摘 要：紀檢監督制度是中國特色社會主義監督制度的重要組成部分，紀檢派駐(出)機構是這一制度的有機載體‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 當前基層紀檢派駐(出)機構在實踐工作層面存在一些問題：監督責任與主體責任貫通協調有待增強; 開展政治監督能力水平有待提高; 履行監督執紀問責職能有待規范等‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 問題的產生有著復雜的認識、體制、能力等方面的原因，應當通過以下途徑逐步加以解決：加強理論學習，提升認識水平; 注重制度建設，完善體制機制; 秉持正確理念，提升制度執行能力。

　　關鍵詞：基層紀檢派駐(出)機構; 監督; 體制機制

　　十八大以來，黨的紀律檢查體制改革持續深化，通過加強派駐(出)機構建設，實現了黨內監督全覆蓋，黨的紀律檢查力度和成效得到明顯提升。 市區(縣)一級的紀檢派駐(出)機構直接接受市區(縣)紀委的領導，直面駐在及綜合監督單位的黨員干部及公職人員，承擔著將黨內紀律監督貫徹落實到基層組織、檢驗紀檢體制改革成效的重大使命與責任。 通過對基層紀檢派駐(出)機構工作的考察，可以使我們見微知著，更深刻地理解我國紀檢體制的優勢，更加自覺地投身于完善紀檢體制的實踐創新之中，為彰顯和發揮新時代紀檢監督的制度優勢、推進國家治理體系和治理能力現代化作出積極的貢獻。

　　一、紀檢派駐(出)體制的優勢

　　紀檢派駐(出)體制是具有鮮明中國特色的監督機制，在權力監督中發揮著很多獨特的優勢，對于我國國家治理體系的建立健全具有不可替代的重要價值和意義。

　　(一)有利于實現權威性與執行性的有機統一

　　我國的紀檢體制以垂直領導為主，最頂層的領導機關是中央紀律檢查委員會。 而派駐(出)機構屬于自上而下的委派，其權力稟賦具有極大權威性，在紀委與監委合署辦公、特別在中國實行單一制國家結構形式以及在黨內和國家機構內部實行民主集中制的原則背景下，無疑能夠放大紀檢派駐(出)機構的權威效應。 任何機構功能的發揮，在某種意義上首先取決于該機構是否具有權威性以及具有權威性的程度。

　　作為黨的紀律檢查委員會的委派機構，派駐(出)機構的權威性為其發揮作用和效力提供了基礎性條件。 當然，具有權威性并不意味著職責與功能一定能夠得到有效發揮，往往還與能否全面、準確、直接地掌握信息和了解具體情況有很大關系。 全面準確了解信息和掌握具體情況最好是該機構能夠置身于其履行職責、發揮功能的特定場域和情景之中。

　　紀檢派駐(出)機構由于其派駐或派出的特性，脫離了上級紀檢機關的“母體”，與駐在單位打成一片、連成一體，可將監督的關口置于事前，防患于未然，建立預防性堤壩，并能夠參與駐在單位的決策環節，且便于持續不斷地跟蹤監督，因而將監督貫穿于事前、事中、事后，實施全過程監督，有效避免了上級監督的滯后性、同級監督的軟弱性等缺陷，實現了垂直監督與水平監督的優勢疊加，具備了全面掌握信息、臨機決斷處置迅速的優點。 這就使紀檢派駐(出)機構既具有上級“委派”的權威，又具有“駐在”的優勢，能夠最大限度地發揮黨內監督功能。

　　(二)有利于實現異體監督與同體監督的有機統一

　　政治學上一般把監督分為兩種類型：異體監督和同體監督。 所謂異體監督，就是監督的主客體存在性質、利益上的非一致性，也即監督的主客體不共處于同一功能的組織系統內部，而且并無利益上的關聯，而同體監督則往往意味著監督的主客體共存于同一系統，二者存在性質、利益上的相關性。 通常人們認為，只有異體監督才能實現真正的監督，同體監督則存在執行性差等顯見弊端。

　　從經驗上看，現代異體監督比較早地出現于資本主義制度之中，三權分立較為典型，當然這種異體監督建立在資本主義私人占有制的經濟基礎之上，為了滿足和照顧資產階級內部不同集團利益差異性的需要，而奠基于生產資料公有制基礎之上的社會主義國家機構異體監督毋寧說是職能分工的要求，目的都是為了更好地滿足和實現人民的利益。

　　異體監督實質上屬于外部監督，同體監督從某種意義上屬于自我監督，二者各有其適用范圍和優缺點。 異體監督相對于監督客體而言，具有獨立性、超然性等優點，但同時存在不一定了解監督客體、監督客體容易產生排斥感等缺點; 同體監督的優缺點則與之相反。 長期以來，在監督方式上似乎陷入了“二分法”，要么同體監督，要么異體監督，只能非此即彼。

　　紀檢派駐(出)機構與駐在單位之間是一種“緊密但不親密”的關系，前者只是“駐在其中”而非“融入其中”，在避免異體監督與同體監督各自缺陷的同時，可以將二者優勢結合起來：紀檢派駐(出)機構對駐在單位而言，二者在性質功能上不同，前者監督后者，后者接受前者監督，具有異體監督特點; 同時紀檢派駐(出)機構與駐在單位之間又具有一體性的一面，派駐(出)機構負責人可以參加或列席駐在單位黨委會議，參與重要決策部署，因而又具有了同體監督的特征。 可以說，同體監督中有異體監督，異體監督中也有同體監督，有利于實現二者的有機統一。

　　(三)有利于實現專責監督與主體責任監督的有機統一

　　十八屆三中全會對全面深化改革作出重大部署，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”[1]，首次將黨委的主體責任與紀委的監督責任區分開來。 十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》進一步規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查”[2]，紀檢機關作為黨內監督專責機關的職能定位得以明確。

　　制度上的厘定使得派駐(出)機構在駐在單位專責職能明晰，有利于紀檢機構明確責任，激發專責監督意識，彰顯專責監督職能; 同時派駐(出)機構作為“永不離開的紀檢組”，會使駐在單位黨委(黨組)時刻感受到壓力和督促，有利于強化其主體責任監督意識，進而促使它抓好黨的建設，做到守土有責、守土盡責。 因此，可以說紀檢派駐(出)體制既有利于紀檢機構發揮自身的專責監督，又有利于推動駐在單位黨委(黨組)履行主體責任監督，從而形成專責監督與主體責任監督相互促進、相互強化的良性互動效應，不斷使二者實現動態性的有機統一。

　　二、當前基層紀檢派駐(出)機構工作中存在的問題

　　派駐(出)監督是上級紀委對下級黨組織進行監督的重要方式，而基層紀委的派駐(出)機構由于其主要執行者的角色與地位，固然有較為特殊的運行邏輯，但從實際存在的困境看可以反映出一些共性的問題。

　　(一)監督責任與主體責任貫通協調有待增強

　　“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[1]，主體責任與監督責任既有區別，又有聯系，二者是辯證統一的關系。 但在基層的實踐中，要么過多強調二者的統一，使監督責任與主體責任劃分模糊不清，派駐單位黨委(黨組)的主體責任大量由紀檢派駐(出)機構承擔，甚至將大量事務性工作推托給派駐(出)紀檢部門，美其名曰為“深化和拓展監督”，使得派駐(出)機構既實施監督又落實監督，集運動員與裁判員于一身，削弱了自身的監督主業，監督的獨立性和專業性難以保證。

　　要么過分強調區別，企圖將二者分個“清清楚楚、明明白白”，甚至消極認為紀檢工作就是找茬找事，影響“圍繞中心、服務大局”，使得派駐(出)機構置身于遭受抵觸的不良氛圍和環境之下，最終使監督責任與主體責任陷入了“剪不斷理還亂”的困惑，紀檢派駐(出)機構不能很好地融入駐在單位，監督責任的實效性大打折扣。 兩種偏頗之所以會產生，從根本上說是黨委主體責任和紀委監督責任在基層具體事務中未能很好地融會貫通協調、形成合力的結果。

　　(二)開展政治監督能力水平有待提高

　　十九大提出了“把黨的政治建設擺在首位”[3]的重大命題，然而“必須清醒看到，黨內存在的政治問題還沒有得到根本解決，一些黨組織和黨員干部忽視政治、淡化政治、不講政治的問題還比較突出，有的甚至存在偏離中國特色社會主義方向的嚴重問題”[4]。 應該說，這是我們黨對自身存在政治問題所作出的科學評估與準確判斷。 “黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規、貫徹黨的路線方針政策情況的監督檢查”[2]，因此，開展政治監督是各級紀檢機構承擔的一項重要職責和重大任務。

　　但是，由于基層紀檢派駐(出)機構干部長期身處工作第一線，每天都要應對大量的具體事務，往往習慣于搞調查、抓線索、辦案子，政治警惕性、政治敏銳度、政治鑒別力總體上不是很高，辨別政治是非的能力不是很強，不太習慣于跳出事務性工作的框框而從政治角度觀察、認識和處理問題，不太善于把監督執紀問責與深挖背后的政治問題結合起來，不太擅長把查處那些收錢拿物的腐敗分子與辨別陽奉陰違的政治“兩面人”結合起來，能力水平還不能完全適應開展政治監督的復雜局面。

　　(三)履行監督執紀問責職能有待規范

　　基層紀檢派駐(出)機構在履行監督執紀問責職能中，面對千差萬別的具體情況和紛繁復雜的個案，遇到了一些困難與障礙。 一是監督環節，經常會收到一些隨意性較強的匿名信件或電話，甚至沒有時間、地點、人名，主要信息模棱兩可，有時花費了大量的人力、物力、財力核實之后，卻發現反映信息嚴重失實甚至子虛烏有。 據了解，此類無效勞動竟占到某紀檢派出機構整個投訴比例的60%—80%。

　　二是執紀環節，如何對待申請執紀報告批準時間、擬定執紀時間、實際執紀時間的不一致，如何在沒有設置監察委員會的派駐(出)機構處置黨內紀律規定不能規范的行為主體。 三是問責環節，由于在對紀檢派駐(出)機構考核中，問責具有顯性特征，容易量化和操作，無形之中使之成為考核獎懲的“第一指揮棒”，滋生了“重問責、輕預防”的不正常現象。 據某派出紀工委同志介紹，問責幾乎達到了該部門工作總量的75%，大量隱性、預防性工作的開展卻未被納入考核的范疇之內，造成了都不愿在基礎性、耗時長、見效慢的教育、制度設計等方面下功夫。

　　此外，《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》要求建立健全容錯糾錯機制，為敢于擔當負責的干部撐腰打氣，體現了黨中央對新時代廣大干部的殷切關懷與厚望。 但在具體操作中，容錯糾錯機制與問責機制如何兼容的問題突顯：在層層傳導的壓力下，重視問責輕視甚至是忽略容錯糾錯的傾向比較嚴重。 這些執行層面的問題，有待于將黨內法律法規進一步細化、規范化。

　　三、優化基層紀檢派駐(出)機構工作的對策

　　基層紀檢派駐(出)機構工作中存在的每一問題都絕非單一因素所致，而是有著深刻、復雜、聯動性的原因，優化基層紀檢派駐(出)機構工作，應當從以下幾個方面做出努力：

　　(一)加強理論學習，提升認識水平

　　理論是“人們由實踐概括出來的關于自然界和社會的知識的有系統的結論”[5]。 它比一般的感性認識更系統、更完善、更接近事物的本質。 馬克思曾說過：“理論一經群眾掌握，也會變成物質力量‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 ”毛澤東進一步作出闡釋：“代表先進階級的正確思想，一旦被群眾掌握，就會變成改造社會、改造世界的物質力量。 ”[6]所以，理論代表一定的認識高度，只有掌握理論才可能帶來實踐上的自覺。

　　作為基層紀檢的派駐(出)機構，不僅要處理千頭萬緒的具體事務、做好本職工作，更要通過加強學習，努力提高自身的認識水平，方可在實際工作中高瞻遠矚，領會制度設計的初衷與意圖并用以指導工作，最大限度地少犯方向性、全局性、根本性的錯誤。 要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，提升政治站位，確保對黨忠誠，樹立“四個自信”，增強“四個意識”，做到“兩個維護”，在開展日常監督中，要繃緊政治監督這根弦，練就辨別“兩面人”的“火眼金睛”。

　　要認真研讀黨的十八大以來的報告、決議、文件，熟讀《黨章》和黨內一些重要法規、紀律要求，特別是要吃透中紀委有關會議上黨和國家領導人的重要講話及會議精神，深化對紀檢機關和紀檢工作重要性的認識，明晰紀檢工作的主要功能、工作程序，進一步強化按規矩辦事的意識。 要準確把握黨委主體責任與紀委監督責任的區別與聯系，尤其要認識到紀檢工作不是一般的監督，而是對黨委監督的再監督，防止將主體責任中的監督簡單混同于紀檢派駐(出)機構的監督，牢記自身職責定位，即“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”[7]28，盡量從具體事務中解脫出來，抓好自己的監督主業，對于不屬于職責范圍內的事務，要勇于說“不”，防止“種了別人的田，荒了自己的園”。

　　(二)注重制度建設，完善體制機制

　　可將有關條例細化具體化，增強其運行的針對性和有效性。 《中國共產黨紀律處分條例》規定：“各省、自治區、直轄市黨委可以根據本條例，結合各自的實際情況，制定單項實施規定。 ”[7]301《中國共產黨問責條例》也載明：“各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組(黨委)，可以根據本條例制定實施辦法。 ”[7]325只有將有關制度條例細化具體化，才能增強制度規定的適應性和生命力，因此要進一步完善運行機制。

　　針對匿名舉報不實情況偏多的問題，可以在相關條款中加入一些前置性預防條款，適當提高匿名舉報的門檻，或者預先內設一些職能部門(不占編制)，將舉報行為進行引導性分流，較為重要、重大線索匯至紀檢機關，其他的流向一般接收部門，最大可能地避免資源浪費; 關于“特殊身份”不能覆蓋的問題，上級監察委員會可向開發區派遣、延伸，或賦予開發區紀工委監察職能，“一套人馬，兩塊牌子”，以實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋; 完善紀檢工作考核辦法，適度降低問責所占分量，增加教育、服務、制度供給等方面的權重; 重視發揮容錯糾錯機制作用，實現其與問責機制的一致性對接，避免畸輕畸重狀況的發生。

　　另外，需要建立有效的政治監督機制。 政治監督不同于業務監督，重在對政治立場、政治紀律、政治考驗、政治決策等的考察，應當及時探索形成集上級鑒定、同級評價、下級(包括群眾)反映為一體、內容與形式相統一、平時行為與關鍵時期(刻)表現相結合、八小時內與八小時外相銜接的立體化、全方位的嚴密監督制度體系，以盡快識別政治“兩面人”，使之無處遁形，避免對黨和人民的事業帶來較大而又長期的危害。

　　(三)秉持正確理念，提升制度執行能力

　　對于基層紀檢派駐(出)機構來說，其主要職能即在于執行，而執行需要秉持一定的正確理念且具備相應的執行能力，才能達到比較好的執行效果。 首先，制度執行要秉持“以人為本、公平正義、服務保障”等理念，在實際工作中要尊重人格，曉之有理，動之以情，執紀有據、問責有度，圍繞中心、服務大局，為新時代中國特色社會主義建設事業保駕護航。 其次，制度執行要提升貫徹制度意圖的能力。 在執行制度之前，透過紛繁復雜的制度表象和制度細節，準確理解和把握制度制定者的意圖和制度背后的精神。

　　司法論文投稿刊物：《法制與經濟》雜志創辦于1992年，為月刊(上、中、下)，國內外公司發行。上旬刊以報道廣西的政法綜治工作為主，報道中國及廣西經濟發展的熱點為鋪。中旬、下旬刊以刊登理論性文章為主，特別是涉及法制建設的理論性文章。

　　在此基礎上，還要增強具體問題具體分析的能力，面對豐富多彩的社會生活和層出不窮的各種挑戰，不能機械照搬制度條文，而是要將制度意圖、制度精神與工作實踐、所要處理的個案緊密結合起來，“一把鑰匙開一把鎖”，找到破解問題的思路、方法和舉措。 特別當面臨執行中的難題時，既要根據授權有限原則及時向上級機關請示匯報，以尋求幫助和解決之道，又要敢于和善于結合制度制定的初衷，秉持常識和理性，大膽審慎作出判斷和決策，創造性地加以執行并經得起群眾、實踐和歷史的檢驗。

　　參考文獻：

　　[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：36.

　　[2] 關于新形勢下黨內政治生活的若干準則 中國共產黨黨內監督條例[M].北京：人民出版社，2016：55-56.

　　[3] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)[M].北京：人民出版社，2017：62.

　　[4] 中共中央關于加強黨的政治建設的意見(2019年1月31日)[M].北京：人民出版社，2019：2.

　　[5] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典(2002年增補本)[M].北京：商務印書館，2002：774.

　　[6] 毛澤東文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999：320.

　　[7] 十八大以來新黨規黨紀學習手冊[M].北京：中國法制出版社，2018.

　　作者：張立進