摘要：隨著我國工業化、城鎮化進程不斷加快，因征地糾紛引發的上訪和群體性事件經常發生，成為影響農村穩定與社會安定和諧的一個重要因素。通過對英國、法國、日本等發達國家征地糾紛處理制度進行系統的考察發現，其嚴格控制政府征地權力、充分保障被征地人權利、始終貫徹嚴謹規范程序的成熟經驗可為完善我國征地糾紛解決機制提供有益的啟示。我國征地糾紛解決機制的完善過程中，應將協商和行政救濟作為前置程序，建立健全征地糾紛仲裁解決機制，完善司法救濟，設立征地糾紛合議庭，規范土地征收程序，強化執行監督機制。

　　關鍵詞：雜志社發表文章,征地糾紛,現狀,啟示,完善

　　近年來，隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加快，征地規模、征地速度、征地幅度都在急劇增長，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇，失地農民生活水平下降，就業和其他權益得不到應有的保障問題日趨突出，因征地糾紛引發的上訪和群體性事件經常發生，成為影響農村穩定與社會安定和諧的一個重要因素。正確運用法律手段解決農村征地糾紛，對于公平公正地保護每一個失地農民的合法權益，促進社會和諧與社會主義新農村建設，具有十分重要的意義。

　　一、我國征地糾紛解決機制的現狀

　　我國法律規定征地糾紛解決的方式包括復議、信訪、仲裁、訴訟等多種救濟手段，表面上看十分完善，但在實際操作中，征地糾紛解決起來卻非常困難。

　　(一)行政救濟難以保證公正性。行政復議屬于行政機關的內部監督機制，行政復議職能一般由設立于行政機關內部的法制部門行使。接受行政復議、裁決的部門和征地政府部門同屬一級政府領導，相互之間存在著利益關系，缺乏相應的獨立性。在行政復議機構處理有關征地糾紛時，難免會受到政府其他部門的影響與制約，影響了處理征地爭議案件的公正性。信訪機構的主要職能是起到疏導和分流作用，對征地糾紛的處理一般采取轉辦、交辦的形式，由有處理權力的行政機關依法辦理，對辦理情況只能以督查、督辦、通報等形式來督促轉辦單位處理，自己沒有直接處理權。加之信訪機構也是政府的工作部門，處理此類問題會從維護政府權威性角度出發，盡力維護政府的行政行為，從而導致信訪救濟職能的不完整性。

　　(二)仲裁解決機制沒有普遍建立起來。雖然法律規定征地糾紛可以通過仲裁解決，但目前全國大多數農村尚未建立農村土地仲裁機構，有的雖然已經建立但因為人員和經費等原因尚未真正開展仲裁工作，仲裁在征地糾紛解決中基本上沒有發揮預期作用。

　　(三)訴訟解決審理執行難度大。首先，訴訟成本高，周期長，程序復雜。征地糾紛訴訟要繳納一定的訴訟費用，如果要請律師或司法助理員提供辦理和咨詢，還要支付一筆費用，訴訟救濟成本較高。其次，有關征地糾紛的法律法規很少且不完善。對征地目的、征地程序、征地補償安置等方面即使有規定，也過于籠統，缺乏可操作性。加之最高人民法院有關征地糾紛的司法解釋存在不一致甚至相互沖突的情況，客觀上增加了審理該類案件的難度。最后，執行難度較大。由于許多征地糾紛訴訟至法院時，征地工作早已完成，即使征地工作存在違法情形，但執行回轉可能造成重大損失，在此情況下，政府部門往往以地方工作大局的名義出面干涉司法，法院也很難嚴格依法執行。

　　二、國外征地糾紛解決機制的比較

　　通過對英國、法國、日本等發達國家征地糾紛處理制度進行系統的考察，其成熟經驗可以為完善我國征地糾紛解決機制提供有益的借鑒與啟示。

　　(一)英國。英國征收土地有著專門的《強制征購土地法》，依據該法的規定，征地部門首先必須證明其征地項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。如，證明該項目帶來的好處超過某些被剝奪土地的人受到的損失。當議會確認土地的使用目的是有利于公眾后，用地部門才可以依法獲得強制征用土地的權力。其次，對被征收的土地所有者或使用者，一般應按照其受損利益的市價為標準給予賠償。“補償金額的確定既可以通過征地當局和所有當事人雙方之間達成的一致意見，又可以采用土地裁判所裁決的補償費”。裁判所制度是英國19世紀以來，為適應行政管理事項的多樣性與復雜性而設立的一種特定的糾紛解決制度。土地裁判所作為專門解決有關土地糾紛的機構，相比其他裁判所，有一定的特權。如，有直接傳喚證人和命令證人提供證據材料的權力，當事人不服的，還可以對其處以罰款或其他處罰。英國的土地裁判制度在快速有效地解決土地征用糾紛上發揮了積極作用。

　　(二)法國。法國在1977年專門制定了公用征收法典，其土地征收制度特點主要有：第一，要求對被征收人予以事先補償。事先補償體現了政府的誠信與公信力。被征收人在損害尚未實際形成的時候，已獲得來自政府提供的補償，從而預防了糾紛的發生。第二，法國的征收程序分為行政審批和司法執行兩個階段。在行政審批階段主要完成兩項工作，即審批公用征收的目的和確定可以轉讓的不動產。在司法執行階段主要解決關于移轉所有權的糾紛和補償金確定的糾紛。在法國，普通法院內部專門設立了專門的公用征收法庭，由專門的公用征收法官受理此類案件。一般是在行政程序完成以后，才啟動司法程序。在司法程序階段，公用征收法官的權力比較有限，其職權僅在于核實行政階段的各個程序是否業已完成，而不能對行政行為本身的合法性進行審查。

　　(三)日本。日本在1951年頒布的《土地收用法》中明確規定，從公共利益出發可以征收所需的土地。這種公共利益在法律上界定十分具體，操作性極強，并且如果當事人對此有異議，還有兩種救濟途徑：首先，在政府的項目資格認定公告正式發布之前，當事人在公益事業用地問題上發生爭議時，由都道府縣地方政府的調解委員會進行調解。其次，如果政府的項目資格認定公布之后，當事人仍有異議，可以向政府部門提出不服申訴乃至向法院提起訴訟。另外，關于征地補償額的確定“非常注重市場的作用并尊重雙方的主觀意愿”，一般由雙方按照市場價格進行交易，其價款表現為市場價格乘以物價變動修正率。如果雙方無法形成一致意見的，先由土地征用委員會裁決，對土地征用委員會的補償損失裁決有異議時，可以通過訴訟的方式解決。

　　三、完善我國征地糾紛解決機制的對策

　　(一)將協商和行政救濟作為解決征地糾紛的前置程序。一方面，盡快組建獨立于行政機關的第三方專業評估機構，對土地的市場價值及征地中產生的各種損失和損害進行評估，以解決因補償標準和補償范圍而產生的糾紛。另一方面，強化行政復議在土地征收糾紛處理中的作用。復議機關相對司法機關而言，具有相關的專業知識，能夠更快地查清事實，更準確地適用法律、法規做

　　出公正處理，特別是作為行政機關的上級機關，有權更改下級行政機關做出的不合法甚至是不合理的行政行為，因而能夠更徹底地糾正行政機關的錯誤行政行為，提高解決問題的效率。對行政復議裁決不服的，可向法院提起訴訟。

　　(二)建立健全征地糾紛仲裁解決機制。建議先由國務院制訂統一的《征地糾紛仲裁暫行條例》，就仲裁原則、仲裁組織、仲裁程序、法律適用、仲裁效力、執行等做出明確規定，為在全國推行征地糾紛仲裁奠定堅實的法律基礎。建設好專兼職土地征用糾紛仲裁員隊伍，盡快開展仲裁工作。在辦案程序、案件的執行上，要加強與司法機關的溝通與協作，密切配合。在具體工作中，涉及相關政策把握和業務知識時，要積極與林業、水利、土地、民政等部門配合。

　　(三)完善司法救濟，設立征地糾紛合議庭。最高人民法院應盡可能地規范、統一和完善相關司法解釋，就受理、原告資格、舉證責任等問題做出明確規定。一是要擴大司法救濟范圍。將公共利益的確認糾紛、補償標準的確定糾紛、征地補償款項的分配糾紛，均納入司法審查范圍，進而加強司法對行政(征地)權的監督制衡，充分保障被征收人的救濟途徑。二要在認定原告資格方面，不能將戶籍作為唯一依據，還應結合成員與集體經濟組織的經濟生活聯系、是否盡了主要義務等多種因素綜合確定。最后，借鑒一些國家和地區設立與征地糾紛有關的專門的法律機構。如，借鑒英國的土地裁判所、瑞典的土地法院及我國香港的土地審裁處的做法，結合我國實際，可考慮在縣級基層法院及派出法庭設立征地糾紛合議庭，專門解決就征地問題而產生的糾紛。由法院對此類糾紛做出最終裁決，不但可以使農民的利益不受侵害，而且還可以保證農民通過正規的申訴渠道表達意見，避免過激行為的產生，有利于維護社會的穩定。同時，考慮到農民的法律知識欠缺的實際，建議設立官方或民間的法律援助機構和法律援助基金，專門為征地法律關系中弱勢一方提供法律援助，協助他們維護自己的合法權益。

　　(四)規范土地征收程序，強化執行監督機 制。目前土地征收、分配中的有些行政法規、規章及操作程序不盡合理是導致農民情緒激動，不斷訴訟、上訪的原因之一。為充分保障被征收人的知情權、參與權，應盡快修訂完善相關法規、規章，確立兼顧國家、社會、農民集體和農民個人各方利益并有明確的法律規范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補償等制度，規范土地征收的程序。一方面，在補償方式、數額和安置方案的確定方面應符合市場規律，以被征收財產的市場價值作為確定依據，公平補償。另一方面，應體現自愿協商原則，要由被征收人與行政機關就補償方式、標準等進行協商，保障被征收人享有與受讓人平等的談判權。在條件成熟的地方，可實行對失地農民事先補償，以預防和減少征地糾紛的產生。另外，要強化對征地行為的監督機制。首先，應加強對征地審批過程中的監管。農用地轉用和土地征用的審批權在國務院和各省、自治區和直轄市人民政府。各省、自治區和直轄市人民政府不得違反法律和行政法規的規定下放土地審批權，堅決防止和杜絕規避法定審批權限、將單個建設項目用地拆分審批的行為，從“源頭”上把好關。其次，要嚴格執行土地管理責任的追究制。對違反法律規定非法占用基本農田的、征地侵害農民合法權益引發群體性事件且未能及時解決的、減免或者欠繳新增建設用地有償使用費等行為應當依法追究法律責任。