摘要:洱海流域生態(tài)文明建設(shè)過程中，形成的“大理模式”，是地方政府自上而下主導(dǎo)的管理模式，通過政府強(qiáng)制力保障實(shí)施的政府治理模式。洱海流域生態(tài)文明建設(shè)取得良好效果，與“大理模式”分不開，但現(xiàn)階段仍存在著公眾參與度不高、生態(tài)保護(hù)執(zhí)法尚不規(guī)范、審判人員的環(huán)境專業(yè)素養(yǎng)不高和環(huán)境損害司法鑒定成本較大等問題。通過分析洱海流域生態(tài)文明法治建設(shè)的現(xiàn)狀與存在的問題，構(gòu)建了洱海流域生態(tài)文明建設(shè)的法治保障體系。在洱海流域生態(tài)文明建設(shè)的過程中，應(yīng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化，健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，提高司法公信力。

　　關(guān)鍵詞:生態(tài)文明建設(shè);法治;司法;洱海流域

　　洱海流域，是以云南省第二大高原湖泊洱海為中心，同時(shí)包含周邊村鎮(zhèn)的地理區(qū)域。洱海作為該地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的中心和生態(tài)保護(hù)治理的中心，是流域百姓賴以生存的生命源，故又稱大理的“母親湖”[1]。洱海流域的保護(hù)與治理所形成的“大理模式”，是地方政府自上而下主導(dǎo)的管理模式，通過政府強(qiáng)制力保障實(shí)施的政府治理模式。

　　生態(tài)論文范例：考慮水文非一致性變異的河道基本生態(tài)流量

　　政府主導(dǎo)，企業(yè)協(xié)作，民眾配合，多方治理，才使得大理洱海保護(hù)與治理的成效愈發(fā)顯著。2018年，洱海的水質(zhì)實(shí)現(xiàn)了7個(gè)月Ⅱ類，5個(gè)月Ⅲ類，總體保持了Ⅲ類水質(zhì)，治理的成效是非常顯著的。因此，鞏固洱海保護(hù)與治理成效是今后的重中之重，加之高原湖泊的治理是世界難題，保護(hù)與治理洱海仍然刻不容緩。

　　一、洱海流域生態(tài)文明法治建設(shè)的現(xiàn)狀

　　依法從嚴(yán)懲處涉及洱海的違法犯罪活動(dòng)，依法及時(shí)化解洱海保護(hù)治理中的矛盾糾紛，依法約束和規(guī)范洱海周邊生產(chǎn)生活習(xí)慣及經(jīng)營行為，是實(shí)現(xiàn)洱海保護(hù)治理目標(biāo)的重要保障。

　　從2017年開始，洱海流域全面開啟了保護(hù)與治理的新篇章，實(shí)施“七大行動(dòng)”，使得洱海流域生態(tài)保護(hù)取得良好的治理成效。為了可以更好的了解民眾對(duì)洱海保護(hù)治理的參與程度，以及洱海流域生態(tài)文明建設(shè)的保護(hù)與治理力度，2019年3月在大理洱海流域范圍內(nèi)通過發(fā)放問卷、訪談、職能部門走訪座談等方式進(jìn)行調(diào)查。問卷調(diào)查顯示，580份問卷中68.62%的民眾認(rèn)為目前洱海保護(hù)工作還有待加強(qiáng)。民眾認(rèn)為在洱海保護(hù)工作中存在的主要問題有:一半以上的民眾認(rèn)為，缺乏足夠的環(huán)保意識(shí)是目前存在的最主要問題;其次是具有環(huán)保意識(shí)，但是沒有采取實(shí)際的行動(dòng)。

　　目前洱海保護(hù)治理中，最需要做的三項(xiàng)工作分別是提高公眾保護(hù)意識(shí)、完善相關(guān)法律規(guī)定和相關(guān)部門加大處罰力度。民眾認(rèn)為造成洱海污染的主要原因有:游客的環(huán)保意識(shí)差、向洱海排放生活和工業(yè)污水以及周邊旅游度假和房地產(chǎn)等項(xiàng)目的開發(fā)。因此，對(duì)于洱海周邊餐飲業(yè)的關(guān)停，大部分民眾對(duì)此是支持與理解的，其中44.48%的民眾認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和洱海環(huán)境保護(hù)二者需要兼顧，保護(hù)洱海更重要，任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。通過對(duì)大理市人大、法院、檢察院、洱管局、生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)工作部門進(jìn)行走訪座談，自2015年習(xí)近平同志在大理考察至今，出臺(tái)了大量關(guān)于洱海保護(hù)與治理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，同時(shí)也編纂了洱海流域環(huán)境類案件的典型案例，職能部門普遍反映環(huán)境類案件近幾年呈現(xiàn)糾紛數(shù)量多、涉及面廣、環(huán)境執(zhí)法難的趨勢(shì)。

　　二、洱海流域生態(tài)文明法治建設(shè)存在的問題

　　在實(shí)地調(diào)研的過程中，發(fā)現(xiàn)洱海流域保護(hù)與治理現(xiàn)存如下問題:

　　1.制定生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)或規(guī)章的數(shù)量和角度都有了新的拓展，但仍需完善在實(shí)地調(diào)研的過程中，通過對(duì)洱海流域制定的保護(hù)與治理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件整理和歸納可知:以2019年9月新修訂的《云南省大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》為例，將洱海保護(hù)管理劃分了三級(jí)保護(hù)區(qū)，明確規(guī)定了政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，明晰了自治州、大理市、洱源縣政府的相關(guān)職責(zé)，對(duì)洱海流域的保護(hù)與治理做出多角度的吸納與拓展，總結(jié)出一套生態(tài)文明建設(shè)的“大理經(jīng)驗(yàn)”。但是，洱海流域現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)于法律責(zé)任仍未明確，沒有做出具體的懲治規(guī)定[2];另一方面，洱海流域現(xiàn)有的環(huán)境問題執(zhí)法的主要依據(jù)是大理州、市人大以及地方政府頒布的一系列法規(guī)和規(guī)章，生態(tài)環(huán)境法規(guī)政策還存在不健全的問題，同時(shí)，仍有一部分法規(guī)只是對(duì)于上位法的“照搬照抄”，并沒有考慮大理洱海流域?qū)嶋H存在的特殊問題，因此在處理上，也就缺少相應(yīng)的依據(jù)。

　　2.公眾參與度不高洱海流域進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)努力發(fā)揮公眾的主體地位、督促和監(jiān)督作用。洱海流域在實(shí)施“三退三還三禁”流域治理工作的同時(shí)，編纂印發(fā)了《洱海保護(hù)法律法規(guī)常識(shí)》等宣傳讀本，并將每年的3月7日定為“洱海保護(hù)日”，開展多種形式洱海保護(hù)活動(dòng)。公眾的廣泛參與對(duì)洱海流域的保護(hù)與治理起到了良好的促進(jìn)作用，推動(dòng)了洱海流域生態(tài)文明建設(shè)。但是，如前所述，在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，50.86%的調(diào)查者認(rèn)為，民眾在保護(hù)洱海上存在的主要問題是缺乏足夠的環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，民眾對(duì)于生態(tài)保護(hù)相關(guān)法規(guī)及制度的了解仍然欠缺，尤其在面對(duì)周圍的環(huán)境污染情況時(shí)，不能及時(shí)積極主動(dòng)行使權(quán)利，維護(hù)自身利益。

　　3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法尚不規(guī)范一方面，仍存在執(zhí)法觀念滯后的現(xiàn)象，部分執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法資質(zhì)，存在著程序上或操作上的問題;另一方面，環(huán)境執(zhí)法行為的不規(guī)范，不同職能部門法律認(rèn)識(shí)上存在偏差與側(cè)重，會(huì)導(dǎo)致后續(xù)的環(huán)境類案件執(zhí)法、司法活動(dòng)得不到保障。

　　三、洱海流域生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系的構(gòu)建

　　(一)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法制化

　　推進(jìn)洱海保護(hù)治理重點(diǎn)領(lǐng)域立法。在2015年習(xí)近平同志“洱海講話”之后，大理州、市頒布了一系列關(guān)于洱海流域保護(hù)與治理的法規(guī)和規(guī)范性文件，這是洱海流域生態(tài)文明建設(shè)的法制基礎(chǔ)。但是，洱海流域生態(tài)環(huán)境法規(guī)政策還不健全，沒有考慮大理洱海流域?qū)嶋H存在的特殊問題。因此，在科學(xué)的生態(tài)倫理指導(dǎo)立法的同時(shí)，要逐步推進(jìn)洱海保護(hù)治理重點(diǎn)領(lǐng)域立法，充分考慮洱海流域典型的環(huán)境問題，對(duì)洱海流域突發(fā)的環(huán)境問題予以關(guān)注，而不能只是對(duì)上位法的“照搬照抄”，同時(shí)還要明確法律責(zé)任，對(duì)損害洱海行為的懲處，有專門的法規(guī)和規(guī)范性文件作為相應(yīng)的依據(jù)。

　　(二)健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制

　　1.行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)同司法機(jī)關(guān)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

　　1)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。行政機(jī)關(guān)從上到下，全局統(tǒng)籌。基層行政機(jī)構(gòu)在洱海沿岸設(shè)立監(jiān)督檢 查點(diǎn)，以點(diǎn)到面涵蓋洱海沿岸流域的村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精細(xì)化到每一條溝渠、每一片農(nóng)田。從點(diǎn)到面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到州，各級(jí)政府機(jī)關(guān)人員均掛靠責(zé)任區(qū)域，從上到下，全局統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，層層負(fù)責(zé)，層層監(jiān)督，構(gòu)成嚴(yán)密的責(zé)任網(wǎng)，更好的保證最大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化、共享。

　　2)執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中往往會(huì)涉及到一些違法犯罪的情形，但環(huán)境類案件存在舉證困難、涉及的多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)間法律認(rèn)識(shí)存在偏差與側(cè)重或者案件移交審查銜接等問題，若不能盡早干涉可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的二次污染。創(chuàng)新執(zhí)法與辦案模式:洱海管理局和公安局在發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件后會(huì)與司法機(jī)關(guān)溝通;法院、檢察院派出檢察人員、審判人員到現(xiàn)場同時(shí)提出相關(guān)的建議，進(jìn)行監(jiān)督;與公安局之間就案件的證據(jù)移送達(dá)成同步。在案件事實(shí)清楚、適用法律明確時(shí)能夠做到公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場立案偵查，檢察院現(xiàn)場提起公訴，法院現(xiàn)場進(jìn)行審理和判決，既保障了執(zhí)法與司法的高效，也及時(shí)的避免了二次破壞和污染的擴(kuò)大。

　　2.規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)加大對(duì)環(huán)境執(zhí)法的人員投入、設(shè)備投入和技術(shù)投入，改善環(huán)境執(zhí)法手段和條件。在執(zhí)法硬件方面，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層執(zhí)法部門的預(yù)算投入，更新和完善環(huán)境執(zhí)法和宣教設(shè)備，確保其擁有先進(jìn)的設(shè)備和儀器，推進(jìn)執(zhí)法手段的科學(xué)化、現(xiàn)代化，保證執(zhí)法的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和科學(xué)性[4]。面對(duì)部分執(zhí)法人員欠缺執(zhí)法資質(zhì)的問題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行考核，并及時(shí)對(duì)接公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，在環(huán)境類案件發(fā)生后，由公檢法機(jī)關(guān)提出相關(guān)的建議，逐步提高執(zhí)法隊(duì)伍的能力和水平。

　　(三)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，提高司法公信力1.創(chuàng)新審判模式1)引入專家咨詢制度。判定生態(tài)環(huán)境是否受到破壞的專業(yè)化程度較高，審判人員對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的了解程度有所欠缺。因此，培養(yǎng)具備刑事、民事、行政三大訴訟理念與環(huán)境專業(yè)知識(shí)的審判人才的同時(shí)，也可以借鑒最高人民法院所施行的環(huán)境公益訴訟專家陪審和咨詢機(jī)制。建立庭前專家會(huì)議制度，成立覆蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)各個(gè)不同領(lǐng)域的審判咨詢專家?guī)靃5];遴選生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家作為人民陪審員，有助于妥善解決環(huán)境糾紛，提高民眾對(duì)環(huán)境案件審理的認(rèn)可。

　　四、結(jié)語

　　大理市洱海治理形成的政府主導(dǎo)模式，政府自上而下的推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，權(quán)威高效，時(shí)效性、針對(duì)性強(qiáng)，取得了顯著治理成效。通過政府自上而下的推動(dòng)，成為大理洱海流域生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與亮點(diǎn)。

　　長期以來，政府在生態(tài)文明建設(shè)中扮演著“主導(dǎo)者”的角色，也是大理洱海流域在生態(tài)文明建設(shè)過程中的優(yōu)勢(shì)所在。繼續(xù)堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，加大洱海保護(hù)治理力度;同時(shí)，推動(dòng)洱海流域生態(tài)文明法治建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化，健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，需要政府和地方企業(yè)、社會(huì)組織以及人民群眾的有效關(guān)注，地方政府是主導(dǎo)者，但絕不是參與實(shí)施的主體。

　　政府主導(dǎo)，企業(yè)協(xié)作，民眾配合，多方治理，政府應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)共同參與。政府在生態(tài)文明建設(shè)中起到主導(dǎo)作用，并不意味著生態(tài)文明建設(shè)只需要政府單方面的推行就能夠?qū)崿F(xiàn)，也不是政府要包攬或直接從事所有事項(xiàng)。在政府主導(dǎo)的模式下，必須動(dòng)員其它社會(huì)主體共同承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的重任，動(dòng)員全社會(huì)共同參與生態(tài)文明建設(shè)。同時(shí)，作為一項(xiàng)關(guān)系人類持久健康發(fā)展的文明工程，在建設(shè)過程中也需要每一個(gè)社會(huì)共同體的參與。

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　　作者：陳曦