摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的根本目的在于保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，有必要在城鄉(xiāng)規(guī)劃核心法中確定公眾參與原則，并在相應(yīng)的操作性法規(guī)、規(guī)章中具體規(guī)定公眾參與的范圍、程序和方式，特別是應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃行為中引進(jìn)聽(tīng)證制度。聽(tīng)證的作用主要在于可以在各方參與人之間開(kāi)展互動(dòng)，使得受規(guī)劃影響的公眾都能通過(guò)聽(tīng)證發(fā)表意見(jiàn)，通過(guò)聽(tīng)證協(xié)調(diào)各方主體的利益，從而形成公共利益和各方主體利益最大化的最優(yōu)決策。

　　關(guān)鍵詞：論文,城鄉(xiāng)規(guī)劃,聽(tīng)證制度,法律

　　聽(tīng)證制度(hearing system)是指行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人表達(dá)意見(jiàn)，接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原則，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利[2]。

　　聽(tīng)證制度最初適用于司法領(lǐng)域，稱為司法聽(tīng)證(judicial hearing),后來(lái)逐漸擴(kuò)展到立法領(lǐng)域，稱為立法聽(tīng)證(legislature hearing)。20 世紀(jì)初，隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，聽(tīng)證程序開(kāi)始在行政領(lǐng)域得到運(yùn)用，稱為行政聽(tīng)證(administrative hearing)。行政聽(tīng)證有廣義和狹義之分，廣義的聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)在制作行政決定的過(guò)程中征求有關(guān)利害關(guān)系人意見(jiàn)的活動(dòng);狹義的聽(tīng)證則僅指聽(tīng)證會(huì)，也叫正式聽(tīng)證(formal hearing),即行政機(jī)關(guān)為了合理、有效地制作和實(shí)施行政決定，公開(kāi)舉行由利害關(guān)系人參加的聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)的活動(dòng)[3]。

　　一、聽(tīng)證制度在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的適用情形

　　從各國(guó)行政程序法關(guān)于聽(tīng)證制度的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于聽(tīng)證適用范圍的規(guī)定可以區(qū)分為三種類型，第一種是以美國(guó)為代表的，對(duì)于聽(tīng)證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規(guī)定，即具體在什么情形下適用聽(tīng)證程序由單行法律規(guī)定，而有關(guān)聽(tīng)證程序的具體規(guī)定則在《聯(lián)邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要自行決定是否適用聽(tīng)證程序，如韓國(guó)。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)相結(jié)合的做法，如日本《行政程序法》的規(guī)定[4]。由于中國(guó)目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第26條和第50條對(duì)于聽(tīng)證程序的適用情形作出了概括式的規(guī)定，但是對(duì)于聽(tīng)證程序的細(xì)節(jié)方面并未作出規(guī)定，可見(jiàn)未來(lái)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)有必要對(duì)聽(tīng)證制度的具體程序在實(shí)施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)中加以明確規(guī)定。

　　至于城鄉(xiāng)規(guī)劃在哪些階段和事項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證制度，從目前世界各國(guó)和中國(guó)有關(guān)立法中聽(tīng)證制度的規(guī)定來(lái)看,聽(tīng)證主要有三種類型:立法聽(tīng)證(包括國(guó)家法律和地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的聽(tīng)證);行政決策聽(tīng)證(包括行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽(tīng)證);具體行政行為聽(tīng)證(包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽(tīng)證)。結(jié)合以上聽(tīng)證類型的劃分，可見(jiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的內(nèi)容十分復(fù)雜，規(guī)劃的編制和審批階段類似于規(guī)范性文件的制定，應(yīng)適用行政決策聽(tīng)證的方式，而規(guī)劃的許可和實(shí)施階段關(guān)系到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)適用具體行政行為聽(tīng)證方式。因此總體來(lái)說(shuō)，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)階段都應(yīng)設(shè)立聽(tīng)證程序，使它成為相對(duì)方的一項(xiàng)權(quán)利。但考慮到所有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序中都適用聽(tīng)證程序可能會(huì)影響行政行為的效率，可以參照美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的做法，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽(tīng)證制度區(qū)分為正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證兩種方式，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批等階段，由于其制定的規(guī)劃內(nèi)容較為抽象，并未直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，可以采取非正式聽(tīng)證的方式，如聽(tīng)取意見(jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等;而對(duì)于城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃的編制和規(guī)劃的許可、實(shí)施階段中行政機(jī)關(guān)采取的具體行政行為，對(duì)一定范圍內(nèi)的相對(duì)人利益產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)適用正式聽(tīng)證的方式。

　　\二、排除聽(tīng)證適用的特殊事由

　　公眾參與應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃程序中的一項(xiàng)基本原則，但是法律明確規(guī)定排除聽(tīng)證程序的適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該法的規(guī)定。如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分作出前，應(yīng)給予當(dāng)事人對(duì)與決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見(jiàn)之機(jī)會(huì)。”但是如果根據(jù)案件的情況，沒(méi)有聽(tīng)證的必要的，可以不舉行聽(tīng)證。特別是在下列情況下，行政機(jī)關(guān)可以免除聽(tīng)證：(1)于急迫的情形，或?yàn)楣�共利益有必要�?yīng)立即決定的;(2)如舉行聽(tīng)證將難遵守對(duì)決定有重大關(guān)系的期限的;(3)官署拒絕當(dāng)事人的請(qǐng)求，而且對(duì)當(dāng)事人在申請(qǐng)或聲明中所作的關(guān)于事實(shí)的陳述，作出不同的對(duì)其并無(wú)不利的認(rèn)定的;(4)官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過(guò)自動(dòng)機(jī)器設(shè)備作出行政處分時(shí)，不適用聽(tīng)證;(5)行政執(zhí)行時(shí)所采取的措施;(6)與公益的強(qiáng)制性要求相抵觸時(shí)。日本、葡萄牙、韓國(guó)、澳門地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)也采取了與德國(guó)相同的做法。

　　中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確哪些情形不適用聽(tīng)證程序，總體來(lái)說(shuō)，舉行聽(tīng)證會(huì)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項(xiàng)，結(jié)合外國(guó)行政程序法的規(guī)定和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)可以考慮作出列舉式規(guī)定，排除適用聽(tīng)證的情形包括：(1)規(guī)劃內(nèi)容涉及國(guó)家秘密的;(2)規(guī)劃事項(xiàng)關(guān)系重大公共利益，且規(guī)劃實(shí)施具有緊迫性的;(3)規(guī)劃的制定、實(shí)施對(duì)于相關(guān)人沒(méi)有產(chǎn)生不利影響的;(4)法律、法規(guī)規(guī)定的其他不適用聽(tīng)證的情形。此外，對(duì)于涉及總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制行為等對(duì)相對(duì)人利益不產(chǎn)生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規(guī)范性文件的制定程序，宜采用非正式聽(tīng)證方式，而不需要適用嚴(yán)格的正式聽(tīng)證程序

　　三、聽(tīng)證制度中的當(dāng)事人和參加人

　　擴(kuò)大公眾參與的范圍是當(dāng)代行政程序法發(fā)展的基本趨勢(shì)，在聽(tīng)證程序方面，有關(guān)利害關(guān)系人的范圍也在不斷擴(kuò)大。對(duì)利害關(guān)系人范圍的確定從中國(guó)立法及司法實(shí)踐來(lái)看，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為法律上的利害關(guān)系必然是一種直接的、嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體行政行為只有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生或?qū)��?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，才能被認(rèn)定為有利害關(guān)系;而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對(duì)于利害關(guān)系人的認(rèn)定并不是看行政行為對(duì)相對(duì)人利益是否產(chǎn)生法律上的直接影響，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及到凡是因規(guī)劃行為可能產(chǎn)生不利影響的人，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，將間接利益相對(duì)人排除在聽(tīng)證之外不符合公正原則，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與的理念也不一致。而對(duì)于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進(jìn)一步作出區(qū)分，前者一般稱為當(dāng)事人，后者被稱為參加人。從英美法系國(guó)家的判例看，參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人有逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。如美國(guó)哥倫比亞特區(qū)上訴法院認(rèn)為，“為了保證聽(tīng)證能夠有效率地進(jìn)行，方法不在于排除有權(quán)參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人，而在于控制聽(tīng)證的進(jìn)程，要求所有參加聽(tīng)證的人不偏離所爭(zhēng)論的問(wèn)題，不提出重復(fù)的或無(wú)關(guān)的證據(jù)。”[5]

　　各國(guó)行政程序法對(duì)于聽(tīng)證中當(dāng)事人和參加人的規(guī)定也有所不同，有的對(duì)當(dāng)事人和參加人分別作出規(guī)定，如日本《行政程序法》第17條第1款規(guī)定，聽(tīng)證主持人認(rèn)為有必要時(shí)，對(duì)當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者,得要求其參加該聽(tīng)證程序或許可其參加該聽(tīng)證之相關(guān)程序。有的則將當(dāng)事人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，包括了參加人在內(nèi)都由行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)或依職權(quán)，通知其參加為當(dāng)事人，如德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》對(duì)當(dāng)事人的界定。德國(guó)《行政程序法》第13條規(guī)定則采用了聽(tīng)證參與人的概念，聽(tīng)證參與人包括：(1)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人;(2)行政機(jī)關(guān)的行政行為擬指向的或已指向的人;(3)行政機(jī)關(guān)擬與之或已與之訂立合同的人;(4)行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)或應(yīng)請(qǐng)求，通知可因行政程序結(jié)果而損害利益的人作為參與人;(5)程序結(jié)果對(duì)第三人有影響的，應(yīng)其請(qǐng)求亦應(yīng)通知其為參與人;行政機(jī)關(guān)知道該等人的，應(yīng)在行政程序開(kāi)始時(shí)即對(duì)其作出通知。所以，中國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證程序當(dāng)事人與參加人，范圍包括一切受規(guī)劃直接影響其利益的人和因規(guī)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響的人。

　　結(jié)合各國(guó)行政程序法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃聽(tīng)證程序中的當(dāng)事人一般應(yīng)享有以下權(quán)利：(1)獲得相關(guān)規(guī)劃信息的權(quán)利。可以由規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)在擬定、初步?jīng)Q定時(shí)發(fā)出公告，也可以由當(dāng)事人申請(qǐng)獲得，公告和申請(qǐng)內(nèi)容一般應(yīng)包括聽(tīng)證所要涉及的主要事實(shí)和法律問(wèn)題。(2)委托辦理人的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容既涉及很多技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)又涉及事實(shí)認(rèn)定和法律問(wèn)題，因此，應(yīng)允許當(dāng)事人和參加人委托專家進(jìn)行論證和律師辦理。(3)陳述意見(jiàn)和提出異議的權(quán)利。聽(tīng)證的內(nèi)涵即體現(xiàn)為聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，因此，當(dāng)事人有權(quán)陳述其意見(jiàn)并可提出異議，對(duì)于異議聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)給予書(shū)面答復(fù)。(4)提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利。證據(jù)是行政程序的核心問(wèn)題，行政決定要根據(jù)被聽(tīng)證主持人所接受的證據(jù)作出，因此，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)提出證據(jù)，并對(duì)不利于自己的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，以防止行政機(jī)關(guān)只根據(jù)一面之詞作決定[5]。

　　四、城鄉(xiāng)規(guī)劃中聽(tīng)證制度的主要內(nèi)容

　　按照上文關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃聽(tīng)證程序的分類可以將聽(tīng)證程序區(qū)分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種形式。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽(tīng)證程序與一般的正式聽(tīng)證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽(tīng)證程序主要涉及一個(gè)行政機(jī)關(guān)與一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)當(dāng)事人的關(guān)系，而城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)不僅涉及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，還與多個(gè)利害關(guān)系人有關(guān)。規(guī)劃程序中的聽(tīng)證不僅是發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，還是一個(gè)多種利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃的聽(tīng)證除了適用聽(tīng)證程序的一般要求外，理應(yīng)有更為縝密的特殊規(guī)定[6]。在德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于一定地區(qū)內(nèi)土地的特定利用或重大公共設(shè)施的設(shè)置，涉及到多數(shù)不同利益人及不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)劃確定裁決程序，必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)和聽(tīng)證，最終作出的規(guī)劃確定裁決具有核準(zhǔn)規(guī)劃實(shí)施、集中事權(quán)和形成效果。有鑒于此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)對(duì)于城市總體規(guī)劃和跨區(qū)域性的規(guī)劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽(tīng)證的方式，而對(duì)于各城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃、特定區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、重大公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和舊城改造規(guī)劃等方案應(yīng)當(dāng)采用正式聽(tīng)證的方式，城鄉(xiāng)規(guī)劃中正式聽(tīng)證的主要步驟如下：

　　1.聽(tīng)證機(jī)關(guān)接到規(guī)劃擬定主體的規(guī)劃草案后，首先應(yīng)當(dāng)向規(guī)劃事項(xiàng)所涉及的其他行政機(jī)關(guān)送達(dá)規(guī)劃草案，征求這些機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。這些機(jī)關(guān)在收到聽(tīng)證機(jī)關(guān)的通知和材料之日起的法定期限內(nèi)發(fā)表意見(jiàn)。表達(dá)的意見(jiàn)必須充分具體，主要是表明規(guī)劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。

　　2.規(guī)劃草案的公開(kāi)。聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把規(guī)劃草案公布在受規(guī)劃影響的地方政府網(wǎng)站、地方日?qǐng)?bào)或是公告欄上。程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)劃草案被陳列的時(shí)間，以保證社會(huì)公眾有足夠的機(jī)會(huì)能夠了解該規(guī)劃的內(nèi)容。例如德國(guó)《行政程序法》規(guī)定，聽(tīng)證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)月，以供人查閱。

　　3.提出異議。所有認(rèn)為自己的利益受到規(guī)劃影響的人都可以提出異議。利害關(guān)系人提出異議可以采取書(shū)面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作記錄。

　　4.舉行聽(tīng)證會(huì)。在異議期限屆滿之后，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃擬定主體、利害關(guān)系人和與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聽(tīng)證，根據(jù)單行法律的規(guī)定或者聽(tīng)證機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，還可以邀請(qǐng)專門問(wèn)題的專家或是為本規(guī)劃提供鑒定結(jié)論的專家參加聽(tīng)證會(huì)。規(guī)劃確定程序中聽(tīng)證會(huì)的目的就是要權(quán)衡與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的各種利益。所以，聽(tīng)證會(huì)不僅僅具有聽(tīng)證功能，還具有協(xié)調(diào)功能;聽(tīng)證會(huì)不僅給予了各方以發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而且使彼此沖突的意見(jiàn)盡量得以協(xié)調(diào)，從而使最終的規(guī)劃確定裁決的內(nèi)容更為理性。規(guī)劃確定中的聽(tīng)證程序除了適用針對(duì)規(guī)劃的特殊規(guī)定之外，也要遵守聽(tīng)證程序的一般規(guī)則。

　　5.聽(tīng)證機(jī)關(guān)作出聽(tīng)證結(jié)論。聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，遞交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)[6]。

　　以上是正式聽(tīng)證程序的主要內(nèi)容，而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃編制等抽象性行政行為，應(yīng)當(dāng)采用非正式聽(tīng)證的方式以提高行政效率。非正式聽(tīng)證的方式主要有聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)，論證會(huì)等方式，這些方式的內(nèi)容方面可以參照正式聽(tīng)證中的有關(guān)內(nèi)容，主要目的不是對(duì)規(guī)劃涉及的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，而主要是就規(guī)劃內(nèi)容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規(guī)劃的內(nèi)容，取得公眾的認(rèn)同和理解。

　　五、聽(tīng)證結(jié)論的法律效果

　　在聽(tīng)證過(guò)程之中聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)將規(guī)劃草案內(nèi)容、各方表達(dá)的意見(jiàn)、已經(jīng)達(dá)成一致的意見(jiàn)、沒(méi)有消除的異議和聽(tīng)證機(jī)關(guān)自身對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的意見(jiàn)予以記載形成聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，聽(tīng)證報(bào)告書(shū)的性質(zhì)類似于一般聽(tīng)證程序中的聽(tīng)證記錄。對(duì)于聽(tīng)證記錄是否具有約束力主要有兩種規(guī)定，一種是以美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》為代表，明確規(guī)定了案卷排他原則，亦即行政機(jī)關(guān)的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒(méi)有論證的事實(shí)為根據(jù)，否則行政裁決無(wú)效。另一種是以德國(guó)《行政程序法》為代表，日、韓等國(guó)行政程序法也有相似規(guī)定，規(guī)定了聽(tīng)證記錄對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽(tīng)證記錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽(tīng)證記錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽(tīng)證記錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽(tīng)證記錄為根據(jù)。

　　而規(guī)劃聽(tīng)證報(bào)告書(shū)對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否具有約束力不可一概而論，結(jié)合前文所述對(duì)于規(guī)劃的正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序的區(qū)分，筆者認(rèn)為，對(duì)于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批應(yīng)當(dāng)采取非正式聽(tīng)證方式，因而聽(tīng)證機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)證報(bào)告書(shū)(聽(tīng)證筆錄)可借鑒德國(guó)的做法，所作的聽(tīng)證報(bào)告書(shū)不是最終的規(guī)劃決定，不是已經(jīng)完成的行政行為，不具有外部法律效果，當(dāng)事人不能對(duì)聽(tīng)證報(bào)告書(shū)提起行政訴訟。聽(tīng)證報(bào)告書(shū)只是輔助性的，最終的行政決定應(yīng)由規(guī)劃職能機(jī)關(guān)作出。但是聽(tīng)證報(bào)告書(shū)絕不是無(wú)足輕重的，因?yàn)槁?tīng)證機(jī)關(guān)有義務(wù)在聽(tīng)證報(bào)告書(shū)中闡明其對(duì)規(guī)劃所涉及的各方利益沖突的癥結(jié)所在，各種利益的權(quán)衡，比較合理的規(guī)劃方案等的看法，以供決定機(jī)關(guān)參考。而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的確定和許可應(yīng)當(dāng)采取正式聽(tīng)證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對(duì)人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機(jī)關(guān)在作出規(guī)劃確定裁決和規(guī)劃許可時(shí)，聽(tīng)證記錄應(yīng)當(dāng)作為唯一的依據(jù)。

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