摘要：在城市改造過程中，土地儲備制度已成為我國對土地資源進行整合與再開發、調控土地市場的重要手段。荷蘭作為土地儲備制度的發源國，在城市改造實踐中已形成較為成熟的土地儲備運行模式。荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier城市改造項目是一個在城市規劃和土地儲備運作方面均取得巨大成功的經典案例。本文簡要介紹了荷蘭土地儲備制度的發展概況，通過剖析Paleiskwartier改造項目中成功的土地儲備運作過程，總結其多元化的土地儲備模式特點并提出對我國的借鑒意義。

　　關鍵詞：荷蘭;城市改造;多元化;土地儲備模式

　　Abstract: In the urban renewal process, the land reserve system has become an important means of integration and development, regulation of land market, China's land resources. The Netherlands as the country of origin of the land reserve system in the practice of urban renewal has to be a mature land bank operation mode. Tuohengbosi City Paleiskwartier urban transformation project is a classic case of a great success in the operation of urban planning and land reserves. This paper introduces the overview of the development of the Holland Land reserve system, through the analysis of the transformation project in Paleiskwartier successful operation of the land bank process, summarize the characteristics of its diversified land bank model and proposed significance in China.Keywords: Netherlands; urban renewal; diversification; land reserve mode

　　中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104(2012)

　　我國正處于快速城市化階段，城市的快速發展將會帶來產業結構、城市空間、社會網絡、文化構成等的一系列變革。城市改造是對城市空間資源的整合，對城市中已不適應經濟、社會發展的土地利用結構進行調整，進行土地資源的再配置，實現城市土地的二次開發，從而促進城市經濟、社會與環境綜合效益的提升。在城市改造過程中，土地儲備制度已成為我國對土地資源進行整合與再開發、調控土地市場的重要手段。荷蘭作為土地儲備制度的發源國，在城市改造實踐中已形成較為成熟的土地儲備運行模式。本文通過分析荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier改造項目中成功的土地儲備運作過程，總結其多元化的土地儲備模式特點并提出對我國的借鑒意義。

　　1. 荷蘭土地儲備制度發展概況

　　土地儲備制度最早起源于1896年的荷蘭，在國外被稱為土地銀行(land banking)，隨后在歐洲許多國家得以開展，此外在加拿大、澳大利亞、波多黎各、美國的部分地區和我國香港也推行過類似的土地儲備制度①。雖然土地儲備在不同的政治經濟體制背景中有著不同的實現形式，但土地儲備的目的是大致相同的，都是城市政府或社會公共團體依照一定的法律程序通過回收、收購、置換、征用等方式從分散的土地所有者手中把土地集中起來，在適當的時機投放土地市場，以作為未來開發之用或用以實現某種公共利益。

　　1.1土地儲備制度的建立

　　荷蘭的土地儲備制度產生的根本原因是由于19世紀末期，荷蘭的主要城市進入了高速發展階段，大量農村人口涌入城市，政府面臨解決大量城市住房問題。另外，荷蘭是一個低洼國家，許多土地都位于海平面以下，土地必須經過前期填土、修建排水設施等一系列投資巨大的整理工程才能再利用。私人部門顯然對這種投資缺乏興趣也無力承擔。進入20世紀，荷蘭福利主義思想盛行，為所有人提供合適的住宅是公共福利的重要內容。因此，為了提供充足的住房和基礎設施以適應城市人口發展，滿足城市建設需求和社會發展需求，土地儲備制度應運而生。可以說，荷蘭的土地儲備制度是在物質需求和社會需求的雙重驅動力下產生的。

　　1.2土地儲備運行機構

　　荷蘭的空間規劃和土地利用被看做是一個高度一體化管理的過程，公共部門為城市發展提供土地，政府被認為在城市改造和土地儲備中起主導作用。因此，荷蘭土地儲備由地方政府來執行，具體的購買、開發等事宜一般都由各個自治區專門成立的公營或者公私合營機構負責。這些機構每年儲備的土地中約有一半用于基礎設施和公共事業建設，30%用于建造受補貼的房屋，其他用于私人高檔住宅、商業設施和工廠②。

　　1.3土地儲備運行流程

　　荷蘭土地儲備制度的運行流程由三個環節組成。第一，土地的征購集中階段。即由政府從分散的土地所有者手中購買土地從而集中待開發用地的過程。通常由政府領導的專門機構負責尋找具有發展潛力的土地，談判合適的價格，然后政府將其購入。第二，土地儲備階段。當土地被買入以后，政府將對土地進行整理，并儲備起來，在適當的時候投放到市場或者直接用于開發。第三，土地出讓階段。根據城市建設的需要，政府將那些已完成前期整理的熟地分批推向市場，土地出讓一般會采取出售和出租兩種方式，最終開發用地是用于出租還是出售，各城市會根據實際情況采取不同的措施。

　　1.4制度保障

　　荷蘭認為土地儲備制度不應該有或只有很少的贏利，土地儲備的公益色彩十分濃厚，政府的政績不體現在收入上，而體現在土地政策執行的效果和社會的認可上。實際上，幾乎所有服務于補貼住房的土地儲備都是虧損的。為保障土地儲備的順利實施，荷蘭立法機構相應制定一系列法律制度來配合土地儲備計劃的進行，如土地優先購買權制度、政府強制購買制度等等。

　　2.荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier項目土地儲備運作過程

　　2.1 Paleiskwartier改造項目簡介

　　斯海爾托亨博斯市(’s-Hertogenbosch)是位于荷蘭南部北布拉班特省的一座省會城市，人口13.2萬，是荷蘭高科技和服務業發展最迅速的地區之一，一直以來都是整個區域的行政、貿易、文化和服務中心。該市的火車站地區Paleiskwartier改造項目被認為是荷蘭在城市規劃與土地儲備運作方面均取得重大成功的經典案例。

　　Paleiskwartier項目位于中央火車站的西側，曾經是De Wolfsdonken工業區，由于火車站以東的城市中心已趨于飽和，政府自上世紀90年代起就致力于將城市中心區功能向西拓展，重建西部鐵路區。在該地區中，主要任務是改造火車站及其周邊的La Gare片區(10 hm²)和Paleiskwartier片區(20 hm²)。期間，政府已將這兩個片區合稱為Paleiskwartier。

　　在該項目運作中，政府與三個市場方(包括一個開發商“Kondor-Wessels”，兩個投資商養老金機構“Stichting Pensioenfonds Stork”和荷蘭投資銀行“Netherlandse Investerings Bank”)建立了密切的公私合作伙伴關系，成立了名為Paleiskwartier BV的有限責任制公司，負責Paleiskwartier的整體發展規劃、土地運作和房地產開發。每一方掌控該公司25%的股權，這使得政府與市場各方在土地開發方面共同承擔風險。經過20年的運作，De Wolfsdonken老工業區被成功的改造為Paleiskwartier現代化城市綜合功能區。

　　2.2土地儲備運作過程

　　為了土地儲備的過程，我們把研究區域分為三個區域：火車站廣場片區，La Gare片區(一期)和Paleiskwartier片區(二期)。

　　2.2.1火車站廣場

　　Paleiskwartier項目研究范圍示意

　　資料來源：Erik Louw, Land assembly for urban transformation

　　該片區主要規劃進行新火車站及廣場的重建。當時，政府和荷蘭鐵路公司已擁有主要土地所有權，只有三塊較小的宗地分散在私人業主手中，因此土地儲備過程相對簡單。政府首先從私人業主手中收購這三宗地進行土地儲備，而后根據規劃與荷蘭鐵路公司共同進行土地整理及土地所有權的再分配。到2005年底，該片區已按規劃建成一棟新火車站建筑、兩棟辦公樓、一個公寓區(由荷蘭鐵路公司開發)和車站廣場(由政府建設)。

　　2.2.2 La Gare(一期)

　　與火車站相對比，由于涉及到更多的土地業主，La Gare片區的土地儲備過程更為復雜，土地儲備運作過程從1985年持續到1995年。在這期間，整個De Wolfsdonken地區并沒有一個完整成熟的規劃。但從一開始，政府和市場各方就已經醞釀著將La Gare改造成為集辦公、住宅、酒店和學校為一體的混合功能區，并于1987年出臺了一個La Gare片區的概念規劃草案。在該片區中，政府通過收購小宗土地和以項目為引導逐步進行土地產權轉移的模式完成了土地儲備。

　　在該片區土地儲備過程中，出現了兩類土地開發商：一類被稱之為積極的土地開發商，即那些從區域整體發展角度出發，與政府對該片區的發展意圖相一致并在今后會參與到與政府共同進行整個地區土地開發的那些開發商;一類被稱之為消極的土地開發商，即那些只想發展自身用地而不必為整個區域發展作出任何貢獻的開發商，他們的開發意圖往往與政府意愿不相符③。

　　根據規劃草案，政府拒絕了一些不符合規劃發展意圖的項目，并積極采取多種措施使土地所有權從消極的開發商手中轉移到積極的開發商手中，以開發那些符合規劃草案概念的項目。在土地集中過程中，政府沒有使用優先購置權或者強制購買等土地政策工具，只是利用一個概念規劃來影響市場，選擇支持那些符合規劃意圖的項目，這種方式被一些研究學者稱之為誘導合作④。

　　2.2.3 Paleiskwartier(二期)

　　該片區是整個改造項目中用地面積最大的一塊(20hm²)，土地權屬較為分散。1992年，政府對該片區的土地權屬情況進行了全面調查，幾乎所有的土地均被私人公司占有。由于工業污染和企業蕭條，且土地面積較大，使得該片區像La Gare 那樣靠一個個單獨的項目驅動來發展顯然是不適合的。并且在1996年，政府最終確定了Paleiskwartier總體規劃并公開頒布。在這種情況下，實行整體儲備、集中開發或將成為更有效的模式。同時，政府也正有條不紊地進行著成立Paleiskwartier BV聯合開發股份公司的準備工作，讓一些積極的土地開發商(如Kondor-Wessels和荷蘭投資銀行)也參與到土地開發過程中來。

　　在該片區的土地儲備中，政府以Paleiskwartier總體規劃為指導，采取直接收購、土地置換等方式成片儲備了大量土地。在具體實施過程中，政府利用了一定的優先購買權或強制購買權和建設容量補償等手段。到1998年，當Paleiskwartier BV聯合開發股份公司建立時，政府已經儲備了幾乎所有的土地，并按照協議將這些土地轉入Paleiskwartier公司進行合作開發。待開發完成后，政府再買回一些公共空間和地下停車場等公益性設施。

　　3.多元化土地儲備模式分析評價

　　在荷蘭這樣一個土地儲備以自上而下的政府主導模式為主的國家中，在Paleiskwartier城市改造項目中，當地政府并不拘泥于一種土地運作方式，而是根據不同發展時期、不同片區特點采取了多元化的土地儲備模式和運作手段，并開創性的建立了政府-市場公私合作機制，對項目的成功開發起到至關重要的作用。

　　3.1項目引導模式(project-led model)

　　以火車站廣場和La Gare片區的土地儲備為代表。在該模式中，沒有一個全面的土地儲備計劃，政府并不直接干預土地市場，而只是提供額外的促動力。根據概念規劃草案支持符合區域發展意向的項目，拒絕不適合的項目。在項目引導的土地集中過程中，其核心問題是促使土地所有權從消極土地開發者轉移到積極土地開發者手中。雖然并沒有一個法定規劃可以直接影響項目開發，但積極的土地開發者的建設意向實際上已經受到政府概念規劃草案的影響。

　　項目引導的土地儲備模式充分體現了市場機制配置土地資源的功能，短期內更適合市場的發展需求，但同時也有一定的缺陷。由于缺乏整體規劃的設計引導和未來發展的不確定性，可能會導致連續性不強的城市空間。從Paleiskwartier改造項目實際的建設成果來看，以項目引導的La Gare片區的空間品質確實低于以規劃引導的Paleiskwartier片區。

　　3.2規劃引導模式(plan-led model)

　　以Paleiskwartier(二期)片區的土地儲備為代表。在該模式中，政府以總體規劃為指導，對該片區的所有土地進行整體收購儲備。土地在沒有具體建設意愿的情況下被先行收購，由政府或公私聯合開發公司進行土地的前期整理，然后再進行開發。在規劃引導的土地集中過程中，核心問題是將所有土地所有權(積極和消極的)都轉移到政府手中。

　　規劃引導的土地儲備模式中，政府通過統一收購權達到對土地市場的公共壟斷，有利于實施城市規劃，形成良好的城市空間品質，并可利用儲備土地資源適時的對土地市場進行宏觀調控。但同時政府也會面臨到更大的資金壓力和市場風險等問題。

　　項目引導模式與規劃引導模式的比較

　　土地儲備模式項目引導模式規劃引導模式

　　儲備適用范圍范圍較小范圍較廣泛

　　政府干預通過建設許可進行調控，干預較小可優先購買或強制購買，干預較大

　　土地使用者權利較大，有協商的可能較小

　　資金需求低大

　　實施效果不強制實施，壟斷效果差強制儲備，壟斷效果好

　　城市規劃的引導作用通過概念規劃草案間接引導，作用較小通過總體規劃直接引導，作用較大

　　對城市面貌的改善項目分散，空間品質較低根據規劃整體開發，空間品質較高

　　4.對我國的借鑒意義

　　在城市改造過程中，土地儲備是必須的，然而，土地儲備通常是一個復雜的充滿問題的過程，從荷蘭Paleiskwartier改造項目漫長的運作過程中我們可見一斑。雖然各國土地儲備制度所適用的社會背景不同，但我們仍可通過該項目在土地儲備運作中的政府和市場角色、組織方式、多種運作方式的綜合運用、城市規劃與土地儲備的關系、相關政策制度等方面對我國土地儲備制度給予一定借鑒。

　　4.1充分發揮政府的主導作用

　　土地儲備制度是政府實施城市規劃，實現對土地市場的宏觀調控，充分發揮土地資源優勢推動城市發展的重要手段，是一種政府行為，政府必須充分發揮其主導作用。政府的主導作用一方面體現在政府直接進行土地儲備，并對土地的征收儲備具有一定強制性，確保城市發展和調控土地市場所必需的土地儲備量。另一方面體現在政府對市場的引導作用，政府可通過城市規劃和行政許可手段引導土地利用向符合城市發展目標的方向轉化，或促使土地所有權由消極的土地開發者轉移到積極的土地開發者手中。

　　4.2建立靈活的公私合作機制，拓寬融資渠道

　　我國土地儲備制度的實施目前主要為政府所屬的專門機構來進行，儲備融資渠道也比較單一，主要來自于銀行貸款或其他金融機構的貸款。這使得政府在土地儲備過程中要獨立承擔市場風險，并往往會遇到較大的資金壓力等問題。參照荷蘭經驗，可以建立政府參股的聯合開發股份公司，有助于穩定市場和降低金融風險，并可提高投資效率、加大儲備融資能力。因此，根據我國各地實際，在政府的主導作用下建立靈活的公私合作機制能更有效地推進土地儲備工作。

　　4.3 采取多元化土地儲備模式

　　我國目前土地儲備模式主要分為以政府為主導、以市場為主導和政府主導加市場運作相結合的三種。某種程度上，我國的政府主導模式和市場主導模式分別類似于荷蘭的規劃引導模式和項目引導模式。應在實現城市規劃目標的大原則下，根據各地或者不同項目的具體情況，靈活采取不同的模式，同時應盡量按照市場機制運行。

　　4.4強化城市規劃對土地儲備的引導

　　土地儲備是實施城市規劃目標的重要手段之一，因此在土地儲備全過程中，都必須與城市規劃進行系統的、緊密的結合。要充分發揮城市規劃對土地儲備的引導，使土地儲備符合城市發展方向。這樣可以更合理的利用土地，發揮土地的最佳效益，有效保證城市規劃的實施，實現城市的可持續發展。

　　4.5制定相應的保障制度，健全法律法規體系

　　國外土地儲備制度能夠順利運行，得益于一系列法律法規的配合，如荷蘭案例中所采用的優先購買權法，強制購買權法等等。我國關于土地儲備的一些基本制度和問題并沒有被法律明確規定，有待制定關于土地儲備機構設置、儲備對象范疇、儲備運作程序、融資等一系列法規制度，以保障土地儲備的正常運行。

　　注釋

　　① 楊遴杰，林堅，李昕等. 國外土地儲備制度及借鑒. 中國土地，2002(5)

　　② 中國國土資源報. 2006

　　③ Adams,D. 1994. Urban Planning and the Development Process. UCL Press, London.

　　④ Verhage, R. 2002. Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries. European Planning Studies.

　　參考文獻

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　　2. Verhage, R. 2002. Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries. European Planning Studies.

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　　4. Erik Louw. Land assembly for urban transformation——The case of ‘s-Hertogenbosch in the Netherlands. Land Use Policy 2008(25).

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　　7.盧新海. 中國城市土地儲備制度研究. 科學出版社. 2008

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