摘要：我國人口眾多，人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化和城鎮化加快發展的重要時期，未來城鎮發展占用耕地不可避免，土地供需矛盾將日益尖銳。城市規模的增加和耕地持續減少的矛盾，是目前我國急切需要解決的實際問題。

　　關鍵詞：土地,規劃,協調,研究

　　土地利用總體規劃和城市總體規劃的兩規協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規在規劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規在指導區域城鄉土地的開發利用上的諸多矛盾，帶給城鄉土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規的關系對于改善我國人地關系，構建資源節約型、環境友好型的發展模式具有十分重要的意義。

　　一、兩規的相互關系

　　(一)兩規的區別

　　1、對象和范圍

　　土地是城市規劃和土地利用總體規劃的共同規劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的組成部分。城市規劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態布局，主要是對城市用地進行規劃;土地利用總體規劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節土地布局和各行業土地規模，合理規劃利用土地。由此可以將城市總體規劃和土地利用總體規劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。

　　2、目標及任務

　　城市規劃為了促進區域經濟社會的發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等。土地利用總體規劃則是開發利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發展對土地的需求，結合區域的土地供給能力、人口承載力以及開發利用戰略，確定規劃目標年的土地控制指標。

　　3、規劃內容

　　城市總體規劃包括區域重大基礎設施的建設，根據區域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區域的發展規模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規劃。

　　土地利用總體規劃是依據區域土地自然條件和經濟社會發展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區經濟社會的發展需求，是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。

　　城市總體規劃和土地利用總體規劃是規劃與建設，土地供給與土地需求的關系。

　　(二)兩規的一致性

　　1、根本原則一致性

　　城市總體規劃和土地利用總體規劃都是以實現可持續發展為根本原則。

　　城市總體規劃是區域性和綜合性的規劃，基本出發點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統一部署安排各項經濟社會活動。

　　兩項規劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規劃對象，以國民經濟和社會發展計劃以及相關各部門的發展規劃為參照進行規劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展。

　　2、要求一致性

　　兩規具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節約化，兩規應當在集約節約利用土地的過程中發揮至關重要的控制性作用。

　　3、任務一致性

　　城市總體規劃和土地利用總體規劃的任務都是統籌安排各類用地：土地利用總體規劃作為全局性規劃，其規劃的是規劃行政區域內全覆蓋的各類用地;城市總體規劃的側重點是統籌安排規劃區，集中體現在規劃建成區內的各項建設用地。

　　在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規劃要依據土地利用規劃，依據土地供給趨勢進行城市規劃編制;土地利用規劃要充分結合城市、城鎮和大型設施的發展布局情況，做到與城市總體規劃及城鎮相關規劃體系相一致，否則土地利用總體規劃也難于編制和實施。因此，兩項規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。

　　4、法律地位的一致性

　　城市總體規劃和土地利用總體規劃都各自有與之配套的相關法律法規。

　　二、兩規不協調的根本原因

　　上一輪土地利用總體規劃的核心是實現耕地總量動態平衡，土地利用總體規劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業建設用地。規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業建設占用耕地量不能突破上級規劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規劃分解下達的控制指標。

　　城市總體規劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準;各類用地、功能分區是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。

　　由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規劃與城市總體規劃的結果自然會有不同。

　　三、兩規協調建議

　　1、制定合理的社會經濟發展目標。充分考慮區域社會經濟發展條件，以及自然環境承載力狀況，制定符合地區發展實際，社會、經濟與環境相協調的發展目標，形成對地區發展的統一指導。

　　2、協調統一建設用地規模、人均城市建設用地指標、人口規模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規模的確定是兩規協調、銜接的重點，也是兩規爭議集中所在。

　　3、從宏微觀兩個層面協調兩規的用地布局，且在規劃實施上要一致有效。在兩規的協調過程中，城市總體規劃應以土地利用總體規劃為指導，土地利用總體規劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規劃則詳細的布置城市建設范圍內各類用地的布局。

　　4、土地利用總體規劃先行，合理確定城鎮建設用地總量、布局、方向，保護耕地及基本農田，然后由城市總體規劃在土地利用總體規劃的基礎上，明細土地用途，確定居住用地、公共服務設施用地、工業倉儲用地、混合用地等，實現兩規的疊合。

　　5、加強“3S” (RS、GPS、GIS)技術的引用，增強兩規編制的科學性。利用先進的科學技術，在規劃編制的理論和方法上大膽創新，編出特色。兩規編制方法要積極探索運用現代科技成果，提高規劃編制和實施管理中的現代化水平。運用計算機及“3S”等現代技術手段，加強土地利用規劃和城市規劃信息系統的建立和推廣應用，實施“數字國土工程”。