政治學研究之地方政府的政策規避和政策創新 介紹本站精品期刊：《政治學研究》(雙月刊)是全國唯一的國內外公開發行的政治學專業學術理論刊物，中國社會科學院主管，中國社會科學院政治學研究所主辦。

　　內容提要：政策規避是我國地方政府政策執行過程中的一種常見行為，它具備目標偏離性、行為隱蔽性、活動相關性、主客觀結合性等特點。政策創新的實質是地方政府在政策執行中的決策、價值、觀念、原則、思路、方法和手段的創新。政策創新在政策目標的趨向性、政策措施的新穎性和有效性以及政策執行結果的外部經濟性等方面與政策規避有著本質的區別，是現階段防范和治理政策規避的根本途徑。

　　關鍵詞：政治學研究,政策規避,政策創新,辯證關系

　　我國改革開放以來特別是近年來，絕大多數政策的制定是正確的，政策實踐中出現的各種重大問題愈來愈多地屬于政策執行范疇，或者說愈來愈密切地與地方政府的政策執行不力相關，其主要表現就是一些地方“上有政策，下有對策”。尤為值得注意的是，一些地方政府還往往打著政策創新的旗號進行政策規避，這種行為不僅嚴重危害中央的政令暢通，破壞統一的政策秩序，而且具有相當大的欺騙性和迷惑性。因此，對地方政府的政策規避與政策創新進行深入辨析，具有重大的理論與實踐意義。

　　一、政策規避的含義、特點與表現形式

　　筆者認為，所謂政策規避，就是指地方政府在政策執行過程中，采取有意偏離、違背政策目標的行為或者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關利益的調整和分配，從而使政策目標不能實現的現象和情形。政策規避是對政策執行偏差、政策執行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標實現的政策執行行為的理論統稱。如果說政策的本質是利益的調整與分配，那么政策規避的本質是對政策所調整和分配的利益的反向調整與分配，是實現政策目標的一種功能性障礙。

　　(一)政策規避的構成要素

　　1、政策規避主體。即從事政策規避的人或組織。包括政策執行主體和政策執行對象。政策執行主體往往本身又是執行對象。如地方政府既是機構改革政策的執行對象，又是該政策的執行者;地方各級計劃生育管理部門的公務人員既是計劃生育政策的執行人員，同時也是執行對象。本文所指的政策規避主體特指負有政策執行職責的地方政府及其履行公務的人員。

　　2、政策規避行為。即不執行或不遵守政策的行為。包括完全不執行、不完全執行或完全不遵守、不完全遵守。政策規避行為既可以是政策規避主體積極的、主動的、故意的行為，也可以是政策規避主體消極的、機械的、不作為的行為。兩種行為雖然形式不同，主觀態度不一樣，但造成的后果一樣，都妨礙政策目標的有效實現。當前，隨著地方各級政府利益的擴張，各種明目張膽的、積極主動的政策規避行為越來越突出，越來越占主導。

　　3、政策規避后果。主要是指政策目標不能實現。包括完全不能實現和不能完全實現(即部分不能實現)的情形。政策目標能否實現，是判斷政策規避是否發生的唯一標準，也是分辨政策規避與政策創新的唯一標準。

　　(二)政策規避的基本特點

　　1、目標的偏離性。目標的偏離性是政策規避最基本的特點，也是政策規避所導致的直接后果。政策目標是政策執行所應達到的實際效果，它既是政策制定的起點，也是政策執行的終點，它貫穿于整個政策過程之中，是衡量政策制定和政策執行正確程度和效益程度的重要標準。一旦已確定的政策目標和以這一目標為指向的政策執行之間出現偏差，政策規避便隨之產生。

　　2、內容的失真性。政策規避使原有政策在實際執行過程中變形、走樣、甚至落空，從而失去了原有政策的真實性。任何一項合理的政策都無一例外地包含一定的原則、規定和措施等具體內容。政策目標正是通過政策所包含的各項具體內容體現出來的。所以，當政策規避的情形發生時，原有政策在執行時要么變得貌似神離、殘缺不全，要么就是被替換執行，或者擴大執行，要么就根本沒有被執行。

　　3、行為的隱蔽性。政策規避行為并不是常常以直接、公開的形式同政策及政策目標發生沖突的。這是因為政策具有原則性和強制性的特點，而且政策制定者與政策執行者之間客觀上存在著命令與服從的關系，因此政策執行者在利益和行為上必然受到政策制定者的制約，所以政策規避者的行為常常呈現出表面上的合理合法性和符合政策要求的特點，他們往往會打著貫徹政策的旗號而實際上干著違背政策目標的勾當，其行為具有相當的隱蔽性和欺騙性。

　　4、活動的相關性。政策規避過程中，政策規避者所從事的執行活動通常會與既定政策發生這樣那樣的關系，這一點與政策規避行為的隱蔽性特點密切相連。政策規避者一方面可能為了維護局部利益而對代表著整體利益的政策隨意進行取舍，另一方面他們又不得不使自己的執行活動與既定政策發生一定的聯系，從而使其局部利益合理化。

　　5、主客觀結合性。政策規避是主體行為和客觀條件相互作用的產物，是主客觀的統一體。在主觀方面，政策規避的產生既可能源于主體的利益沖動與追求，也可能是主體認識水平低下的結果;在客觀方面，政策規避的產生既有制度的缺陷以及政策執行體制、環境和資源制約的因素，也有政策本身的原因等等。

　　(三)政策規避的現實表現形式

　　1、政策敷衍。主要指在政策實施過程中，地方政府只做表面文章，只搞政策宣傳而不務實際，不采取可操作性的政策執行措施，不落實執行政策的組織、人員、資金，或被動坐觀，觀上面的招數，等新政策出臺;或觀上面的態度，看是否來硬的;或觀左右行動，看是否動真的。在這種情況下，政策執行容易錯失最佳時機，從而直接影響政策問題的解決和政策目標的實現，使政策成為一紙空文。

　　2、政策損缺。主要指作為政策執行者的各級地方政府在執行中央政策時根據地方的利益需求對政策的精神實質和內容進行任意取舍，對自己有利的部分就貫徹執行，不利的部分則不予執行，致使中央政策的內容殘缺不全，無法完整地落到實處。

　　3、政策附加。主要指政策在執行過程中被地方執行者附加了不恰當的內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了原政策的要求。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”，打著結合地方實際的旗號另搞一套，自行其是，謀取個人或局部私利，從而導致政策執行擴大化。

　　4、政策替換。主要指地方執行者對政策的精神實質或部分內容有意曲解甚至歪曲，利用政策的某些抽象性，借口本地區的特殊性，根據自己的解釋來執行政策，從而導致政策內容嚴重失真甚至被完全替換為與原政策毫不相干的“新”政策。

　　5、政策停滯。主要指由于地方政府的局部利益或具體執行者的個人利益與政策存在較大的矛盾，從而導致地方政府和具體執行者采取消極的執行態度，從而使政策一開始就不可能得到貫徹實施，或者在政策執行的某階段、某環節必然出現“中梗塞”。我們通常所說的“虎頭蛇尾、有始無終”等均屬于政策停滯的情形。

　　6、政策照搬。主要指在政策執行過程中，地方政府不發揮主觀能動性，不尋求政策執行的有效途徑和措施，不主動創造政策執行所需要的環境、條件、時機，而是機械地照搬照抄，不顧本地實際情況，“原原本本傳達，原封不動落實”。政策照搬表面上看起來似乎是在積極地、不折不扣的執行政策，而實際上卻對政策目標的實現起著十分消極的作用。

　　7、政策誤用。政策誤用也表現為政策在執行中“走樣”、“變形”，但其產生的原因，主要是政策執行者的自身素質不合格。政治、業務、思想素質低，認識水平低，理解能力差，對某項政策的精神實質吃不透，因此，把本來正確的政策理解錯誤了，貫徹執行起來也就自然會“走樣”、“變形”。

　　8、政策投機。按照傳統理論，政策投機一般是指通過遵守政策的形式達到違背政策目的的行為。當辦理論中，有人從政策經濟學角度，將政策投機行為解釋為行為人在多元化的政策中，以“擦邊球”的方式進行的政策執行行為。政策投機使政策成了某些地方政府手中的資源，通過分配“特殊”政策，來獲取和滿足自身的特殊利益。

　　9、政策違背。政策違背是指地方政府有意違反國家現行政策的行為。其表現之一是“不應為而為”，即做出政策明確禁止的行為;表現之二是“應為而不為”，即不實施政策要求的行為。如近年來一些地方政府為了地方經濟的短期發展而在宏觀調控、安全生產、環境保護、土地管理、社會保障等方面不斷違背中央政策。

　　10、政策抵抗。政策抵抗是指地方政府出于地方利益等方面的原因而全面廣泛地抵制某項政策的行為。在抵抗政策的事件中，政策抵抗并不是抵抗一切政策，而是有選擇的抵抗，即抵抗那些與地方利益尖銳相沖突的政策。政策抵抗不同于一般的政策投機和政策違背。這主要表現在政策抵抗雖然是對原政策的直接而強烈的破壞，但它往往是地方改革要求的公開表達。

　　二、政策創新與政策規避的本質區別

　　由于政策執行是一個需要不斷變化和調整的動態過程，因此政策執行者就要依據政策的原則和自己所處的條件不斷選擇和決定自己的行動措施。在執行上級政策的過程中，不僅各級執行機構要結合本地區、本部門的特點制定切合實際的政策實施措施，而且各級執行機構的執行人員也要據此制定自己具體的行動計劃，尤其是基層的政策執行人員則更應根據自己所處的特定條件，按照政策和計劃進行具體的決策，以處理各種實際的執行問題。因此，政策執行絕不是一個簡單的照章辦事過程，而是一系列不同層次的執行決策過程。這種執行決策本身就是一種具體政策的創制過程。如果這種執行決策能夠最大限度地實現甚至超越原政策的目標，那就是政策創新。可見，我們這里所說的政策創新其實就是指政策執行創新，實質是執行決策的創新，是執行價值、觀念、原則、思路、方法和手段的創新。

　　政策概念的基本要素，在于其必有一個目標、目的或宗旨。政策目標是政策執行的出發點與落腳點，政策執行的實質就是采取各種措施實現政策目標的過程。政策目標規定了政策方案的方向，是檢驗政策執行效果的唯一評判標準和尺度。政策執行質量的好壞，就集中表現為對政策目標的貫徹與落實程度。通過對現實政策過程的分析，我們發現在政策執行過程中往往既存在著政策規避行為，使得政策目標難以實現，同時又存在著政策執行創新行為，使得政策目標得以全面實現，政策效果得到最大發揮。政策創新與政策規避的本質區別體現在如下幾個方面。

　　(一)政策目標的趨向性不同

　　政策執行是指向和實現政策目標，還是偏離甚至背離政策目標，這是區分政策創新與政策規避的根本標準。如中央在黨政機構改革的方案及實施意見中規定，機構設置分為兩類：一類為必設機構，由中央編委確定，如計劃、教育、人事、民政等機構為必設機構。另一類為因地制宜設置的機構，由各地在機構限額內根據實際需要確定。機構改革總的目標和精神是建立起精簡、效能的行政管理體系。深圳市在執行這一政策時，認準這一目標，形成了宏觀經濟調控的大工業(經濟發展局) 、大商貿(貿易發展局) 、大農業(農業局)的行政架構，這種架構不僅精減了機構數量，而且為政府退出微觀經濟領域奠定了基礎，從而實現了精簡機構、轉變職能的目的，這是對“因地制宜設置機構”政策的創造性執行。然而，有的地方卻利用這一政策的靈活性，因人設廟，使機構改革中出現了隨意設置機構、機構超編等不良現象。從表面上看，兩者都符合“因地制宜設置機構”這一政策規定，但后者明顯偏離了機構改革的精簡、效能目標，因而是政策規避。

　　(二)政策措施是否具備新穎性和有效性

　　在執行政策的程序、步驟、措施、方法等方面是否有新的突破且行之有效，這是區分政策規避與政策創新的重要依據。根據著名的“丁伯根法則”，“政策手段變量必須在數量上多于政策目標變量”，否則，就會因缺乏可動用的手段，而使所擇定的目標成為可望而不可及的“奢侈品”。許多高層級的基本政策只是勾勒出政策目標的基本方向和原則，在具體執行中需要政策執行者在實踐中探索出行之有效的措施、方法，進而實現政策目標。如國有資產管理是一個世界性難題，我國的基本政策是政企分開，讓國有企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人。但在政策運作過程中，有的地方國有企業管理失控、國有資產大量流失、運作效率低下，政策執行基本上是失敗的。而深圳市在解答這一難題時早就成功地創造出了“國資委--國有資產經營公司--國有企業”三層架構的國有資產管理體系， 既實現了政企分開，又使國有資產保值增值，國有企業和國有控股企業的總資產10余年來增長了上千倍，探索出了一條對國有資產進行有效監管的新方式。

　　(三)政策執行結果是否具備外部經濟性

　　任何政策的執行結果都會對外部環境產生影響，如果政策結果的影響是積極的，那么該政策結果則被稱之為“外部經濟”，反之則為“外部不經濟”。盡管政策執行效果有時難以準確評估，有時甚至是無形的，但政策結果的外部經濟性仍然是區分政策創新與政策規避的重要指標。如“法律面前人人平等”這一政策目標提了幾十年，但現實生活中總會有一部分人因政治、經濟、文化等原因無法保護自身權益，法律面前人人平等在這部分人身上無法得到實現。1992年，中國第一個法律援助機構--“社會弱者權利保護中心”在武漢誕生，為那些社會弱者提供無償法律援助。其后，許多大城市相繼成立法律援助中心，這些行為的結果是使社會中許多弱者的權益得到保障，使“法律面前人人平等”原則逐步落到實處，其結果有明顯的外部經濟性。相反， 20世紀90年代，一些地方政府在執行破產政策的過程中，大肆縱容假破產、真逃債行為，使國家利益和當事人利益蒙受嚴重損害，其執行結果的外部不經濟性顯而易見，因而這樣的行為是踐踏政策的行為。又比如，廣西壯族自治區政府針對農村地區自然災害多發的狀況，從2007年起由財政出資為農村近65萬戶重點優撫對象、分散居住的五保供養對象和特困群體購買住房保險，增強了農民的房屋安全保障能力;上海市青浦區政府從2007年起設立“農民特種大病救助基金”，解決了青浦農民大病就醫的后顧之憂，這些措施都創造性地執行了農民減負政策。

　　三、政策規避與政策創新的辯證互動

　　(一)政策規避有時是對政策弊端的被動調適和優化

　　任何政策均不能以好政策和壞政策來加以簡單評價，因為政策的利弊可視為一枚硬幣的兩面，所謂“有光的地方，就有陰影”。一項政策往往存在以下缺陷： 1、守成傾向，即政策是一種不會輕易改變的規則體系; 2、政策規范框架中固有的剛性因素使解決不同地方的不同情況面臨困難; 3、規范的控制性引發約束的擴張性。這些缺陷常常導致政策脫離實際和僵化。所以，在一定條件下，寬容地對待某些政策規避正是矯正政策自身缺陷的有效途徑之一。例如，有些政策規避是在發展變化的客觀環境中對穩定的政策制度的新解釋或修正，使之在動與靜、保守與變革、僵化與無常的彼此力量之間謀求和諧統一;某些政策規避能給實際情況不同的主體在政策的原則性下進行不同回應，獲取適己所需自由空間。政策規避是對政策控制的反作用，政策的約束限制力愈大，主體進行政策規避的動機也愈強。政策執行和政策規避好似坐蹺蹺板游戲的兩方，它們不斷彼此適應和作用。政策執行的固定化能形成特定利益集團，從而不可避免地又會引致政策執行失靈，而政策規避則可以打破舊利益分配格局，從而拋棄原政策不合理部分，繼承其合理部分，增添新內容，產生新政策，而新政策實質上就是對原政策的否定之否定。由此可見，政策不可能盡善盡美恰恰就是政策規避能發揮一定積極作用的原因。

　　(二)政策規避曾經是我國政策創新的有效途徑之一

　　我國市場經濟體制和與之相適應的政策是在計劃經濟體制下蛻變出來的，因此在當時很多政策還是滯后的。這就意味著，一方面，地方政府必須改革和突破舊的經濟體制和與之相適應的政策;但另一方面，又不能明目張膽地破壞現有政策的權威性。為解決這個矛盾，某些旨在規避當時滯后政策的一些“土政策”、“擦邊球”，在中國社會經濟體制變革中就有一種特殊的積極意義。如果回顧歷史，就可以發現，盡管當時有些正式的政策制度并沒有及時改變，但一些地方政府針對它們的規避行為從一開始就得到了中央政府明示或默示的許可，這是特定制約條件下的一種理性選擇。這些選擇無論最后是否取得良好效果，都往往會促使政策的制定者重新審查、調整先前政策;或者制定出更加明確、細致的政策;或者擴大政策的適用邊界--久而久之，這些實踐就有可能形成一種新的規范性做法，一種新的游戲規則，并逐漸取代舊的規則體系。正如一位經濟學家所概括的，“許多實質性的經濟變革，都是在正式的制度沒有改、正式的'名稱'沒有變的情況下，人們首先在事實上采取了與正式規則相沖突的行動，改變了事實上的行為約束(Behavioral Constraints) ，創造出了各種新的經濟關系，使人們得以捕捉獲利的機會。”特別是在改革初期，政策和法律相當簡單、粗略，有時不僅難以執行，而且也沒有財力物力和人力來嚴格執行。在這種制度供給不足的條件下，為解決現實的急迫問題，各種政策規避措施幾乎是不可避免的。這種做法實際上是對法律和政策的一種豐富、充實和臨時補給。因此這種政策規避是中國經濟體制改革、政策創新的一個極其有效的方法。而且其意義還在于，這是一種漸進式的政策創新，它同時起著打破舊體制、蛻化舊體制，通過利害關系當事人的理性選擇逐步形成新規則體系的作用。這就使改革的阻力相對減少，使人們的接受能力增強，用經濟學的話說，就是節省了改革的“交易成本”。從這個角度來看，在中國經濟體制改革的起步階段，政策規避的現象必然會增多，甚至必須增多。

　　(三)政策創新是防范政策規避的根本途徑

　　隨著我國經濟社會的不斷發展和進步，制度、體系和規則的不斷完善，政策規避的政策創新意義會越來越小。而且任何政策規避都會削弱中央政府政策和法制的權威，如果任其發展，對我國市場經濟體制的完善和全國統一大市場的形成都是相當不利的。因為從歷史經驗來看，政策法律的權威性和統一性是建立全國統一市場和國家政策法制統一的不可缺少的先決條件。當政策規避不可避免甚至有必要的情況下，政策規避也許并不那么可怕，因為規避的產生本身就表明規避者意識到國家政策和法律權威的存在。真正嚴重的問題是，當政策規避一旦成為一種社會常態和行為習慣，那么這種行為常態和習慣就已經不是簡單的政策規避，而是對國家法律和政策的公然藐視和挑戰。因此，就我國當前政策執行的主要矛盾來看，防范和治理政策規避是矛盾的主要方面。對于政策創新，不僅需要我們去認識和把握創新規律，積極主動地推動，而且更應該通過鼓勵和提倡真正的政策創新來防范政策規避的發生。

　　值得強調的是，政策規避與政策創新是政策執行過程中的兩種執行狀態。政策創新是政策執行的理想狀態和最佳狀態，它是政策執行主體和各種政策資源、環境、條件、制度的能動的有機結合，是政策執行主體、客體和其他各種因素良性互動的結果;而政策規避則是政策執行主體、客體、執行機制和其他相關因素存在缺陷并相互產生不良影響導致的。在我國現實的政策執行中，大量的、常態的政策執行狀態是一種傾向于政策規避的非理想狀態。因此，全面推動政策執行創新，不斷提高政策執行質量，促使執行的非理想狀態向理想狀態轉變，是治理政策規避的根本途徑。