摘要：頻發的食品安全事故不僅使人的生命、健康受到威脅，而且給國家經濟發展、政治穩定、社會安定帶來干擾和威脅，在食品安全保障事業中推行行政問責制勢在必行。闡釋了行政問責制在食品安全保障事業中的現實意義，并在此基礎上提出了完善措施。

　　關鍵詞：食品安全論文,食品安全,行政問責制,現實意義,完善

　　1　行政問責制在我國的發展狀況

　　食品安全問題的頻發，已成為影響我國社會穩定的重要因素。食品安全問題引發的行政問責風暴，有理由使我們更多的深入思考食品安全中的行政問責問題。“三鹿問題奶粉”的問題，全國刮起問責風暴，大批官員因重大事故被免職。重大安全事故連續發生，問責風暴相繼刮起;辭職、引咎辭職、責令辭職、免職，面對問責風暴，問責的標準究竟是什么?免職之后的官員究竟該何去何從?面對免了的領導，卻免不了的事故，行政問責又該如何能有更好的效果?

　　溫家寶指出，一些地方連續發生食品安全事件和生產安全事故，嚴重損害人民生命健康，造成了極其惡劣的社會影響，教訓十分深刻。各級黨委和政府必須把食品安全和安全生產工作擺到重要的日程上來，任何時候都不能松懈，這是貫徹落實科學發展觀的要求。絕不能以損害人民生命健康來換取企業發展和經濟增長。要強化行政問責制，出了問題必須嚴格追究領導責任。要加強公民道德、職業道德、企業道德、社會道德建設，在全社會形成誠信守法的良好環境。要切實加強對食品研發、生產、流通、消費各個環節的監管，大力整頓食品行業市場秩序，堅決打擊違法犯罪行為，確保食品質量安全，讓群眾屹得放心。

　　2　食品安全行政問責制的原因分析

　　2.1　體制障礙

　　社會主義市場機制不完善，造成政府無法及時的獲得有效的監管信息。

　　(1)信息不對稱是食品市場失靈的主要原因。市場主體——生產者、消費者、政府之間存在著嚴重的信息不對稱。消費者與生產者之間的信息不對稱。由于食品與工業品不同，食品的質量具有隱匿性，其內在質量，如有無農藥殘留、有無違禁添加劑等有害物質，消費者單憑直觀是無法判斷的。同時食品的傷害具有滯后性，一般來講，消費者受到食品傷害后，其傷害癥狀不是馬上表現出來的。而消費者受時間、精力和能力的限制，一般只能接受企業的聲明、廣告和宣傳。消費者與生產者相比，在食品質量信息方面處于劣勢地位。

　　(2)政府與生產者之間的信息也不對稱。從理論上講。政府作為監管者有能力檢測食品質量狀況，但是要檢測獲取食品質量信息需要成本。尤其是目前我國的食品生產企業小而多，據統計，全國共有食品生產加工企業44.8萬家，其中10人以下小企業小作坊35.3萬家。在這樣情況下，要獲取完備的信息，需要高昂的成本。

　　(3)消費者與政府之間也存在著信息不對稱。由于各種原因，政府一般不會把食品的質量安全信息迅速、有效地傳遞給消費者，消費者無法獲取足夠信息。在信息不對稱條件下，生產者難以從改善產品質量中獲益，因違反質量安全法規而受罰的機率又很小，作為經濟人的生產者必然利用其信息優勢地位，實現自身利益最大化。這樣的結果是食品質量難以保證，政府難以實施有效的監管。

　　2.2　我國行政體制中職、權、責不清

　　政府職能定位不準。目前，我國還沒有從國家的層面制定較為完善的食品安全監管機制。食品安全監管體制運行中存在明顯的政出多門、職能交叉重疊、權責不明等問題，同時叉缺乏一個權威主體負責所有的食品安全執法。部門眾多、分段執法的監管權分配的行政體制，不僅增加了食品監管執法成本，而且容易導致明顯的執法漏洞，大大削弱了食品監管的有效性。

　　(1)黨政之間的權責不清在黨政官員之間，責任如何分配，帶有一定的不可預期性。這種不可預期性與黨政之間的權責不清相連。

　　(2)上下級行政機關之間權責不清如果需政府承擔責任，到底是問到哪一級?需要幾級政府來承擔責任?在食品安全行政執法領域，上級部門委托下級部門行政執法的現象很普遍，上級食品安全部門能否因委托而免責?基層食品安全部門對轄區內中央直屬企業、省屬企業的監管責任到底有多大不明晰。

　　(3)食品安全部門與其他部門之問的權責不清。目前的食品安全管理模式是分割的，由于政府職能轉變尚未到位，部門之間權力的劃分存在很多交叉、重疊之處，有利可圖時積極行使權力，爭奪權力，出了問題則互相指責，推卸責任。

　　3　完善食品安全行政問責的運行機制

　　3.1　健全食品安全管理行政問責的法律體系

　　行政問責是建設責任政府和民主政治的必然要求，也是一項重要的法律制度，需要依法實施。在什么情況下應當追究行政官員的責任，問責如何啟動、由何人依何程序認定官員失職、官員究竟應當承擔什么責任等這一系列問題都需要法律明確加以規定。問責的依據主要是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》中的相關規定。此外還有一些部門規章和地方政府規章。這些規范性文件不僅存在著法律位階低、問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性。

　　實踐證明，為了使行政問責制成為一種長效機制，使行政問責制從行政性問責切實轉變到法律性問責，應該在整合現有的法律、法規和條例的基礎上，制定和頒布專門的行政問責法規，以法律的方式來使問責制法律化、制度化，真正使問責有制可守、有章可循。加快推進行政問責制度的法制化進程，本文認為主要從兩方面來推進：(1)通過整合形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的，全國統一的，結合實際的問責法律法規。規范問責主體及其權力，確定行政問責客體，規定行政問責事由，明確行政問責方式，界定責任體系等。(2)在追究公務員違法行政或不作為的法律責任時，必須經過具有法定事由并經過法定程序。這就要求問責主體在行使職權時，既要依據實體法，也要遵循程序法。在行政問責過程中，一旦違反法定程序就會影響問責結果的公正，并損害責任人的程序權利。為了保障問責對象的程序權利，必須改變以往那種“重實體輕程序”的做法，依照法定程序實施問責。

　　3.2　培育食品安全行政問責文化

　　營造行政問責文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民為本”思想為核心的新政治道德。歐文·E·休斯指出：“公共行政無論在總體上還是在行政人員個體那里，都應當把維護公共利益作為不可移易的目標，任何脫離這一目標的行為都是對其責任的背離，而且應當承擔其后果和責任。即使得不到法律的懲罰也應當受到道德的譴責。”因此。在保障全體國民食品安全這一偉大事業中，各級政府及其監管部門應樹立“有權必有責”的行政責任意識，真正履行以人為本，全心全意為人民服務的宗旨。

　　行政問責文化包括兩個方面：一方面作為“行政”文化，它包括行政思想、行政理想、行政道德、行政觀念、行政傳統、行政習慣等等，促使政府及公務員盡職盡責;另一方面作為“問責”文化，它通過問責主體對問責客體的監督、質詢等活動，促使政府及公務員積極回應社會訴求，主動承擔責任。行政問責文化作為柔性機制，對于強化官員的責任感和自律意識、彌補剛性問責制度的“盲區”、造就公民意識等方面具有重要作用。(1)行政問責文化有助于強化官員的責任感和自律意識，它給官員產生強大而無形的壓力，大大地提升官員的責任感，使其更好地為人民服務。(2)行政問責文化為保證行政權力的有效、合法運行提供良好的外部環境。(3)行政問責文化具有對于法律責任的補位功能。在行政領域中，法律規范在實踐中與具體行政行為的責任需求很難實現完全的相符，因此而導致責任的“盲區”，限制其功能的發揮。所以，行政問責文化的補位功能發揮提供了廣闊的空間。

　　3.3　建立食品安全行政問責層級體系

　　應對突發食品安全事件預案中對食品安全事件分級，食品安全行政問責也應當分級。根據食品安全事件危害大小、影響程序、責任機關及責任人的級別等對食品安全行政問責進行分級，進而對各級別問責進行相應的規范，建立食品安全行政問責層級體系。

　　在民主政治下，國家的一切權力來自于人民，政府通過授權獲得管理國家和社會公共事務的權力。政府作為食品安全監管的主導性主體，對于分散在其他綜合監管部門的監管權，應該進行調整、清理和回收，最大程度上解決多頭執法問題，保證監管機構監管權的統一。在配置監管權的時候我們要遵循統一指揮原則、控制適度原則、權責對等原則。為了完成監管總體目標，需要把監管工作任務分解，然后委托一定數量的管理者負責，并授予一定的權力，以保證監管目標的實現。這里的權力配置主要包括創制權、決定權、命令權、執法權、強制權、處罰權、監督權。權力分配的結果形成橫向和縱向兩種組織結構形式，縱向結構設計的結果是產生了決策的層級化，確定了由上到下的指揮鏈以及鏈上每一級的權責關系，具有明確的方向性和連續性。橫向結構設計的結果是形成監管組織的部門化和相互之間的關系，確定了監管部門的基本職能、監管部門負責人的控制幅度、內設部門的劃分標準以及監管部門之間的工作關系。縱向職權配置與橫向職權配置應相互結合，橫向和縱向監管權的重疊和交叉，促進監管權的相對集中。

　　在宏觀層面，國家的食品藥品監督局具有指導和協調相關部門的權力，具有制定監管法律、標準的權力，同時相對應其承擔的食品安全責任也比較大;在中觀層面，省(自治區)直轄市、地級的體制基礎是尊重現行架構以分為主，食品藥品監管聯席會議是具有獨立法律人格主要起協調作用的行政主體，基于其功能定位是協調作用，敵職權范圍應該相對狹小;在微觀層面，縣級行政主體的職權也應該相對集中到一到兩個部門，目前存在的基層權力過于分散情形應該改變。因此，建議基層執法權集中，利于監管工作統一展開，提高監管效率。

　　監管權的配置必須在兩個方面進行權衡：其一，職權范圍擴大將帶來監管和協調成本的增加，但是信息的溝通和傳遞速度比較快;其二，監管任務完成效率具有遞減性，監管層級增加將影響信息的傳遞速度，信息失真度加大，但有利于工作任務的銜接與控制。