險的設施，此類設施就是所謂的鄰避設施，所引發的抗爭稱之為鄰避沖突。“鄰避”一詞的提出，旨在研究公共設施廠址選定過程中出現的社區抵制現象。

　　隨著城市化進程和社會文明程度的提高，鄰避現象呈現出全球化的發展趨勢。20世紀70年代，美國的鄰避問題日益顯現，大量探討鄰避現象成因及治理的文獻相繼問世。20世紀90年代，鄰避現象也出現在韓國、日本、中國臺灣等亞洲地區。就中國目前極不平衡的區域發展現狀而言，無論是東部發達地區還是中西部發展中地區，都無法逃脫興建鄰避設施的現實。

　　如今鄰避沖突在境外已不多見，主要因為政府機構已逐漸形成一套應對“鄰避困境”的運作模式，包括公開透明、公眾早期參與鄰避設施選址規劃、環境評價、地區咨詢等，這些都是鄰避沖突規避的主要措施。此外，國外民眾知曉如何在制度規則下表達自己的訴求。而中國對鄰避問題仍然缺乏行之有效的對策，在可預見的將來鄰避沖突將越來越頻繁。本文以2005—2016年的531起鄰避沖突個案為分析起點，探究中國鄰避沖突規制失靈現狀，以此剖析鄰避沖突產生的具體原因，并提出相應的治理之道。

　　二、文獻回顧：鄰避沖突的“規制失靈—治理路徑”框架

　　鄰避沖突是近年來環境治理領域的研究重點。早期實證研究多基于歐美等發達市場經濟國家的社會文化背景。此類研究關注鄰避設施的類型、不同類型鄰避設施引發的鄰避沖突、鄰近居民的心理狀態以及規避和化解鄰避沖突的對策等，在研究方法方面多以案例分析為主，偏重定性分析[1]。較近的研究開始關注鄰避沖突的科技整合研究，通過大樣本數據的定量分析，探究鄰避沖突的生成邏輯[2]。綜觀現有文獻，對鄰避沖突的研究多從“規制失靈—治理路徑”的二維框架展開。

　　(一)規制失靈：鄰避沖突愈演愈烈原因

　　關于鄰避沖突的研究，學者從“參透問題本身”詮釋其生成路徑，大體有以下三方面的解讀。一是從鄰避設施的科技風險視角，探究引發民眾抗拒鄰避設施的心理情結與鄰避沖突，認為鄰避沖突的產生源自于鄰避設施的負外部性。Eranti認為鄰避沖突的產生是一種抗拒有害于生存環境的公共設施的情緒反映[3]。

　　侯光輝等以“阿蘇衛垃圾焚燒發電廠抗議事件(1994-2014)”為實證分析樣本，發現民眾的風險感知是鄰避沖突的主要肇因[4]。陶鵬等將鄰避設施類型依據“預期損失—不確定性”的二維屬性進行風險排序，進而確認影響鄰避沖突發生的重要設施類型[6]。

　　二是從利益沖突分析鄰避沖突的生成原因，發現鄰避沖突的發生實際上是個人利益與集體利益、個人環境權益與地區經濟利益以及政府、企業、居民等三方利益的沖突。Petrova基于調查問卷的統計分析，認為之所以會產生鄰避沖突，根源在于鄰避設施的興建會影響當地的房產價值，實際上是個人財產利益與公共集體利益的沖突[6]。張文龍認為中國式鄰避困局是中國城市化進程中社會利益沖突的產物，而鄰避沖突的發生主要是因為公眾環境權利缺乏法律保障和救濟而導致的[7]。

　　高軍波等人基于廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址案例解析，發現鄰避困境本質源于政府、市場、社會三方內部及其之間的不協調利益關系[8]。三是從管理不當分析鄰避沖突的生成原因，認為鄰避沖突的發生主要是政府應對失策所致。王佃利認為鄰避困境的根源在于管理者根深蒂固的“鄰避管控”思維，造成了地方政府“自上而下”的單線式回應邏輯催生了鄰避沖突的出現[9]。張樂等認為鄰避沖突的管理困境在很大程度上是由于政府過分壟斷決策權而輕視公眾意見所致[10]。

　　(二)治理路徑：鄰避沖突有效規制策略

　　在鄰避沖突歸因分析的基礎上，學界對鄰避沖突如何規制展開了探索。首先，對鄰避現象與鄰避設施的“污名化”認知需要矯正，即去除“鄰避”污名化的標簽是解決鄰避問題的起點[11]。其次，針對鄰避沖突中的具體利益訴求，建構一種基于制度緩解的、恰當的鄰避沖突解決機制，并將這些沖突納入制度化途徑[12]。再次，在鄰避設施選址過程中，引入哈貝馬斯的商談理論，通過有效的風險交流與建立在風險交流基礎上的環境協商，實現一種多元合作的鄰避治理結構[13]。

　　最后，通過具體的程序制度構建，明確公眾參與程序要素，借助程序理性中的激勵與約束機制，實現政府決策模式從“嵌入”到“善治”的轉型[14]。此外，也有學者借助不同的情景仿真分析，認為政府通過合理的利益補償及加大信息公開程度能有效地控制鄰避沖突程度[15]。

　　回顧中外文獻，鄰避設施的科技風險、各方的利益沖突以及政府應對失策是鄰避沖突的生成原因。由于缺乏同類型案例和不同區域之間的比較研究和綜合研究，對鄰避沖突的特征和產生原因的解讀往往以偏概全，甚至會出現不一致的研究結果。當前，學界對于全國范圍鄰避沖突的全景描述等重要研究領域未能加以足夠的重視。因此，本文采用大樣本的數據分析檢視當前鄰避沖突規制失靈現狀，從而全面客觀地為鄰避治理體系構建提供策略選擇。

　　三、鄰避沖突規制失靈的實踐邏輯

　　本文以2016年7月以前的新聞報道、網絡信息為數據，篩選鄰避沖突案件的相關新聞，共獲得531份鄰避沖突案例。依照鄰避沖突的發生時間、地點、抗爭手段、抗爭者、鄰避設施類型等要點加以分類建檔。本文所搜集的鄰避沖突事件是環境污染發生前所進行的環境抵制活動，對于事后污染的抵制活動不在此列，但包括一些鄰避設施擴建的抵制活動，如垃圾填埋場擴建導致的鄰避沖突等。通過對531起鄰避沖突案例進行實證分析，發現鄰避沖突的實踐樣態呈現以下特征。

　　(一)鄰避沖突的時空分布

　　從時間和空間兩個維度考察鄰避沖突的發展趨勢。在時間分布方面，根據2005—2016年間發生鄰避沖突的數據顯示，在這12年中總共發生了531起鄰避沖突。隨著微博等網絡社交工具的發展，越來越多的鄰避沖突見諸網絡，因此本文主要通過網絡等渠道進行數據搜集。近三分之二的鄰避沖突案例是從微博平臺發現的，加之微博于2010年才開始為人們分享傳播信息提供服務。

　　因此，2010—2015年的鄰避沖突數據具有一定的可比性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。可以發現，從2010—2015年，這6年間平均每年69件的鄰避沖突，發展趨勢呈線性遞增態勢。這顯示步入2010年以來，鄰避沖突事件的迅猛發展。呈現這種趨勢的原因主要是環境保護在當下中國具有較高的民意基礎，隨著網絡自媒體等新媒體的發展，公民基于“鄰避情結”的社會抗爭與新媒體驅動下的參與式傳播，使得生態環境風險及其社會抗爭極易獲得高“媒體能見度”，越來越多的鄰避沖突公之于眾。

　　就其分布地區來看，除了西部區域的西藏、青海、寧夏三省(自治區)外，其余28個省市均發生過鄰避沖突。沖突事件發生地點為東部最多，發生了305件，占所有事件的57?4%;中部地區其次，108件占了20?4%;西部92件占了17?3%;東北發生了26件，占了4?9%。

　　隨著經濟發展，各地開始為解決垃圾圍城問題興建垃圾處理廠，解決用電問題興建用電設施等，這些設施的興建某種程度上侵害了相關利害關系人的權益。與此同時又缺乏完備的公眾參與程序，無法公平合理地權衡各方利益，也無法滿足相關民眾的利益訴求，最終導致鄰避沖突的頻頻發生。

　　(二)鄰避設施的類型界分

　　鄰避沖突的發生與鄰避設施類型的環境風險、民眾的環境利益訴求有關。為了全面梳理引發鄰避現象的設施類型，本文做了一個分類統計。鄰避設施類型除了“其他設施”以外，大體可以分為七類：工業設施;環保設施;交通設施;能源設施;社會服務設施;水資源設施;通信設施。從鄰避沖突的設施類型來看，環保設施和能源設施占了鄰避案件總數的六成。

　　環保設施中多數為廢棄物處理設施，設施運營過程中缺乏監管時極易誘發環境污染，給鄰近居民造成環境困擾。這也反映出鄰避沖突中的參與者并非單純謀取個人私利，而是以“排除污染”的環境利益為主要訴求。能源設施中盡管多為用電設施，其中反對500KV以下的變電站事件高達78件，占了案件總數的14?7%。

　　之所以出現這種情況，原因在于變電站規劃選址沒有考慮潛在的環境風險，加之現行法律并未將公眾參與程序強制規定在500KV以下的變電站選址程序中，這使得變電站隨意規劃設置在居民區內，沒有顧及民眾的切身感受，引致鄰近居民的反感和抵制。

　　(三)鄰避沖突的動員主體

　　第一，在所有鄰避沖突中，9?0%參與者為附近居民;其次是其他居民，包括市民、鄰避設施轄區外的居民等，他們一共參與了48起鄰避沖突;最后是專家學者，參與了5起鄰避沖突，占0?9%。其中，工業設施的鄰避沖突參與者最為廣泛，既包括附近居民、其他居民，也包括環保團體和專家學者。

　　第二，環保設施與交通設施的鄰避沖突參與者類型除了環保團體以外，其他身份的參與者都有涉及，包括各有一起專家學者參與的鄰避沖突。

　　第三，能源設施和水資源設施的鄰避事件只有附近居民和其他居民參與。

　　第四，社會服務設施、通信設施和其他設施僅有附近居民參與。這個抗爭者身份類型的分布比較，一方面說明不同類型鄰避設施的環境風險大小及其影響程度不同，另一方面也說明附近居民是鄰避沖突的主角。

　　鄰避沖突的突顯性格是地方色彩和草根性始終主宰鄰避沖突運動的內在運行邏輯。此一邏輯即是抗爭的主導力量發自所在地的居民和社區，動員的社會和組織資源，也來自所在地的人力、物力和社會文化網絡(如鄰里、學校)。整體而言，在531件鄰避沖突案件中，有“外力”介入的是48件，抗爭完全是所在地的居民發動和主導。所謂外力，是指附近居民以外的其他環保團體以及個人(如專家學者、學生)等。

　　換言之，民眾反對鄰避設施興建的行動邏輯就是要求對我們生存環境之自然生態領域的保全予以無可商量的防衛。這是為了保衛未來社會有更美好之生存環境這一普遍性的價值與理想所作的努力。面對這種民眾自發的、集體的反應與行動，政府、社會均有義務、有責任以最大的努力來保障他們的行動，共同解除加諸他們身上的直接或間接傷害，使這股愛鄉愛土的力量壯大成為保護我們生存環境不受短視自利者破壞的多元力量。

　　如果不從這種角度去處理這種民眾自發的、集體的反應與行動，而只是一味維穩壓制。那么，可以預見的是，這種民間自發的、集體的為自己生存環境奮斗的私力救濟行動，只會隨著鄰避設施興建而越來越多。

　　(四)鄰避沖突的救濟管道

　　在開放的社會里，沖突的目標在于消解對抗者之間的緊張，它還具有穩定和整合的功能。發生沖突并不可怕，問題的關鍵是沖突的當事方采取何種手段進行救濟。從這531個鄰避沖突的數據可以發現，這些抗爭事件在整個抗爭過程中的策略運用以及所使用的手段十分豐富。

　　在尋求公權力介入時，以“低沖突”手段為主;而一旦采取私力救濟的方式，多以“高沖突”手段為主。這種差異值得深思，同時也要注意這兩種手段常常在時間上有先后之分，通常先使用有公權力介入且沖突低的手段，當此手段無效時，轉而選擇無公權力介入且沖突高的手段。另外，還有一部分是直接忽略公權力介入這一救濟途徑，直接選擇無公權力介入的私力救濟形式。

　　鄰避沖突一旦發生，設施附近居民便會嘗試各種有效的手段和途徑，以達到“不要在我家門口”的抗爭目標。根據現有資料分析，私力救濟成了尋求化解鄰避沖突的主要途徑，而且多尋求沖突性高且合法性低的救濟手段。當然，也有30?7%的鄰避沖突是選擇有公權力介入的救濟方式(公力救濟)。

　　當公力救濟無法達到抗爭效果時，抗爭者會竭力轉向私力救濟的抗爭策略，而且此類策略多以程度高的沖突為主。無論直接選擇私力救濟，抑或是先“低沖突-公力救濟”而后“高沖突-私力救濟”，都在相當程度上反映了鄰避設施選址過程中沒有保障公眾的參與權，也暴露了現有的行政和法律等公力救濟途徑無力規避和化解鄰避糾紛，導致了鄰避沖突的方式以私力救濟為主軸。

　　四、鄰避沖突規制失靈的學理闡釋

　　鄰避沖突之所以愈演愈烈，不僅是因為鄰避設施的大量興建，也與鄰避沖突的規制失靈有關，其結構誘因與政策困境共同形塑了鄰避沖突的治理難題。檢視以往鄰避沖突的運作邏輯，發現鄰避沖突的結構誘因與不對稱的利益分配結構和沖突參與者的風險認知有關，而政策困境主要緣于傳統封閉的決策模式和公眾參與瓶頸。

　　(一)鄰避沖突的結構誘因

　　1?利益分配結構失衡：集體行動的邏輯與理性選擇

　　前述不受鄰近居民歡迎的鄰避設施往往提供重要的社會利益，而該利益被廣大地區的民眾所共享。相對而言，設立鄰避設施的衍生成本，卻往往集中在設施場址附近居民身上。若借用古典民主理論推導[16]，這些負擔成本的相對少數，可能因缺乏綿密的網絡而無法施加政治壓力，也可能缺乏足夠的知識能力來對抗政府的專業決策，因此這些鄰避設施附近的居民應該難以集結起來形成政策障礙。然而，近年來風起云涌的鄰避沖突，導致不受地方民眾歡迎的土地規劃選址決策幾乎都遭遇巨大的阻力，則出現了實踐樣態與理論預測背離的結果。

　　若選擇奧爾森“集體行動的邏輯”與其后快速發展的理性選擇理論，則可以提供符合實際情形的論證，并為快速發展的鄰避沖突提供極佳的注解。根據“集體行動的邏輯”，個人利益和群體利益總是相悖的[17]。在個人自利的前提下，受益者陣營因成員眾多、地理分布廣闊，而且觸及每個成員利益程度較低的團體(或政策陣營)，容易出現搭便車的情形，在追求成員共同利益的集體行動上會面臨較大困難‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　相反，成本負擔者陣營卻因成員人數較少，分布的地理區域較為集中，同時該鄰避設施對于成員個人的福祉(身體健康、環境質量、生活品質、房產價值等方面)影響極大，使其有較強的動機參與集體行動并抗拒該設鄰避設施的規劃選址。在鄰避設施規劃選址的支持者不易動員而反對者卻熱衷于參與抗爭的不對稱利益結構中，設置此類設施的政策往往會遭遇極大阻力而無法推進。

　　2?風險的認知差異：風險放大與相對剝奪感

　　除了強調利益計算的理性層面，鄰避沖突參與者的心理反應也是解構鄰避沖突的重要維度。鄰避情境往往伴隨著對于標的設施的嫌惡感，促使鄰避居民拒斥純粹的利益計算。一般而言，嫌惡程度與設施風險的不確定性成正比。雖然“風險”概念可以用危害發生的“概率”與危害“程度”的乘積來表達[18]，但當所造成的危害涉及生命安全或身體健康時，對于居民產生的威脅感往往更為強烈。

　　當居民對于標的物缺乏認知或在事故幾率未知的狀況下，風險會進一步被不成比例地放大，這種風險放大導致許多補償措施不易產生說服的效果，談判也不易開展[19]。與此相反，許多鄰避設施的嫌惡性較低(例如在風險認知上不涉及生命安全且居民對標的設施較為熟悉的情形下)，則補償措施比較容易被地方居民納入考量，而鄰避設施選址規劃僵局也因此有可能被化解。

　　這一特性在鄰避設施選址規劃的協商談判中，常常為支持與反對陣營充分利用。反對陣營為能激起附近民眾的熱情支持，以增加對決策者的壓力，最重要的策略是渲染標的設施的風險與不確定性，常見的做法是援引國內外的環境公害資訊，并強調悲劇可能重演。

　　為鄰避沖突提供行動誘因的另一種心理反應，是地方居民對于選址決策的公正性往往抱持著強烈的質疑態度，這種態度源自于人們的“相對剝奪感”，進而產生受害者意識。所謂相對剝奪感，是每個人都有某種價值期望，而社會則有這種使大眾價值期望獲得滿足的能力。

　　當社會變遷導致社會的價值小于個人的價值期望時，人們就會產生相對剝奪感。相對剝奪感越大，人們不滿現狀的可能性也就越大，抗爭行為的破壞性也就越強。格爾將這個過程稱之為“挫折-反抗機制”[20]。具體到鄰避情境，因為鄰避附近居民對當地原有的生態環境、生活品質有一定的預期，當在未經他們同意的前提下，將鄰避設施設置在他們家后院，自然而然會引發人們的相對剝奪感，使得居民產生一種不公正待遇的感受，加深地區民眾的不滿，增加參與鄰避集體行動的意愿。

　　(二)鄰避沖突的政策困境

　　1?封閉決策的零和博弈難題

　　預期地方居民會強烈反對鄰避設施“建在家門口”，鄰避決策的傳統作法多以專業為由，進行封閉決策，等規劃完成后才對外公布，以避免在鄰避設施規劃選址構想尚未成熟之前就遭遇抗爭。同時，對于該設施興建的企業而言，這種封閉決策有利于掌握更多的信息，為日后取得有力的談判地位。然而，從無數累積的案例可知，缺乏地方民眾參與的前置程序會為今后協商埋下敵對隱患。

　　政府或投資者私下規劃，以突襲的方式瞬間公開設置鄰避設施的行政決定，將使居民覺得這種決策欠缺正義考量。缺乏事先協商的決策程序所導致的程序失范，極易誘發民眾的質疑。這類有違正當程序的決策，加之不對稱的利益分配結構和風險放大心理，共同塑造了民眾的憤怒和不滿情緒，縮小了理性論述的空間。

　　此外，傳統決策過程中所遵循“最小阻力原則”的政策模式，也強化了地方民眾的受害與敵對意識。在鄰避設施規劃選址時，主管部門一般都會預先考慮到補償條件和日后協商的交易成本。高級社區的地價較為昂貴，能讓居民接受的補償條件往往相當驚人，同時這里的居民也有一定的資源和專業能力，透過行政、司法等管道阻止該設施的設置，因此設施設置過程的阻力必然較高。

　　相對而言，越是經濟水平較低、資源貧乏、居民知識能力不足、缺乏政策救濟管道的地區，因抗拒鄰避設施的能力較差，對于補償金的期望也較低，因此更容易成為決策者的理想選址地區。這些原本處在經濟劣勢的較低社會階層，往往還要忍受環境污染的侵害。隨著此類情況的揭露以及環境正義等相關議題受到更多關注，草根群體開始自覺其受到不正義的對待，因而對于片面的“專斷-壓制”型選址決策更具敵意。

　　在上述敵對的情境中，沖突雙方依循零和博弈的思維模式，傾向以權利論述取代個人在群體中所擔負的集體責任;兩方在協商過程中對于對方提供的信息也傾向采取猜疑的態度;對于參與協商的代表也因為集體壓力而較不愿輕易接受折衷方案，以避免落下投降主義或無能的名聲。在信息不對稱且缺乏互信基礎的環境中，交易成本極高而達成協議的機會極小，陷入政策僵局也就不足為奇。

　　若要避免這一敵對框架的產生，避免成為零和博弈，則需要及早將決策過程公開透明，并透過各類政策參與機制，來強化決策的正當性。因此，國外不但設定諸如環境管制標準與監測系統、簽署環境保護協定、協商回饋條件等各類政策工具，以此來避免鄰避沖突，還不約而同地將強化公眾參與視為關鍵性的步驟[21]。透過各類參與機制，增加彼此溝通渠道，強化互信基礎，進而將鄰避情境導入合作博弈，使雙方相信能透過溝通與協商找到具有創意、互利共贏的解決方案。

　　2?公眾參與悖論和參與暴力

　　公眾參與作為政策工具，被視為“萬靈丹”的迷思業已打破。單純依靠公眾參與來規避鄰避情結無疑是十分吊詭的思路：公民參與同“民主”被視為終極價值，但若強調其工具性，則公民參與則會出現悖論。具體而言，強化民眾參與可以動員支持的意見，也同樣可以集結反對的勢力;鄰避沖突的成因之一便是源自民眾的過度參與，亦即激情的參與者以各種手段來謀取自身利益，而犧牲了專業考量或整體公共利益，因此若強調擴大基層參與，一定程度上是鼓勵民粹的激情，反而掩蓋了理性的論述。

　　換句話說，在鄰避沖突中，抗爭者的過度無序參與，借用私力救濟的方式介入政府決策模式，造成政府決策為民意所俘獲，從而背離了專業理性和民主多數決定原則，這就是鄰避情境中公眾參與的悖論[22]。因此，授權民眾參與的前提，是確保參與者自我節制和公眾參與的品質，否則易被“烏合之眾”所煽動。

　　在鄰避政策中公眾參與的矛盾角色，源于其所涉及的高度專業知識。一方面鄰避設施附近民眾屬于利害關系人，因此有強烈的動機參與政策的決策過程;另一方面，由于此類政策設計高度專業的科技知識，使得參與門檻較高，而地方居民所依賴以參與的專業訓練、相關知識儲備、各類資訊都往往相當缺乏，因此無法進行理性的政策論述。

　　缺乏參與能力也會導致缺乏自信，強化了其猜疑心態，使其在體制內的參與管道限縮，轉而尋求體制外的私力救濟工具，使得協商陷入窘境。既然無法溝通，鄰避設施的推動者便希望公權力介入來保障其合法權利，但公權力的運用往往會造成更為激烈的抗爭。因此如何克服“參與困境”，將公眾參與制度化，則是解決鄰避沖突的關鍵。

　　此外，另一項與參與品質有關的問題是，強勢的利益團體可能假借公眾參與之名，利用知識上的優勢操縱參與過程，制造同意和社會壓力，迫使弱勢群體讓步，達到形式上合法，以正當化其政策目的。防止公眾參與成為鄰避決策的裝飾品，須在設計參與制度時，不但要考慮弱勢群體的參與時機、參與方式，更要顧全其在參與或協商過程中的話語權，唯有如此才能賦予公民參與的實質意義。

　　五、鄰避沖突規制失靈的治理路徑

　　透過前面的問題梳理與理論解構，一種精細化規制鄰避沖突失靈的治理圖景，應該從鄰避設施源頭減量、選址程序、運營技術、環保監管以及鄰避沖突利益協商等方面予以建構。

　　(一)源頭減量：減少不必要的鄰避設施興建

　　鄰避沖突的直接原因是鄰避設施的興建，減少不必要的鄰避設施是規避鄰避沖突的重要途徑。以廢棄物處理為例，鄰避設施的需求與其要處理的廢棄物產生量相關。因此，可以從公民、企業、政府三方面構建全方位的廢棄物減量制度體系。在生活廢棄物方面，確立廢棄物強制分類制度，編制廢棄物強制分類目錄，引導居民逐步養成主動分類的習慣，從分類入手源頭減量，提高生活廢棄物循環利用率‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在工業廢棄物方面，政府通過綠色產業政策激勵和約束企業通過技術改造對生產過程中產生的廢棄物進行循環利用，實現生產過程中資源利用的減量化、再循環和再利用。

　　首先，確立預防原則與生產者責任延伸制度，重在避免廢棄物的產生，特別是廢棄物減量與降低廢棄物數量及其有害性;其次，在廢棄物的產生無可避免的情況下，對廢棄物再利用;最后，在無法進行回收利用時，才以符合公共利益并與環境相容的循環經濟方式對廢棄物進行最終處置。換句話說，避免廢棄物產生應優先于廢棄物再利用，而此二者又優先于廢棄物處置。強制企業在產品設計、生產和流通等各環節都加入了產品生命周期的理念，規定有關生產者的產品責任，從源頭即作前端減量管制，以減少末端廢棄物清理的困難度。

　　此外，以“污染者付費原則”為基本法理依據，對各類廢棄物管理的義務人進行明確。廢棄物的制造者和擁有者即為環境“污染者”，有義務承擔廢棄物處置的責任，并規定各類義務人承擔責任的原則以及責任轉移的前提條件，建構了責任界定分明的廢棄物委托、處理和處置系統，對于各類義務人的義務與責任提供了確實有利的法律保障。最終實現廢棄物減排及回收利用，以減少鄰避設施的需求。

　　(二)優化決策：設施選址引入公眾參與制度

　　鄰避風險的治理之道重在前端預防，而非事后救濟。當前民眾抵制鄰避設施的情緒主要源于政府與企業的扭曲關系導致的“封閉”決策[23]。這種鄰避管控思維消解了政府決策的公信力，使得鄰避風險決策陷入“塔西佗陷阱”，也即無論政府如何作為，均無法取得民眾信任。因此，鄰避設施選址需要提前規劃與布局，并且在規劃的過程中積極考量生態環境影響與民眾訴求。

　　為實現此目標，政府應當充分吸納民意，由以往自上而下單向的決策模式轉變自下而上民主商談的互動模式，在鄰避設施規劃選址程序中引入公眾參與。在城市總體規劃和近期建設規劃中，系統設計鄰避設施的布局和用地，同時將鄰避設施選址規劃與環保規劃配合銜接，及時公開規劃環評信息，為公眾參與鄰避規劃選址提供渠道。在公眾參與的時機方面，秉持“越早越好”的基本信條[24]，即在鄰避設施選址規劃的范疇界定、環境影響評價方法的確定、環境影響評價的分析、減輕損害的方法、環境影響評價報告書初稿的審查、環境影響的后評價等環節進行公眾參與。

　　在參與主體選擇方面，除了鄰避設施選址受影響的利害關系人以外，還應該因地制宜地引入環保團體、企業及其他利益相關團體。在公眾參與方式方面，從簡單的說明會到繁復的咨詢委員會、聽證會、電子化參與方式[25]等都可以用來探詢或采集各方意見，在雙向溝通程度、公眾接觸程度、處理特定利益的能力等性質上有強弱之別，就告知教育、探尋爭議、解決問題、意見反饋、評價與建立共識等目的，也是各有所長，需要針對具體的規劃特性作最優效率的安排選擇。

　　在公眾參與的回應方面，公眾參與鄰避選址規劃的評論意見，無論以何種方式回應，絕對有必要慎重加以考慮。因此，也須保存評論和回應的記錄，以確保評論都得以回應。最后值得指出的是，整個行政程序的公眾參與不應僅局限于環境影響評價這一項程序，而應同時在鄰避選址規劃、證照核發程序中，通過聽證會或意見收集等制度促進公眾參與，以免將所有參與擠在環境影響評價程序中。

　　(三)科技治理：提高鄰避設施環保配置標準

　　實踐中，民眾認同鄰避設施建設的必要性，之所以抵制鄰避設施興建“家門口”，是因為當前我國鄰避設施無法實現污染零排放。因此，企業嚴格依據環保標準建設鄰避設施是緩解鄰避沖突的重要措施。建設符合環保標準的清潔鄰避設施項目，首先應當根據區域的環境容量，嚴格按照環評批復的要求，全面衡量現有技術工藝的環境影響、鄰避設備的安全性以及運行管理經驗等因素，選擇相應的污染治理技術，確保鄰避設施運行過程中產生的污染物滿足國家與地方環保標準。

　　第二，推進產業園區建設。在循環經濟產業園區中興建資源循環利用基地，整合城市公共基礎設施，形成以生活垃圾和餐廚垃圾處理設施為主，其他相關廢棄物處理為輔的一體化項目群，以此緩解鄰避設施選址壓力。同時，依循現有焚燒為主、填埋為輔的政策方針，科學配置焚燒、填埋等不同種類處理工藝，統一處理滲透液等污染物，確保各類廢棄物得到合理處置。

　　第三，嚴格控制鄰避設施工程建設質量。通過完善相關建設工程管理制度與工作程序，通過建設單位主體責任的落實，保證鄰避設施建設符合環保技術規范的要求。對于施工方降低工程和采購設備質量、偷工減料等惡意降低鄰避設施建設成本的行為，依法追究其法律責任。最后，合理處置鄰避設施建設運營中的飛灰污染。通過鼓勵飛灰資源化技術研發與應用，推進飛灰處置設施與鄰避設施同時設計、同時施工、同時投產使用。

　　(四)過程監管：加強鄰避設施運營環保督察

　　鄰避沖突生成的復雜肇因之一便是鄰避設施監管漏洞所導致的公信力缺失。由于我國環保產業起步較晚，部分鄰避設施的排放標準已無法滿足民眾對環境質量的要求，一些垃圾焚燒、排污處理設施等鄰避項目運營不善，同時環保監管缺位，共同造就了公眾對鄰避設施的不良印象和抵觸心理。唯有提高環境行政主管部門的公信力，才能避免環保設施選址建設過程中引發的鄰避事件。而公信力是建立在尊重民眾的知情權、參與權、監督權基礎之上的，體現在事前、事中、事后的全過程嚴格監管之中[26]。

　　因此，亟需強化鄰避項目實施后的全過程監管，確保政府監管責任和企業環境責任到位。環保部門通過定期的環保督察，監督檢查企業鄰避設施運營過程中是否合乎環保標準，強制企業定期披露設施運營過程中的關鍵污染物指標，并為利益攸關方提供獲悉上述信息的便利渠道，引導公眾通過制度內的途徑反映項目運營情況，公私協力保障鄰避設施依法達標、合規有序運營。相關部門應當配合環保部門督促企業完善鄰避設施運營過程中的相關環境治理設施，建立鄰避項目社會風險管理倒查機制，規避鄰避風險、化解鄰避沖突。

　　(五)事后救濟：建立鄰避沖突溝通協商機制

　　當前鄰避沖突治理結構失衡，公眾參與成為掣肘或擺設，政府因應邁入了科技迷思與維穩政治的兩個極端。政府在推動重大投資建設項目時，應符合決策透明及公眾參與的監督要求，并應與鄰近居民進行充分的政策溝通，以提高公眾對政府的信任程度。具體而言，鄰避爭議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎上，單由科技或政治來解決。尤其當社會結構的運作不再局限于社會資源如何有效公平分配的問題，同時必須考慮如何分配資源開發利用的環境風險和生態后果[27]。

　　而這些問題也只有通過法律程序理性才能夠解決。長期以來，政策專家試圖以“風險評估”過程，作為解決鄰避情結的環保爭議，之所以無法成為沖突雙方可以接受的合理程序，就在于它排除了公民討論、協商以及參與決策的機會，也就無法化解民眾對政府的高度不信任。

　　因此，為了有效解決鄰避問題，應當構建一套合乎實際的鄰避沖突商談協商機制，讓各種不同甚至沖突的意見皆能呈現，使得公民及政治精英與科技專家，可以從各類公開辯論及協商的學習過程中，了解和熟悉人們所關切的公共事務。換句話說，透過居民、政府官員與科技專家針對鄰避問題的界定及解決方案，有共同反思及參與的機會，進而共同參與最后政策的制訂，尋求大家所共同接受的方案，以符合決策正當性的情境，則鄰避沖突的化解，并非揮之不去的夢魘。

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