這篇社會學論文發表了對流動人口管理創新的思考，流動人口是在戶籍制度為代表的社會管理體制下，出現的一個特殊的群體，流動人口關系到社會的穩定，那么我們該如何把握流動人口的變動以及發展規律呢?論文探討了當前流動人口服務管理中存在的問題。
 

　　內容摘要： 流動人口服務管理問題，不僅事關流動人口的利益，而且影響到城市化進程的持續推進，甚至將深刻影響其遷居城市的社會穩定及整個國家的和諧發展。面對流動人口數量急速增長、流動時間長期化、流動方式家庭化的形勢，借鑒社會管理體制改革理論，創新流動人口服務管理。在推進城鄉一體化進程中統籌解決人口問題，由原來的戶籍人口、流動人口雙軌制管理模式向社會實有人口服務管理模式轉變，由政府管理為主向政府依法行政、社區依法自治、基層組織廣泛參與的社會化管理服務模式轉變。

　　關鍵詞：社會學論文,流動人口,服務管理,創新思路,經驗啟示

　　一、當前流動人口服務管理現狀。

　　流動人口是指在大陸地區不變更常住戶口的前提下進入非常住戶口所在地，從事各種經濟、社會活動的人口，當中絕大部分是從農村轉移出來的剩余勞動力，進入城鎮務工、經商等。改革開放以來，隨著經濟建設的發展和城市化進程的快速推進，中國的人口流動已經成為前所未有的、規模最大的人口遷移流動，正在超越生育和死亡，成為主導中國人口態勢的最主要的人口因素。[1]國家人口計劃生育委員會流動人口服務管理司在 2010 年 6 月發布的 《中國流動人口發展狀況報告》表明，2009 年流動人口已達到2. 11 億，其中 78. 7% 為農業戶口，勞動年齡人口平均在流入地停留時間為 5. 3 年。2010 年人口普查結果顯示，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口已達 2. 61 億，同 2000 年人口普查相比，增長81. 03% 。在這些人戶不一致的人口群體中，大部分由流動人口變為事實上的城市常住人口和“納稅人”，已成為流入地城鎮人口的重要組成部分，只是受城鄉二元戶籍制度的嚴格限制，而無法獲得合法的市民身份，成為不流動的 “流動人口”。由于中國特殊的戶籍制度，流動人口幾乎成為除市民、農民以外的第三大人口群體[2]。

　　流動人口是在計劃經濟體制向市場經濟轉軌條件下，因以戶籍制度為代表的社會管理體制變革滯后而 “裂變”出來的一個特殊群體。面對流動人口數量急增長、流動時間長期化、流動方式家庭化的形勢，流動人口管理在理念、制度、機制、方法、作風等都滯后于經濟社會的發展。“流動人口服務管理”的提法，是近年來的成果[3]，與傳統單純強調對流動人口管理不同，它更加突出了以服務為導向和人文關懷的理念。凡是涉及流動人口利益與生存狀況的活動，如住房、醫療、社會保障、生育、教育、社會治安、技能培訓等，都納入流動人口服務管理的范疇。當前流動人口服務管理如何適應社會大市場、大流動、大開放的動態環境，是社會管理的難點，也是公安創新社會公共管理的重要內容之一。處理好流動人口服務與管理的關系，不僅關系到維護社會穩定，全面建設小康社會，而且直接影響到中國的工業化、城市化進程，現代化建設的成敗。因此，要科學把握流動人口變動與發展規律，進一步提高對加強和創新流動人口服務管理的認識，增強做好工作的自覺性和主動性。

　　二、當前流動人口服務管理中存在的問題。

　　( 一) 在流動人口服務管理理念上存在著誤區，滯后于經濟社會發展。

　　城市化進程中，城市社會流動人口在流入地的盜竊、搶劫等犯罪現象比戶籍人口普遍，所帶來的社會治安問題相對突出，于是流動人口在某些人的眼里儼然成了 “問題人口”。比如，有管理者認為，中國社會當前最容易引發動蕩的三個方面中的一個就是流動人口[4]。長期以來，一些地方管理者從排斥流動人口的思維定式出發，簡單地把流動人口視為社會不穩定因素和 “城市病”的根源，將社會治理中出現的種種壓力簡單歸結于流動人口過多，使流動人口在就業、社會服務、社會保障和社會福利中遭到排斥，被邊緣化。這與貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會的要求不適應。這種社會管理理念的局限性，是影響現階段城市流動人口服務管理及其效果的關鍵因素，其后果使許多基礎性工作無法開展，許多源頭上的問題無力研究解決，使工作缺乏協調，管理手段難以配套。

　　( 二) 條例、行政法規、政策滯后，與服務管理脫節。

　　1958 年實施的 《中華人民共和國戶口登記條例》標志著在人口管理上進入城鄉分割的管理時期，拉開了城鄉二元戶籍管理的序幕。十一屆三中全會以后率先啟動的農村經濟體制改革，把大量被長期禁錮在土地上的農村剩余勞動力解放出來，形成了幾乎無限供給的勞動力潛在資源，農村剩余勞動力的顯化及其轉移問題開始成為一個熱點[5]。1984 年 10 月國務院下發 《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，有條件地允許農民自理口糧到集鎮居住落戶。1985 年公安部《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》是改革開放以來政府對流動人口問題采取宏觀調控措施的開始，對人戶不一致的流動人口管理起到了規范的作用。1995 年公安部頒布的 《暫住證申領辦法》，對流動人口管理主要是針對治安防控。經過十多年的發展，流動人口的數量、居住時間等都發生了很大變化，流動人口管理內容已由單一的治安管控逐步擴展到權利保障方面。但全國性的流動人口管理法規并沒有根本性的改革，現有的一些條例、行政法規、政策涉及流動人口管理的內容存在明顯的欠缺和疏漏。

　　第一，現行戶籍制度使流動人口與現有的戶籍屬地管理體制之間產生制度性沖突，所造成的社會福利壁壘，人為地在城市內部劃分出本地人和外地人兩大社會群體，由此形成新的二元社會結構，阻礙了流動人口與城市經濟社會資源和發展成果的分享。第二，流動人口服務管理制度協調性不夠，許多地方和部門仍迫于各種壓力，還在設置各種或明或暗的門檻限制流動人口的進入，在制度上形成了對流動人口的歧視和排斥，使流動人口在就業、居住、職業培訓、計生、醫療、社會保障等方面還面臨很多困難和問題，在矛盾糾紛調和行使民主政治權利方面還面臨很多障礙。第三，公安機關時常面臨執法難。經過多年的實踐，公安機關在流動人口集中的地區也積極探索出流動人口管理模式。即，以證管人、以房管人、以業管人; 與一些出租房東和企業主簽訂安全責任狀，推行出租房屋和流動人口分級分層管理的新舉措。但這些措施都受制于相關法律法規的滯后，公安執法時常面臨無法可依的尷尬局面。比如，社區民警要求房屋出租人必須配備技防門、監控探頭等技防措施，但現行法律對社區民警的職責、入戶調查的權限，房東、流動人口違反相關要求行為又缺乏明確規定，導致流動人口管理中違規難處理的境況[6]。即便是 2007年中央政法委制定的 《關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》的內容也是粗疏的。因此，改進、完善、提升與流動人口服務相關的規章制度迫在眉睫。

　　( 三) 綜合治理機制缺乏協作整合，資源難以共享。

　　改革開放以來，在流動人口管理上，雖然對戶籍人口、流動人口城鄉二元管理體制進行了一些調整，但人口流動與傳統戶籍屬地管轄體制之間的矛盾繼續存在。在流動人口服務管理上，對流入地要求多于流出地。在流入地，登記不犯罪，犯罪不登記，辦證不違法，違法不辦證的現象十分突出，公安機關能夠掌握、管控的大多數是守法人員，而真正需要管理掌控的違法犯罪嫌疑人反而長期游離在公安管理的視線之外。流出地與流入地信息管理脫節。如，1998 年涉及命案的犯罪嫌疑人吉思光 ( 黑龍江籍) 為逃避打擊，逃至深圳等地，化名 “張國鋒” ( 山東籍)在浙江金華市 “潛伏”下來，直到 2011 年 12月 7 日才抓捕歸案。13 年里，曾在 《潛伏》等30 部電視劇中扮演多個角色[7]而未被及時發現，這個教訓是很深刻的。由于不同層次的管理部門、職能部門在管理手段和管理權限方面存在著矛盾和不一致，導致許多政府職能部門，從各自工作內容考慮，逐步建立了相關的信息管理系統，但這些信息反映的只是與本部門業務有關的數據，運用上基本處在相對獨立、封閉的狀態，嚴重削弱了管理部門的綜合研判能力。1997 年，在各級綜治委之下成立的流動人口治安管理工作領導小組，很多部門認為流動人口管理只屬公安機關，所以流動人口管理的日常工作，絕大多數地方由公安機關承擔，使公安機關陷入孤軍奮戰、單打獨斗的尷尬局面。

　　從流動人口服務管理現狀看，現有的組織結構及工作職能存在以下問題： 第一，職能部門職責分離，相互脫節，缺乏內在協調配合機制，部門聯動和信息整合、資源共享十分有限，實有人口管理要求難以落實。第二，部門職能交匯、缺乏合力。教育、人事、民政、勞動保障、公安、計劃等部門的日常工作都與流動人口服務管理的內容密切相關，但目前各部門間仍處于 “塊”、“條”分割、各自為政的狀態。現有規定對不斷出現的新問題的定性及處理意見不統一，不具體、不明確，各職能管理部門出臺的措施都局限于各自的業務內容，導致部門間要么互相抵觸，或互不相關，無法整合力量進行流動人口社會管理，造成協調上的困難和管理漏洞。典型的城鄉結合部——— “城中村”目前仍是公共秩序、社會狀況最復雜的區域，并衍生出相對封閉的亞健康的社會生態系統，成為各類犯罪的溫床。

　　[8]( 四) 管理與服務嚴重失衡，落后于社會需求流動人口管理是國家人口管理的重要組成部分，社會公共管理的重要環節。其管理內容涉及商、教育、勞動與社會保障、民政、衛生、房產、計生、交通等政府部門，由于重點仍放在治安管理和維護社會穩定上，因此，流動人口管理基本上沿襲了傳統的人口管理方式、手段及單一性，即主要依賴強制性治安管理手段來實現政府的管理職能。1980 年代以來，許多流入地流動人口違法犯罪問題突出，大城市和東南部沿海地區抓獲的犯罪嫌疑人中，流動人口占的比例一直在 50% 以上，個別地方高達 80%[9]的執法現實。使得以公安機關為管理主體的流動人口服務管理，其重點則放在以治安管理為主的控制和防范措施，并經常伴有清理整頓行動。這樣一來，嚴重忽略了流動人口群體不僅是經濟、能力的弱勢，更表現在權利和社會資源弱勢的事實。所以，當這個群體的人身權益受到侵害時，如被強迫勞動、被強迫賣淫、婦女兒童被拐賣。當財產權益被侵害，如被敲詐勒索、被搶奪時，往往缺乏及時準確的信息交流和有效的法律保護和救助。

　　由于目前流動人口管理服務的制度性缺失，對流動人口權利保障維護的忽略，及某種程度普遍存在的某些公共部門的不作為情形，導致流動人口從政府管理部門獲取的社會支持不夠充分、全面，遠遠不適應其對公共服務的強烈需求。加之基層公安機關由于對社會發展的認知判斷能力有限，不可避免地使一些傳統的管理理念、管理作風存在于流動人口服務管理中。普遍存在以專政機關自居，將管理目的與手段混淆，為管而管。廈門市在 2008 年建立了 150 個 “一站式”流動人口服務管理站，在實際運行中更多只是停留在 “管理”的層級，而很難給流動人口提供更為實在的住房、醫療、教育等基本公共服務，“一站式”服務管理表現為 “一站式”管理[11]。對流動人口的權益保障和現實需求重視不夠，服務為先的意識不強，認為服務只是發證，與公安部 “公平對待，服務至上，合理引導，完善管理”的原則[12]不相符。“多管理，少服務”的管理取向客觀上淡化了管理的實際效果，造成流動人口與流動人口服務管理機關之間的緊張對立，不斷滋生出因 “權利的貧困受損”而導致社會對抗事件。

　　隨著流動人口舉家遷居城鎮或在流入地長期定居的發展形勢，戶籍人口、流動人口 “分立并行”、地區和部門之間缺乏協作整合的管理體制機制，及日益顯現出 “條”、 “塊”分割、多頭管理、權責分散的弊端，很難適應流動人口服務管理的需求，以公安機關為主的防范型流動人口服務管理已無力推進社會管理體制和機制的創新。

　　三、創新流動人口服務管理的思路及經驗啟示。

　　( 一) 創新思路。

　　借鑒社會管理體制改革理論，轉變流動人口服務管理的思路。目前，中國的人口大規模地從中、西部往東部沿海地區流遷，從農村向城鎮流動，其根本原因是城鄉和中、東、西部發展的不平衡。大規模流動人口的產生、存在，不僅作為最活躍的生產要素推動了經濟的高速發展，而且還引發了最為深刻的社會變遷。隨著個體意識的覺醒和社會開放度的增強，基于現行戶籍制度框架的流動人口管理正在面臨前所未有的挑戰，傳統的自上而下的控制型管理方式已日漸捉襟見肘，僅靠政府部門單一提供流動人口服務管理的運行機制和管理體制，已很難適應對動態社會有效管理的需要。因此，應借鑒社會管理體制改革理論，創新流動人口服務管理。 “第三條道路”

　　理論的領軍人物安東尼·吉登斯認為，導致管理效益難以提高的根本原因是因為仍然強調依靠政府的管理力量和行政控制，使社會力量參與管理的積極性沒有得到充分發揮。針對政府能力的有限性和公民社會的發展，他倡導政府要少一些管理，多一些治理，建立合作包容型的新社會關系，使每個人、每個團體都參與到社會之中，培養共同體精神[13]。埃利諾·奧斯特羅姆的多中心治理理論也強調政府和非政府部門 ( 社會組織、公民個人) 的共同合作，是搞好流動人口服務管理的有效手段。為此，可以社區為載體來推動流動人口服務管理的體制改革，主要通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同目標，建立由政府、社會、企業等多種主體共同參與的科學合理的長效服務管理機制，逐步建立起與維護社會穩定、提高社會管理能力和水平、實現社會管理有效運行相銜接，融服務與管理為一體多元治理、共建共享的人口社會管理及其創新模式，即最終形成一種政府和公民對社會生活進行合作管理的社會治理模式。

　　( 二) 經驗啟示。

　　1. 推動體制機制創新，完善流動人口服務管理體系。2008 年國務院機構改革中，國家人口計生委、國家人力資源社會保障部分別增設了流動人口服務管理司、農民工工作司，使流動人口服務管理的統籌協調在國家行政管理體制改革中得到加強。第一，“底數清，情況明”是切實解決流動人口服務管理面臨的諸多問題和困難的關鍵。2009 年 7 月，國家人口計生委啟動了重點地區流動人口監測試點調查。作為全國流動人口監測網絡的前期研究，目的在于全面了解流動人口生產生活的基本狀況，及時發現目前流動人口生存發展面臨的主要問題，探求流動人口發展規律和趨勢，并據此提出相應政策建議。第二，全國 29 個省 ( 市、自治區) 建立了省級集中的流動人口數據庫，完善了全國流動人口服務管理信息平臺，為 “六普”發揮了重要作用; 組織開展了 106 個城市流動人口動態監測，為各地“十二五”規劃編制和黨委政府相關決策提供了支持。第三，2010 年 6 月，國家人口計生委與國際移民組織等機構，在北京第一次舉辦 “人口流動遷移與城鎮化國際研討會”，就是借鑒不同國家的經驗，積極探索中國特色的人口城鎮化道路的嘗試。[14]。

　　2. 設立新居民事務局，踐行統籌理念。根據 2006 年 《浙江省人民政府關于解決農民工問題的實施意見》，浙江提出將逐步實行居住證制度的精神，嘉興市委、市政府在 2007 年出臺的《關于嘉興新居民服務管理工作的若干意見 ( 試行) 》，就充分體現了對流動人口管理服務的統籌理念。表現在： 第一，將來嘉興務工、經商、創業的非本市戶籍，并有固定住所的人口統一稱為嘉興新居民。第二，新居民政策包括以下內容。逐步實行新居民與嘉興本地居民統一的就業政策; 逐步拓寬新居民參加基本養老、失業、醫療、工傷等社會保險的覆蓋面; 建設小型經濟適用房，定向出售給符合相關條件的新居民。第三，設立獨立的機構———嘉興市新居民事務局，具體負責新居民服務管理工作的組織、指導、協調和管理。第四，嘉興市委、市政府統籌協調全市的新居民服務管理工作，并將其納入各縣( 市、區) 年終考核內容。

　　鄉村人口向城市和非農產業轉移是人類社會發展不可逾越的歷史時期。人口流遷尤其是農村剩余勞動力，大規模、跨地域的遷移流動，是當前中國社會轉型時期出現的一種必然的社會現象。據中國社科院社會學所、社會科學文獻出版社在 2011 年 12 月 19 日發布的 2012 社會藍皮書《2012 年中國社會形勢分析與預測》表明，近三成農業戶籍人口已居住在城鎮，城鎮化過程對農業人口具有巨大吸引力[15]。流動人口問題的深層次原因是社會公共管理能力的不足，對流動人口服務管理問題的研討，不僅關系到流動人口群體的利益，而且將影響到城市化進程的持續推進，甚至將深刻影響其遷居城市的社會穩定及整個國家的和諧發展。自 20 世紀 90 年代以來，國際社會，尤其在歐洲，社會政策對社會排斥的關注遠遠超過了對貧困、剝削的關注。按照歐盟2003 年在社會融合聯合報告中的精神，社會融合就是確保具有風險和社會排斥的群體能夠獲得必要的積極參與，人人享有廣泛的機會平等和生活機會，全部公民都有基本的社會福利[16]。因此，要樹立統一的國民待遇理念，在推進城鄉一體化進程中統籌解決人口問題，由原來的戶籍人口與流動人口雙軌制管理模式向社會實有人口服務管理模式轉變，由政府管理為主向政府依法行政、社區依法自治、基層組織廣泛參與的社會化管理服務模式轉變。通過提供綠色通道、法律宣傳、維權援助三項服務，讓流動人口和流入地居民一樣享有國家提供的經濟保障、教育、基本的生活和文明條件的權利，擁有同等的機會，避免社會排斥的惡化，這才是城鄉二元體制改革，流動人口服務管理創新要認真解決的問題。

　　參考文獻：

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　　[7]《潛伏》一名演員被發現是襲警搶槍逃犯 [N]。 廣州日報，www. baidu. com，2011 年12 月14 日07:22.

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　　[9] 尹中卿。 流動人口管理創新： 一個亟待深入研究的問題 [J]。 人口學與計劃生育，2007，( 6) .

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